新形勢下貫徹實施《民族區域自治法》若干問題研究

吳仕民

20年的實踐表明, 《中華人民共和國民族區域自治法》是符合我國國情和各民族根本利益的一部好法,為實施民族區域自治這一國家的基本政治制度提供了堅實的法律保證。

當前，我國開始了全面建設小康社會的歷史進程，充分發揮《民族區域自治法》在促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展中的制度保障作用，是民族工作者、研究人員非常重要的一項任務。本文試就《民族區域自治法》貫徹執行當中的若干問題作一些探討。

一、以新的視野認識《民族區域自治法》的歷史地位和作用

第一，《民族區域自治法》凝聚著我們黨和國家處理民族問題的高度智慧和寶貴經驗

從社會控制和社會管理的角度考察，民族區域自治制度在社會主義革命和建設歷程中經歷了黨的理論政策化、政策的制度化、制度的法律化三個轉換。

一是黨的理論政策化。我們黨既堅持馬克思主義民族理論的基本原則,又堅持從中國的具體實際出發,經過長期的探索和實踐,提出了民族區域自治的基本主張，其理論核心是民族平等，區域自治是民族平等的重要體現。1949年召開的政治協商會議,經過各民族代表的充分醞釀和協商,決定把民族區域自治作為處理中國民族問題的基本政策,載入了具有臨時憲法性質的《共同綱領》,實現了民族區域自治理論的政策化。1954年憲法及其后歷次憲法,都堅持了這一基本政策。

二是政策的制度化。1952年我國發布《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，正式推行民族區域自治制度,并逐步規范，至60年代,建立了80多個民族自治地方。改革開放中,繼續了這一進程。1984年頒布實施的自治法,明確指出“民族區域自治是國家的一項重要政治制度”。1997年,黨的十五大把民族區域自治制度與全國人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作、政治協商制度一道,并列為我國的三大基本政治制度。2001年修改的自治法明確強調"民族區域自治制度是國家的一項基本政治制度"。這是政策制度化的進一步固定和強化。

三是制度的法律化。為保障民族區域自治制度的實施,我國于1984年制定頒布了自治法,并根據形勢的發展和各族人民的意愿及時進行了修改,實現了民族區域自治制度的法律化,使制度獲得了法律的有力保障。

從這個進程中可以看出，民族區域自治從理論構想到政策實施，從制度確立到法律保障，與我國社會主義革命和建設事業不斷取得巨大進步的歷史進程是有機統一的。它充分表明，民族區域自治法凝聚了黨和國家處理民族問題的高度智慧和寶貴經驗，體現了黨和國家實行民族區域自治的真實性、徹底性和堅定性。

第二，《民族區域自治法》是中國社會主義政治文明建設的有機組成部分

政治文明是人類政治活動的成果，包括政治理論、政治制度和法律。黨的十六大提出了建設社會主義政治文明的重要目標。建設社會主義政治文明,必須依法治國,建設社會主義法治國家；必須依法行政，建設社會主義法治政府。我國是一個多民族國家,建立法治國家,離不開用法律規范和處理民族關系。民族區域自治作為國家的一項基本政治制度，理所當然地成為了建設社會主義政治文明的有機組成部分，民族區域自治法的貫徹落實，也同時構成了加強社會主義法制建設的重要組成部分。這是中國特色社會主義事業發展的必然要求,是在中華民族偉大復興道路上妥善處理民族問題的必然要求。

中國共產黨領導全國各族人民制定法律，也領導各族人民遵守法律。自治法作為調整社會主義民族關系的基本法律，其貫徹執行、發展，也必然在中國共產黨的統一領導下進行，從而隨著我國社會主義政治文明建設的不斷成熟而得到極大完善。

第三，《民族區域自治法》和民族地區全面建設小康社會的偉大事業互相倚重、高度統一

全面建設小康社會和自治法的價值取向完全一致。兩者都致力于促進人民群眾物質文化生活水平的顯著提高，通過各民族人民的共同團結奮斗，最終實現各民族共同繁榮發展、國家富強。而且，全面建設小康社會的重點、難點在西部，西部又是少數民族集中居住的區域。因此可以說，全面建設小康社會為民族地區的發展提供了歷史性機遇，為民族區域自治制度的鞏固和完善提供堅實的物質基礎。

同時也要看到，經濟建設的成功需要法律作為基本保障。自治法不僅對民族區域自治制度的性質和地位、民族自治地方的建立和自治機關的組成、民族自治地方內的民族關系等作了規定，而且對上級國家機關在幫助民族地區發展中的職責、民族自治地方應享受的經濟權益等等,做了詳細的規定。這些規定，切實有效地保障了民族自治地方的自治權，有利于更好地激發民族地區全面建設小康社會的積極性和創造性，有利于維護平等團結的政治局面，從而為經濟建設的順利進行創造出良好的社會環境。因此，《民族區域自治法》和全面建設小康社會在目標、內容乃至要求、措施等許多方面都是互相促進、緊密聯系的。

二、貫徹落實《民族區域自治法》應抓住的關鍵環節

自治法是中國特色社會主義民族法律體系的主干。貫徹落實自治法，必須首先正確把握自治法的特點。從法律的地位上看，自治法是僅次于憲法的國家基本法律；從法律的內容上看,綜合性十分強,包括政治、經濟、文化等各個方面，調整的對象、關系很多，既包括民族關系，也涉及地方內部關系，既涉及自治地方與國家的關系，也涉及自治地方不同層次區域之間的關系；從執法的主體上看，因是綜合性法律,其執法主體是多元的；從法律的強制力來看，自治法的條文多是宣示性的原則規定，沒有罰則。貫徹落實自治法,應根據這些特點，重點抓好以下幾個方面：

第一,加強宣傳和教育,培養全體公民的民族法制意識。胡錦濤總書記指出:“要在各族干部群眾特別是領導干部中加強《民族區域自治法》的宣傳教育,依法做好民族工作?！币垢髯甯刹咳罕娞貏e是領導干部充分認識到，民族區域自治制度是國家的一項基本政治制度，《民族區域自治法》是整個中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。學習貫徹自治法，不僅僅是民族自治地方的自治機關必須履行的職責,而是各級國家機關必須履行的職責；不僅僅是少數民族應盡的義務,而是全體公民應盡的義務；不僅僅是保障少數民族權益的法律武器,而是調整社會主義民族關系的基本準則。通過長期的學習、宣傳、教育，在各族干部群眾中牢固樹立知自治法、懂自治法、守自治法的觀念和意識。

第二，進一步完善民族區域自治法的法律體系，抓緊制定配套的實施細則,使相應法律原則轉換為具體的、更具操作性的規定。自治法確定了實行民族區域自治的重大方針,但法律條文的規定多是原則性、宣示性的條款。這既是由自治法“基本法律”的地位決定的,也是由我國經濟社會轉型期的特點決定的。全面貫徹落實自治法,必須有配套的實施細則來保證。一是需要國務院及其有關部門制定配套的行政法規和規章。二是需要轄有民族自治地方的省級人大制定實施的具體辦法。三是需要民族自治地方制定自治條例和單行條例。目前我國五個自治區還沒有出臺一個自治條例,這種情況需要研究并找到解決辦法。

第三，突出重點，致力于促進民族地區的發展與穩定，使少數民族和民族地區經濟權益進一步得到法律保障，實現國家的長治久安。實行民族區域自治制度的最高目的,就是要使中華民族的大團結牢不可破，就是要實現我們這個多民族國家的長治久安。憲法和自治法都明確規定，“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的一部分?！边@充分說明:維護祖國統一、民族團結和社會穩定,是憲法和自治法的重大法律原則,是黨和國家的根本意志。任何分裂祖國、破壞民族團結的行為,不僅違反了憲法和自治法的精神，也從根本上損害了各族人民的共同利益。要在各族干部群眾的思想上筑起堅決維護祖國統一、反對民族分裂的堅固長城。不斷鞏固和發展平等、團結、互助的社會主義新型民族關系。

當前促進民族自治地方經濟社會加快發展，要堅定不移地樹立和落實科學的發展觀。經濟基礎決定上層建筑,這是馬克思主義的原理。民族區域自治作為黨和國家處理民族問題的上層建筑,必須用經濟基礎來保障。也就是說,民族區域自治的優勢,必須體現到、落實到加快民族自治地方的經濟社會發展上。正如鄧小平同志強調的,不把經濟搞上去,民族區域自治就是空的。黨和國家幫助民族自治地方加快發展的立場是明確的、一貫的。胡錦濤總書記強調，加快民族地區的發展,既要投入更多的資金,又要給予更優惠的政策；既要把經濟搞上去,又要發展各項社會事業，既要繼續發揮中央政府的作用,又要堅持抓好各地區的對口支援工作。加快民族自治地方的發展，必須保障自治機關切實履行自治權,把民族自治地方的積極性、少數民族群眾的積極性和上級國家機關的幫助、發達地區的支援有機結合起來,在全面建設小康社會的偉大進程中,促進民族自治地方經濟社會的全面、協調和可持續發展。

第四，各級黨委政府帶頭示范，在貫徹實施自治法上做出表率。貫徹落實自治法,必須加強黨委政府的領導、組織和協調。這是由自治法的基本法律地位、內容的綜合性、條文的宣示性以及執法主體多元化的特點決定的,也是落實自治法關于“上級國家機關的職責”的必然要求。因此，決不能把貫徹落實自治法僅僅看作是民族自治地方的事情、民族工作部門的事情,而是要像胡錦濤總書記指出的那樣:“各級黨委和政府要帶頭貫徹《民族區域自治法》,認真研究和解決這一法律實施過程中遇到的問題,堅定不移地把這項法律實施好?！?

三、創新思路，加強自治法的理論研究

這些年來,民族理論界重視和加強對自治法的研究,取得了積極成果,但是與黨和國家對民族工作的要求,與堅持和完善民族區域自治制度的要求,與貫徹落實自治法的要求,都有很大的差距。

中共中央最近發出《關于進一步繁榮發展哲學社會科學的意見》，強調指出,在全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面、實現中華民族偉大復興的歷史進程中,哲學社會科學具有不可替代的作用。中央政治局常委會還專題研究了大力繁榮發展哲學社會科學的問題。這既為我們開展自治法的研究開辟了廣闊的空間,也提出了新的更高的要求。我們必須努力創新研究思路、拓展研究視野、改進研究方法,不斷開創自治法研究的新局面。當前和今后一個時期,必須加強以下幾個方面的研究。

一是民族法規的體系研究。自治法是我國民族法律法規體系的主干,是中國特色社會主義法律法規體系的有機組成部分。因此,研究自治法既要將之納入到整個民族法律法規的體系之中,又要納入到整個中國特色社會主義法律法規的體系之中。研究重點要把握以下幾個方面,即:自治法與民族法體系的關系、自治法在整個國家法律體系中的作用、貫徹落實自治法與加強整個國家法制建設的關系。

二是自治法的法理研究。要從自治法的立法機制研究、執行機制研究和監督機制研究。立法機制方面,要根據《中華人民共和國立法法》的精神,研究如何使相當的法律體現憲法關于民族區域自治的原則規定,如何制定相關配套法規以體現自治法的具體要求。執法機制方面,要研究如何使自治法的執法主體進一步明確其職責,履行其職責,確保自治法的貫徹落實。監督機制方面,要研究如何制定和實行自治法的罰則,使違反自治法的行為得到懲戒和糾正。

三是自治法與經濟社會發展的互動研究。我國正處在轉型期,經濟政治社會的發展是一個動態的過程,貫徹落實自治法也是一個動態的過程。要密切追蹤動態變化的新情況、新進展,既要使自治法的優勢在經濟政治社會的動態過程中不斷得到體現,也要使民族自治地方經濟政治社會的變化情況在自治法中不斷得到體現。要把整體研究、專項研究和個案研究有機的結合起來。比如,在市場經濟條件下,不斷要制定出臺新的法規、政策，這些法規、政策如何與自治法相協調就是一個很值得研究的問題。

四是自治法的國際比較研究。我們處在全球化的時代,我國正在各方面與國際對話、與國際交流、與國際接軌。民族問題是當今世界的普遍問題,不同的多民族國家有各自的處理辦法。但總的來看,高度重視和妥善處理民族問題,以維護國家的統一和社會的和諧,是當今世界多民族國家的共同追求,并首先是用法律制度規范和處理民族問題。因此,我們既要通過對話和交流來認識、了解和掌握其他多民族國家處理民族問題的政策和辦法,以借鑒他們成功的經驗；同時也要加強宣傳力度,積極主動的把我們處理民族問題的成功經驗貢獻給世界其他國家。近期，一些研究機構成功舉辦了關于民族區域自治的國際研討會，取得了顯著效果,并和有關國家和機構建立了良好的合作關系。這種良好的勢頭應長期保持下去。

《民族區域自治法》是中國共產黨把馬克思主義關于民族問題的基本理論與中國具體民族情況相結合的產物，凝聚了幾代無產階級革命家長期探索的心血和智慧，在促進民族團結進步事業的蓬勃發展、推動少數民族和民族地區加快現代化進程、維護祖國統一和民族團結等方面發揮了巨大的作用。在新的歷史條件下，只要我們堅持中國共產黨的領導，在“三個代表”思想的指引下，一切從實際出發，勇于實踐、勇于探索，大膽汲取人類在民族問題上的一切優秀文明成果，就可以推動自治法不斷得到完善，從而進一步促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展。