陜西省灌區農業水價改革和管理探索

陜西省發展改革委

陜西是全國缺水最嚴重的省份之一，新中國成立以來，全省累計建成了20多萬處水利工程，萬畝以上灌區達到156處，初步形成了大中小結合、蓄引提并舉的水利灌溉網絡。近年來，陜西省在組織實施灌區續建配套與節水改造工程建設的同時，以建立合理的水價形成機制為核心，著力推進灌區管理體制、機制創新，不僅有效地降低了供水成本，促進了節約用水，同時增強了灌溉管理單位的生機與活力，取得了較好效果。

一、主要做法

（一）完善水價形成機制，改進管理方式，大力推行“終端水價”制度，即“一個價計費”、“一張票送戶”、“一只手征收”?！耙粋€價計費”，即以斗渠口計算水量，水價是最終水價，價格不準加碼，水量不準變更。其構成包括國有水管單位水電費、基層管理費、村組澆地費等三種費用，由政府定價，直接與農民見面。其中，基層管理費是末級渠系維修管護費用，村組澆地費是末級渠系經營者供水直接費用。同時，還建立了農業水價明碼標價制度，要求全省所有的灌區通過印制價目表、標價卡（牌）等形式標明價格。沒有明碼標價的不準收費，群眾有權拒絕交納。目前，關于農業水價標準，灌區農民已基本上家喻戶曉，全省12個30萬畝以上灌區到農民田頭水價每立方米最低0.12元，最高0.45元，一般在0.20—0.25元左右。

“一張票送戶”，即水費票據實行全省統一監制，廢止各灌區管理單位及鄉鎮村組自制的票據。1997年7月，陜西在省屬五大灌區推行了全省統一票據，實行開票、送票、公布“三到農戶”，改變了開票、送票到村組的老辦法，使農民對水價、水量、水費一目了然。2000年，又研制開發了微機開票系統在全省逐步推行。微機開票系統實行以后，有效避免了開票作假現象，實現了灌區國有水管單位收費建帳到戶管理，使收費環節真正做到公開、透明。

“一只手征收”，即對水費的收取實行“統征、統管”?！敖y征”是指將水費征收權集中到灌區國有水管站，其他任何單位和個人必須得到國有水管站委托方可向農民收取水費，否則農民有權拒繳水費?！敖y管”是指將統征的水費放在國有水管站管理，并按不同性質分別建賬。國管水電費上交到灌區管理單位；基層管理費由國有水管站按開支管理辦法監督審批；澆地費實行報賬制。省政府及有關部門還先后印發了《關于進一步做好農業水價管理的意見》、《農業供水價格收費管理辦法》、《關于進一步做好農業水價管理，堅決制止亂加價、亂攤派、虛加水量有關問題的通告》等規范性文件，就水費“統征、統管”事宜作了明確規定。

（二）制定基層管水組織水費開支管理辦法，防止水費流失和擠占。開票到戶制度實行以后，水費的收繳、管理和監督成為灌區水管站的主要任務。為防止管理站胡支亂花，影響合理開支，特別是水費分解過程中相互擠占，最終向農民伸手多收費的現象，陜西省先后制定了《基層管理費、澆地費管理辦法》和《改制渠道基層管理費、群管費開支使用管理辦法》，要求管理站分別建立“國有水費”、“基層管理費”、“澆地費”和“水量、水費到戶花名冊”四本賬，國有水電費上繳到管理局，澆地費返還給村組管水組織使用，基層管理費由站監督段斗使用。同時，還規定了國有水費、基層管理費制定的原則以及審批程序。

（三）適時調整農業供水比價，促進農村產業結構調整。上世紀90年代，為扶持糧油作物生產，考慮到農經作物價格較高的實際，陜西省對省屬灌區糧、果、經作物實行了分類水價制度。但是，近年來果品價格大幅度下跌、收益銳減，這一政策失去了存在的前提條件，也不利于農業種植結構的調整。為此，陜西省逐步將各灌區的分類價改為綜合水價，在價格總水平不變的條件下，重新核定了部分灌區的水價標準。

（四）制定水價等級管理辦法，建立灌區水價管理激勵機制。陜西省從2002年4月起對全省12個大中型灌區農業供水價格實行了等級管理，主要按照灌區供水設施的完好程度、管理人員的素質、價格政策執行情況和用水戶對水費征收的滿意程度，劃分為甲、乙、丙三個等級，制定了相應的標準。視等級情況，授予灌區管理單位10—15%價格上下浮動權，并給予一定的優惠政策。這樣，既能使價格政策在一定范圍內由灌區管理較好的單位靈活掌握，緩解缺水時期供求矛盾；另一方面，把灌區治理“三亂”與企業效益掛鉤，有利于提高灌區管理水平和遏制“三亂”的自覺性。

（五）聘請農民水價監督員，不斷完善水價監督體制。為使農民的意見及時得到反映，同時提高農民抵制“三亂”的自覺性，在加強水價專業監督力量的同時，大部分灌區在鄉、村聘請了水價義務監督員，建立和完善社會監督體系，初步形成了一個以執法檢查為主、輿論和農民監督為輔的全方位的監督網絡，群眾反映較好。

（六）加強監督檢查，整頓中間環節收費。在完善各項制度的同時，十分重視對水價政策執行情況的監督檢查。各大中型灌區堅持開展年度大檢查和灌季專項稽查工作，物價、水利等部門每兩年組織力量對灌區水價政策執行情況和水費廉政工作進行大檢查。

（七）建立價格雙向補償機制，提高灌區自我維持和自我發展的能力。目前，一方面，全省灌區水價僅能達到成本水價的40%左右，另一方面，全省農民人均純收入近幾年一直徘徊在1500元左右，處在全國的后幾位，灌區水價調整空間較小。為此，陜西省根據當地實際，提出了建立供水生產價格補償和價格政策性倒掛財政補償的“雙向”補償機制，并由省政府印發各地執行。這項政策的出臺有著雙層意義：一是解決了灌區的后顧之憂，保證灌區可持續性發展，間接扶持了農業的發展；二是有利于區分灌區管理單位經營虧損、政策性虧損，促使灌區約束成本，加強管理。

二、取得的主要成效

（一）農民水費負擔明顯降低。據不完全統計，通過完善價格形成機制，建立收費公開、透明等辦法，整治中間環節亂收費，灌區每年減輕農民用水不合理負擔約3600多萬元。

（二）灌區管理單位水費回收率提高，收入明顯增長。落實“終端水價制”等政策以后，農民用上了放心水，繳了明白錢，灌區水市場得到進一步擴大，水費回收率提高，收入增加。2004年省屬5灌區水費回收率達到97.1%，較1997年增長了4.8個百分點，基本保證了灌區正常生產和運行。

（三）節約了水資源，保證了水的合理使用。按畝收費時，由于不計用水量，不少地方還是大水漫灌。實行按方量計費“一價到田頭”以后，不僅節約了用水量，同時大大提高了水的利用效率。據統計，2004年省屬5灌區平均畝次用水量為98.8立方米（以斗口計量為準），較改革前的1997年平均畝次用水量122.3立方米下降了19.2%。

三、幾點體會

第一，遏止亂收費，必須建立一整套行之有效的價格管理和收費管理制度。價格管理工作是經濟工作的一個重要組成部分，是政府宏觀調控的重要手段，是一項復雜而繁瑣的系統工程。既包括正常的價格制定和調整，更重要的則是“定規則、當裁判”。在實際工作中，政府必須通過調查尋找出解決灌區水價偏低和降低農民水費不合理負擔一對矛盾的結合部，從矛盾的結合部入手，整治亂收費，規范水價形成，約束收費行為，建立灌區加強管理的激勵機制、全方位網絡化的監督機制以及保證灌區良性循環的發展機制。主要有三個方面，一是水價管理制度化，二是各項措施系統化，三是監督體系網絡化。

第二，水價改革與灌區體制改革政策要相互配套，相互促進。水價改革與灌區體制改革的目標是一致的，兩者都是為了促進灌區發展，約束供水成本，提高灌區效益，減輕農民不合理的水費負擔，所以在政策上應該相配套，相互支持和促進。首先，價格政策的制定要與灌區體制改革發展相適應。如灌區推行“終端水價”制的政策就符合灌區體制改革發展方向，與新型供水管理體制相適應。其次，要堅持價格政策，促進灌區體制改革工作健康發展。如在制定“一價到田頭”的政策時，為防止亂收費，堅決抵制了鄉鎮行政管水組織參與供水，取消了其收費權。

第三，要注意保護其他經濟成分的經營者供水成本得到完全補償。農業供水涉及灌區管理單位以及其它成分的經營者和農民利益?，F階段受農民收入水平和農產品市場價格走低的制約，農業用水價格還不能夠實現成本價。核算供水收費標準時，價格和水行政主管部門應該根據國家政策，堅持農業水價按成本定價的方向，視經營者性質的不同確定相應的作價原則。國有水費按成本核算，根據農民負擔能力確定；基層管理費按管理成本平均測算、確定；澆地費按成本加微利的原則核算、確定。在水費收入不足時，不得將基層所有的水費收入抵頂國有水費，要注意保證其它經濟成分的經營者供水成本得到完全補償，并取得合理利潤。要堅決反對暗地里默允或縱容基層管水組織私自加價、加量補充經費的亂收費行為。

第四，必須強化灌區管理單位在執行農業用水價格政策中的責任主體地位。陜西省在農業水價管理上所采取的一系列措施主要就是落實管理職責，核心是將收費權、開票權確定下來，防止多頭收費。多年的實踐證明，灌區的事必須由灌區來管，才能管得專業、管得規范，管得好。同時，要建立灌區管理的激勵機制，對管得好、農民實際水費負擔降低的灌區由價格管理部門出臺有關政策，使這些單位從中得到激勵。為此，陜西省出臺了農業水價格等級管理辦法，不僅彌補了政府定價管死的不足，也調動了灌區管理單位的積極性。