逐步實現人民幣自由兌換的法律思考

曾文革　陳　璐

摘要：人民幣自由兌換是我國外匯體制改革的最終目標。1996年12月1日中國政府接受國際貨幣基金協定第八條款，實現了人民幣在經常項目下可兌換。入世后，隨著國際貿易的頻繁往來、國際資金流動的迅速增加，進一步開放資本項目、逐步實現人民幣自由兌換成為我國外匯體制改革的必然趨勢。著眼我國外匯體制改革的進程，探討逐步實現人民幣自由兌換的現實意義和條件，對人民幣實現自由兌換做出路徑選擇以及提出相應的法律對策，具有重要的研究價值。

關鍵詞：外匯體制；自由兌換；法律對策

中圖分類號：DF433文獻標識碼：A

一、我國外匯體制改革進程與人民幣自由兌換

1．1994年之前：外匯體制改革的歷史背景

新中國誕生之初，人民幣是一種完全不可兌換的貨幣，實行以計劃、行政方式管理為主的外匯管理制度。這種外匯管理體制與當時的計劃管理體制和國家壟斷的外貿管理體制相適應，把有限的外匯資源用于經濟建設急需的重點項目，對保證外匯收支的平衡和外匯的穩定起到過積極的作用。改革開放后，中國對外開放的規模日漸擴大。無論是國內還是國際，從國際貿易和對華投資的角度，都要求中國放寬外匯管制，人民幣逐步自由兌換問題被提上了日程。

2．1994年至1996年：逐步實現經常項目可兌換

1994年我國的外匯體制改革拉開帷幕，中國人民銀行發布了《關于進一步管理外匯體制的公告》，從1994年1月1日起，我國外匯體制進行了深入改革。從1994年1月1日起實現匯率并軌，實行以市場供求為基礎的，單一的、有管理的浮動匯率制度；實行銀行結售匯制度，取消外匯留成和上繳：建立全國統一、規范的銀行間外匯市場，取消外匯調劑市場，實現了人民幣經常項目有條件可兌換。隨后，《中華人民共和國外匯管理條例》、《境內居民因私兌換外匯辦法》、《結匯、售匯、及付匯管理規定》等一系列法律文件相繼頒布，掃除了實現人民幣經常項目自由兌換的諸多障礙。1996年12月1日，中國政府接受國際貨幣基金協定第八條款，實現了人民幣經常項目可兌換。

3．1996年至今：資本項目下的外匯管理逐漸放寬

經受了亞洲金融危機的嚴峻考驗之后，隨著世界經濟全球化、金融全球化的發展和我國對外開放力度的加大，我國加快推進了人民幣資本項目可兌換的進程。1999年初逐步放松了資本項目管理，如對境外帶料加工裝配項目、援外項目、實物出資的境外投資免交匯回利潤保證金，允許購匯投資等。2001年12月11日，我國正式加入WTO。自此，我國積極采取了一系列措施并發布相關法規，加速了資本項目的開放步伐。其中主要包括：《金融資產管理公司吸收外資參與資產重組與處置的暫行規定》、《關于上市公司涉及外商投資有關問題的若干意見》、《關于向外商轉讓上市公司國有股和法人股有關問題的通知》、《外債管理暫行辦法》、《關于外國投資者并購境內企業的規定》、《關于外資參股基金管理公司有關外匯管理問題的通知》以及《合格境外機構投資者境內證券投資管理辦法》等。

二、逐步實現人民幣自由兌換的現實意義和可行性分析

(一)人民幣自由兌換的現實意義

在當今世界，金融全球化、自由化已是大勢所趨。我國是發展中大國，在未來的國際經濟格局中處于什么樣的地位，在很大程度上取決于人民幣在國際貨幣體系中的地位。因此，創造條件、深化改革，實現人民幣自由兌換，是我國金融體制改革不可逾越的階段，也是一種必然選擇。實現人民幣自由兌換具有重要的現實意義，具體表現在以下方面：

第一，有助于我國進一步引進外資，逐步達到社會主義市場經濟總體目標。第二，有助于調整產業結構，促進國內企業提高效益，增強其國際競爭能力。人民幣實現自由兌換等于為國際市場與國內市場提供了連接點，使市場機制功能更為完善，有利于優化國內產業結構，使資源得到更加合理地利用。第三，有助于便利本國居民在國際范圍內進行資產組合與管理，分享經濟增長的利益，提升國民福利。第四，有助于推動國際投資和貿易發展，擴大我國在國際貿易當中的比較利益，推動我國進一步融入世界經濟，深化對外開放。第五，有助于維持國際收支平衡，實現政治穩定和經濟持續發展。第六，有助于增強我國政府對金融監管的能力，加強金融監管合作，維護世界金融體系穩定。

(二)實現貨幣自由兌換的條件

從貨幣自由兌換的國際經驗來看，要推進貨幣自由化而又不引發金融動蕩，尤其是資本項目自由化方面，就必須為其創造前提條件。亞洲金融危機之后，國際國內廣泛關注危機后對貨幣金融體系自由化的審視和反思，其中關于貨幣自由兌換的先決條件應包括以下方面：

第一，健全的宏觀經濟政策體系，特別是貨幣和財政政策應當與匯率政策相協調。第二，強有力的國內金融體系。改進監管和審慎性標準，確保銀行達到資本要求，做好呆帳準備，限制關系貸款，公開金融信息，破產機構迅速得到處置是鞏固金融體系，是公認的首要必須完成的事項。第三，開放資本賬戶必須循序漸進，充分考慮國家的宏觀經濟和外部情勢、市場和制度的發展狀況以及其對現有管理體制的影響。第四，適時公開準確和全面的信息，包括詳細的央行外匯儲備信息和運作情況。這樣，投資者才能做出準確的決定，市場才不至于總是群體恐慌行為，才會促使決策者盡早發現政策的不足和缺陷。

(三)逐步實現人民幣自由兌換的現實途徑

作為金融自由化的重要組成部分，貨幣自由兌換具有利弊并存的二重性：一方面通過提升金融發展的深度和廣度，可以促進經濟發展；另一方面又可能加劇金融脆弱性，導致經濟危機。因此，人民幣要實現自由兌換，不是一蹴而就的，這將是一個長期的、循序漸進的過程。就資本賬戶的開放順序來看，基本原則是，管制放松應始于以實際經濟活動為背景的資本交易，然后逐漸過渡到價格易變的金融性資本交易。隨著銀行、保險、證券等服務行業的對外開放，我國應當適時推進資本賬戶開放，為人民幣實現自由兌換做好充分準備。

結合我國現在的具體情況，我國已經基本滿足貨幣自由兌換的先決條件，但從長遠來看仍然存在不足。要實現人民幣自由兌換，發揮其積極作用并避免金融不穩定，我國應從以下方面人手，為逐步實現人民幣自由兌換、完成外匯體制改革鋪平道路。

(1)積極推進利率市場化改革

推進利率市場化改革是我國金融改革中最緊迫的任務，也是推進下一步資本項目下自由兌換最緊迫的任務。我國利率市場化已經取得了實質性的進展，貨幣市場利率已經實現了市場化，法定存貸款利率市場化取得新的突破。今后中國利率市場最大的任務就是銀行人民幣存貸款利率，特別是居民存款利率的市場化。

(2)完善人民幣匯率形成機制

1994年1月1日，人民幣匯率制度進行了重大改革，實行了以市場供求為基礎的、單一的、有管理的

浮動匯率制度。我國加入WTO后，更多地發揮匯率的杠桿作用不可避免。因為當貿易管制大幅度放松、外匯管制逐步放松并且在事實上已經變得十分低效率且成本巨大的時候，匯率的主導性調節地位理應被逐步確認。145因此，人民幣匯率應當以其經常性的適應變化和調整來更為準確地反映國際收支的發展變化，避免過度和持久的高估或低估，以便有效地對國際收支失衡產生條件作用。

(3)健全金融體系和金融監管體系

自金融體制改革以來，我國已建立了完整的金融體系，包括作為中央銀行的中國人民銀行、國有商業銀行、政策性銀行、全國性股份制銀行、城市商業銀行、農村信用社、證券公司、保險公司、其他金融機構以及外資和合資金融機構。在監管方面，我國實行了金融分業監管。加入WTO后，金融業加快了改革步伐，特別是加大了對國有商業銀行改革的力度，同時加速了中國金融業的對外開放。但是，從目前來看，我國金融市場仍然不完善，金融體制仍然非常脆弱，金融監管的有效性有待進一步提高，需要進一步深化改革。

金融脆弱性是制約我國進一步推動利率制度和匯率制度改革的主要障礙，同時也是進一步推進人民幣自由兌換的主要障礙。我國金融體系的脆弱性主要表現在：資本充足率過低，資本金嚴重不足；資本收益率低，經營成本高，效益差；商業銀行的不良資本比例居高不下；金融市場不完善，主要存在交易功能較強而資源配置功能較弱，金融市場簡單，各類金融市場之間缺乏內在關聯，市場交易品種單一、投資者投資工具較少，上市公司治理結構不佳，投資者缺乏合理的投資理念，內幕交易、券商操縱層出不窮等問題亟待解決。在金融監管方面，金融監管不完善主要表現在：監管缺位，監管重疊和監管真空；監管錯位，監管部門以管制代替市場機制，以主管代替監管；監管的激勵不到位；面臨金融創新的挑戰，使原有的金融監管制度滯后甚至失靈。對金融體系和監管體制存在的上述問題必須加以解決。

(4)完善宏觀調控體系

隨著資本的跨境的自由流動，對本國的金融市場和金融資產價格產生重要的影響，金融市場的穩定性受到威脅。金融市場的不穩定必定帶來實體經濟的波動，影響經濟的穩定發展。資本項目下的自由兌換后，意味著經濟、金融管理當局不可能再用直接的行政手段進行調控，而必須用間接的經濟手段進行調控。因此，宏觀經濟調控手段的有效性非常重要。宏觀經濟調控的基礎是財政政策和貨幣政策，所以，完善宏觀經濟調控體系，保障財政政策和貨幣政策的有效性也是我國面臨的重要任務。

三、逐步實現人民幣自由兌換的法律對策

(一)完善財政貨幣政策和外貿政策，為相關立法奠定政策基礎

人民幣自由兌換過程是我國宏觀經濟運行機制、政策體系由封閉到開放，直至納入世界經濟大系統運行的演變過程。要加強各項政策協調并通過市場途徑來確保內部平衡與外部平衡的實現。從長遠看，問題的關鍵在于構筑經濟穩定的體制、政策與市場基礎，以逐步樹立人民幣的國際信譽和地位，防范貨幣替代的發生和蔓延。

1．財政貨幣政策。國際資本的大量流入以及外匯儲備的大量增加，會造成外匯市場匯率的扭曲，擴大基礎貨幣的供應量，帶來通貨膨脹的壓力。這時，可以靈活地運用貨幣政策，通過各種貨幣政策工具的運用來阻止這種貨幣供應的增長，以消除資本流入后在貨幣供求關系上所帶來的消極影響。從目前看，我國可采用的財政貨幣政策工具主要有發行國庫券、調整稅收、調整財政支出、收回或增加商業銀行再貸款、進行公開市場業務、調整存款準備金率、再貼現率等，這些都可以遏制人民幣資本項目自由兌換后對經濟可能造成的破壞影響，維護本國經濟金融的穩定。其中，公開市場業務以其自身的優點成為我國宏觀調控方式有效的間接性工具，在貨幣政策實施中發揮了越來越重要的作用。鑒于人民幣自由兌換的需要，進一步建立和完善我國有關中央銀行開展公開市場業務的法律法規，借鑒和參考發達國家有關公開市場業務的成功經驗和操作慣例及相關法律法規，規范我國公開市場業務的運行機制和操作機制，明確調控主體和客體雙方的權利、責任和義務，為實現人民幣自由兌換鋪平道路。

2．外貿政策。根據蒙代爾一弗萊明模型分析方法，在開放經濟中，資本自由流動、匯率穩定與獨立的貨幣政策三者不可兼得。當資本項目放開后，對于一個大國而言，在貨幣政策的有效性也非常重要的情況下，匯率不可能保持穩定，所以要使人民幣成為可自由兌換貨幣，我國的匯率制度也要做相應的調整，這些調整對長期依賴匯率制度的對外貿易會帶來一定程度的影響。因此，我國對外貿政策必須做出一定的調整，使其服務于改善我國經濟結構。我國應調整利用外資重點，轉向經濟結構的調整、產品和產業的升級。注重利用外資于中西部地區，改善地區不平衡問題；利用外資于第一、第三產業，改善產業不平衡問題；注意出口導向型與內部消化型企業的平衡發展，改善內外經濟不平衡問題。同時，在第一產業中大力發展生態農業，在第二產業中發展環境友好型企業，提高資源的綜合利用率，減少環境污染，大力發展第三產業，進行產業升級，逐步減少服務貿易逆差。鼓勵、支持國內的優勢企業制定知識產權戰略，促進具有自主知識產權的產品出口。鼓勵國內具有國際競爭力的企業進行海外投資，以提高企業國際競爭力和影響力。

(二)明確外匯管理目的，健全外匯管理體系

現行外匯管理制度與實現人民幣完全可兌換的目標相比存在差距，我國外匯管理法規在以下方面需要進一步改進和完善：

1．明確立法目的?，F階段外匯管理法規的立法目的應當是在鞏固和確立已有的外匯管理工作成果基礎上，結合我國的經濟金融形勢和國際貿易及外匯市場規律，在法規中確立公平、效率和公正的價值理念，穩定外匯經濟秩序，維護金融安全，保持經常項目下人民幣可自由兌換的持續性，保障人民幣在國際貨幣市場的穩定性，逐步擴大開放程度，推動我國的經濟發展，為實現人民幣自由兌換創造完備的制度條件。

2．完善《外匯管理條例》及其相關法規。修訂《外匯管理條例》，進一步調整和明確外匯管理基本原則和主要政策，以適應我國人世后經濟快速發展和外對貿易高速增長的需要。廢止《金融機構代客戶辦理即期和遠期外匯買賣管理規定》、《境外投資外匯管理辦法》和《外債統計監測暫行規定》等部分行政法規，這部分法規頒布年代久遠，對其進行清理可以為下一步制定部門規章奠定法律依據。修訂現行法規其中互相沖突或者不銜接之處，廢止立法內容已完全被新法律法規取代或覆蓋的文件。

3．進一步完善匯率形成機制，穩步提高人民幣匯率彈性。從1994年以來，我國實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度。從我國目前國際收支平衡情況看，未來的匯率改革主要是要完善人民幣匯率形成機制，而不是簡單地調整人民幣匯率

水平。我們面臨的問題是何種匯率更適合推進人民幣可自由兌換這一需要。目前，從綜合貨幣政策、國內供需狀況以及國際市場匯率等因素看，我國正穩步提高匯率彈性，央行正在逐步減少外匯交易干預，放手市場自行反映匯率彈性。在此基礎之上，應該按照主動性、可控性和漸進性原則，繼續深化人民幣匯率形成機制改革，進一步完善匯率形成機制，主要由市場供求決定匯率浮動水平，并逐步擴大匯率浮動彈性，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。

4．完善外匯監管體制。應盡快改革外匯管理體制，更新監管觀念，外管局應當改變管理方式，將各類具體審查的業務下放到受理外匯業務的銀行；簡化外匯管理審查手續，實行事后監管；加強對新興貿易、投資業務的認識，創新監管手段，繼續推行合格境外機構投資者制度(QFII)和合格境內機構投資者制度(QDII)，逐步放松資本項目的外匯管制；加強外匯管理局同銀監會、海關等機構的監管合作，建立信息交換系統，及時傳遞外匯資金動向的信息，防范外匯風險。

(三)完善金融法律體制，維護金融安全

1．建立金融監管協調機制。金融監管協調機制是指在中央銀行、各監管機構之間建立的支持、配合和溝通協調機制。在考慮我國金融市場現實情況的基礎上，建立一個高效的金融監管協調機制，溝通協調金融監管工作。在當前應當著重做好以下工作：第一，健全和完善金融監管法律法規體系，從法律上明確中央銀行和各具體監管部門的職能；第二，建立和完善銀監會、保監會和證監會之間有效的監管協調機制，完善監管協調的具體法律程序；第三，充實監管協調的具體內容，增進各監管機構之間的信息溝通與合作，消除監管沖突；第四，完善對混業經營機構特別是金融控股公司的監管制度，解決監管主體的缺位問題。

2．建立健全信息披露制度。審慎監管和穩定的資本流動的基礎是信息對稱。信息披露不能實現透明度，則投資決策、金融機構資產質量的監管、外匯風險暴露管理、內部治理和控制的防范、關聯交易的嚴格監督無從談起。我國目前的信息披露制度是由《公開發行股票公司信息披露的內容與格式準則第一號(招股說明書的內容與格式)》、《公開發行股票公司信息披露的內容與格式準則第七號(上市公告書的內容與格式)(試行)》等規定組成，對于中國股票市場的規范化發展起到了極為重要的作用。但是，和成熟的資本市場相比，我國的信息披露制度還存在信息披露的非主動性、滯后性、不連續性、隨意性和虛假性等很多問題。建立健全我國信息披露制度可以從以下方面進行：第一，借鑒國際會計準則，充分發揮中介機構的監督作用，修訂我國具體會計準則條款，如對關聯交易及會計計價給予嚴格界定；第二，借鑒國際規則，對核心業務的信息披露、全面業績報告、分部報告等具體信息披露手段進行完善；第三，加強相關法律法規的可操作性，明確虛假信息披露者的法律責任，強化問責機制，切實保護投資者合法利益；第四，完善信息披露的程序使披露規范化，明確規定信息披露的原則、質量標準與范圍、時間、渠道和義務人等。

3．建立金融風險預警制度。對待金融風險和金融危機，防范比化解更為重要。建立相應的金融監測預警系統，及時發現、識別風險，可以為金融機構、金融市場及監管部門采取應對措施提供依據，是有效監測金融安全的重要措施之一。國外在風險預警系統的實踐方面取得了比較豐富的經驗，形成了一些有影響力的評級、測定方法，比如國際貨幣基金組織的“金融部門評估計劃”和美國的cAMEL評級體系等。我國的金融風險預警制度應當包括靈敏的指標體系、合理的組織結構和高效的工作程序，通過立法明確其法律地位，建立起科學、有效的金融風險預警指標體系，系統性金融風險預測分析制度以及系統性金融風險預警通報機制。

責任編輯羅剛