密云縣農用地分等成果的分析、應用與研究

劉　穎　郭建斌

摘 要：本文在分析農用地分等的概念和原理的基礎上，結合密云縣農用地的實際調查數據，運用“因素法”作為農用地的分等方法，通過計算土地利用系數、自然質量分等指數，對密云縣農用地的等別情況進行了劃分。并在此基礎上，提出了農用地分等在密云縣的應用方向以及密云縣農用地分等工作中現存的一些問題，最后通過分析所出現的問題，提出了一些具體的解決措施。

關鍵詞：農用地；分等；定級；密云縣；土地評價；土地開發整理

收稿日期：2008-02-18

基金項目：北京市農用地分等定級估價（項目編號：200602）。

作者簡介：劉 穎（1982—），女，北京人，碩士研究生，主要從事生態環境工程研究。

郭建斌（1962—），男，博士，副教授，主要從事生態環境工程、林業生態工程及水土保持研究。

中圖分類號：［S-9］ 文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)02-0013-04

1 農用地分等定級研究進展

農用土地分等定級是在特定的用途下，對農用土地質量特別是耕地質量進行評定和等級劃分。開展農用土地分等定級工作的主要目的是為依法、科學、合理、統一管理農用土地，為深化農村土地使用制度改革和土地市場的培育，提供完整科學的土地等級和土地價格體系標準。1989年，原國家土地管理局在分析研究國內外已有的農用地評價理論與實踐的基礎上，制定了《農用地分等定級規程》^［1］(征求意見稿)，并在河北省欒城縣、黑龍江省肇州縣等6個地區開展了“農用地分等定級”試點工作。1999年，農用地分等定級被列入國土資源大調查土地資源監測與調查工程一級項目，并在浙江等省開展了農用地分等定級項目，取得了顯著的成效。

隨著市場經濟體制的建立和社會經濟的迅速發展，建立完善的土地價格體系、建設用地征用補償、耕地占補平衡、農用地流轉及土地管理工作^［2］等均需以農用地等級和價格為依據。因此，開展這項工作是社會經濟發展的需要，也是科學進行土地管理的必然要求。

對土地進行評價需從土地的自然屬性和經濟屬性兩方面進行。農用地等別反映不同質量的農用地在不同利用水平和經濟水平下的收益差異。農用地分等定級是在特定的用途下，對農用地的自然屬性和經濟屬性兩方面進行綜合評定下等級劃分，它是將農用地利用要求與土地質量進行比較的結果，并非土地類型研究的簡單重復。農用地分等是對由于土地肥沃程度和區位差異，等量資本投在相同面積不同地塊上而產生的超額利潤的評價。我國多數學者認為，是依據構成土地質量穩定的自然條件和經濟條件，以及在經濟活動中的地位和作用進行的農用地的質量差異綜合評定并劃分等級的。它側重于反映因農用地潛在的(理論上的)區域自然質量、平均利用水平和平均效益水平不同而造成的農用地生產力水平差異。

綜上所述，國內研究狀況^［4］可歸納為三點：一是農用地分等定級工作是一項重要的基礎工作，已引起國家和多家研究部門的重視，并投人了大量人力物力；二是該項工作經歷了由粗到細，由定性到定量的逐步科學深入的過程；三是至今尚未形成一個國內外所公認的中國土地資源評價理論體系與完整方案。新編《農用地分等定級規程》試圖在理論方法體系上有所突破，希望在前人研究的基礎上提出較為完整的方案，為國土資源管理服務。

2 研究區概況

密云縣位于北京市東北部，華北平原的北緣，地理坐標介于東經116°37′—117°34′、北緯40°14′—40°37′之間。西鄰懷柔，南靠順義、平谷，東部、北部分別與河北省的興隆縣、承德縣、灤平縣接壤，版圖略似三角形，東西最長處約69 km，南北最寬處約64 km，總面積2229.45 hm²，受地形地貌的影響，在土地利用上，耕地主要分布在西南部，山地以林地利用為主，中部為密云水庫。密云縣有18個鄉鎮，347個行政村，近幾年全縣以設施農業、籽種農業、精品農業、創匯農業、加工農業、觀光農業為主的農業得到了較快的發展，社會經濟條件良好。

3 分等研究方法和技術路線

2006、2007年北京市農用地分等定級全面展開，在國土資源部土地整理中心的組織協調下，我們承擔了密云縣農用地分等定級工作的調查。自2006年2月17日起，歷時近2年的時間，通過對密云縣18個鄉鎮，347個行政村，939個地塊進行野外調查及內業分析，我們對密云縣農用地的等別進行了劃分。

針對耕地人均數量少，總體質量水平低，后備資源開發利用難度大，并隨著人口的增加和工業化、城市化進程的加快，人地矛盾將日趨尖銳等問題，采取農用地分等定級制度管理土地和保護耕地具有極其重要的意義。

農用地分等是根據構成土地質量相對穩定的自然屬性和經濟屬性，對農用地的質量優劣進行綜合評定并劃分等別。根據《農用地分等規程》，密云縣農用地分等的總體技術路線如圖 1。具體步驟如下 ：

（1）以村為工作單元，以1∶1萬土地利用現狀圖為工作底圖，以土地利用現狀圖斑為基礎。做好工作準備 ；

（2）按照《農用地分等規程》統一制定的規范和要求，全面調查和收集農用地自然質量 、利用狀況、投入—產出狀況等方面資料；

（3）以密云縣傳統的耕作制度及調查所得數據，確定密云縣標準耕作制度，確定分等因素，劃分分等單元；

（4）采用“因素法”作為農用地分等的方法；

（5）計算土地利用系數和土地經濟系數。劃分土地利用系數和土地經濟系數等值區；

（6）計算農用地自然質量分、自然質量等指數、利用等指數、農用地等指數；

（7）劃分農用地自然質量等別、農用地利用等別、農用地等別，并進行分等成果圖件的編繪；

（8）按村進行分等成果匯總，編制密云縣農用地分等成果圖。

4 農用地分等成果分析

農用地分等定級是從不同角度對農用地質量的評定和量化，農用地分等著重評定由長期穩定的光、溫、水、土、社會經濟條件所決定的、以土地的自然質量所反映的土地生產能力的差異，農用地定級是在農用地的自然質量差異的基礎上，著重對土地利用水平的差異進行評定。

密云縣農用地等別涵蓋了3至l6個等別如表1?？傮w來看，農用地等別主要集中在4至7

等，此部分耕地占全部農用地的比例為 80．93%如圖2。

5 農用地分等定級成果的應用

(1)為落實嚴格的基本農田保護制度，實現“分級管理”提供技術基礎。長期以來，密云縣基本農田實際劃定過程中隨意性較大，只從經濟建設的需

求考慮，而忽視耕地的質量要求，普遍存在“劃遠不劃近、劃劣不劃優”的現象。農用地分等定級工作的開展，使耕地質量狀況定量化，為基本農田保護區劃定的質量要求，以及實行“分級管理”提供了基礎和依據^［5］。對于基本農田的劃定，可根據行政區內各等別耕地面積從高到低進行累加，累計面積超過總面積的一定比例的，在扣除建設發展必需的耕地外，首先劃為基本農田保護面積，這樣可保證高等別耕地優先劃為基本農田，實現耕地數量保護與質量保護的統一，同時也實現了不同等別耕地采取不同保護措施的分級保護制度。通過在農用地自然質量等別圖上標注基本農田，可以掌握基本農田的空間布局，確?；巨r田分布與耕地等別分布相一致，為基本農田的保護和管理提供依據。

(2)為落實嚴格的耕地占補平衡制度，實現“按等折算”提供技術依據。在1998年新修訂的《土地管理法》中明確規定了國家實行占用耕地補償制度，農用地分等定級工作的開展，為耕地占補平衡由單純數量平衡向數量和質量綜合平衡升級提供了契機。具體應用體現在：①農用地分等旨在建立一套以農用地質量等別指數為基礎的、全國可比的農用地質量等別序列，這項成果將為實現異地占補平衡換算^［6］提供基礎。②運用農用地分等定級成果可以合理地評價，且可以檢驗新增耕地在不同時期的質量變化?？梢约皶r有效地防止由于開墾不當造成的生態惡化，及時地采取補救措施，從而保證生態環境的可持續發展。

(3)為落實嚴格的征地補償制度，維護農民合法權益提供技術思路。農用土地的存在對農民具有社會保障作用，農民失去了土地就失去了賴以生存的物質基礎，因此征地補償不僅考慮農用地本身的質量價格，還要考慮農用土地社會保障價值^［7］。近幾年來北京市建設發展迅速，全市每年農地征用面積較多，正確、合理地確定農地征用的補償標準，是征地過程中的矛盾焦點。結合農用地分等定級成果，依據土地估價方法制定了征地區片綜合價，即在密云縣范圍內對不同征用區片，按照不同用途，分別評估確定的農用地價格和社會保障價格平均水平。通過制定和實行征地片價，一方面適當提高了征地補償標準，另一方面解決了過去同一地段或地塊因子土地用途不同而征地補償標準不統一的問題，實現了農用地征用價格水平的宏觀控制，為推進征地制度改革、依法保障農民合法權益奠定了基礎。

(4)為加強土地開發整理項目設計、實施、驗收等環節的質量管理提供依據。如何評價土地整理的效果，衡量土地整理前后耕地質量是否提高，一直以來都缺乏定量的衡量標準。農用地分等定級估價成果能夠對密云縣縣域內土地開發整理前后的耕地質量狀況進行對比分析，研究建立土地開發整理中耕地質量評價的指標體系、技術方法和工作程序等，農用地分等定級成果可在土地開發整理規劃編制、土地開發整理項目耕地質量評價和土地整理效益分析以及土地開發整理項目規范化管理等方面應用。比如，農用地分等定級成果包括等指數、定級指數等反映農用地質量的信息，對這些成果的系統分析，有助于合理確定土地開發整理重點區域、區域土地開發整理潛力^［8］以及應采取的措施等，提高土地開發整理規劃編制的科學性。通過比較土地開發整理前后項目區土地的等級可對整理前后土地質量變化做出定量分析，有助于提高土地整理項目的經濟效益。在土地開發整理項目規范管理方面，應增加對耕地質量 進行評定的環節，以提高補充耕地的等級?？煽紤]對土地開發整理項目初步設計規范進行修訂完善，增加在項目的初步設計階段對補充耕地等級進行評定的有關內容，土地開發整理項目初步設計完成后須評定補充耕地應達到的等級，在項目竣工后，應對項目土地等級進行測評和驗收，認定補充耕地的等級。

6 建 議

從農用地分等結果分析，此次研究工作自然及社會經濟資料充分，外業調查詳實可靠，后期內業計算采用方法準確，研究結果可信。但此次分等研究環節過程中，指標區劃分以鄉鎮行政區劃作為劃分依據誤差較大，致使部分地塊在分等后，結果與地域規律出現偏差。建議在今后工作中，按照自然環境情況對指標區的劃分效果會更好。

參考文獻：

［1］ 中華人民共和國國土資源部.農用地分等定級規程［S］.2001.

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［8］ 趙登輝.耕地定級與估價的新思路［J］.中國土地科學，1997，11（6）：36~39.

Analysis、 Application and Research on Production of AgriculturalLand Classification in Miyun county

Liu Ying，Guo Jianbin

(Department of Soil and Water Conservation of Beijing Forestry University，Beijing 100083，China)

Abstract: Based on the definition and principles of Agricultural Land Classification Analysis, combing survey data of farm land in Miyun County, the grade classification of agricultural land in Miyun County has been proceed by applying ‘Factor Approach as a mean of agricultural land classification, as well as through calculating land-use factor and the factor of grading the quality of nature. On the basis of previous result, the direction of application of agricultural land classification in Miyun County is proposed, as well as several problems existing in grading Miyun County agricultural land are raised. In conclusion, some concrete solutions are given through analyzing the existing problems.

Key words: Agricultural land；classification；gradation；Miyun county；land evaluation；land development and consolidation