偵查階段檢察權的制度探析

李 坤

職務犯罪偵查權是檢察權的重要內容,是憲法和法律賦予檢察機關履行法律監督職能的有效手段,[1]是監督和制約公共權力、反腐倡廉的必要工具,是檢察權中最具威力的一項職權。但是,我國現行的制度對職務犯罪偵查權的配置還存在著一些需要完善地方,限制、弱化了檢察權在職務犯罪偵查階段的發揮,需要我們對職務犯罪偵查權的制度建設深入研究,以期在今后立法中繼續完善。

一、職務犯罪偵查權的性質分析

職務犯罪偵查權的法律性質,是區別于其他法律權力的標志所在。法律賦予檢察機關職務犯罪案件偵查權,是檢察機關對國家工作人員職務活動行使檢察權的體現;是檢察機關法律監督權的權屬之一;是與檢察權的本質屬性即法律監督的需要相符合的。因此,職務犯罪偵查權的基本屬性是檢察監督權。

從檢察權的產生和發展看,檢察權其本是一種監督權。法律監督性是檢察權的本質屬性,同樣也是職務犯罪偵查權的本質屬性。在西方國家,檢察機關擁有指揮偵查權、監督判決執行權等監督司法活動或訴訟活動權利[2],大陸法系許多國家檢察機關還擁有更為廣泛的法律監督權。在我國,檢察機關行使職務犯罪偵查權的對象都是從事公務活動的,并且在國家職能活動中或者在國家權力的運作過程中擁有一定責任的國家工作人員。職務犯罪偵查權是針對職務犯罪的特點而設立的,職務犯罪在本質上是一種權力腐敗現象,是國家公職人員在履行法定職責的過程中實施的侵吞國家財產,損害國家利益、公共利益或者行使職權時嚴重侵害公民合法權利的行為,其直接危害的是國家正常的管理秩序和國家工作人員職務行為的廉潔性。因此,查處職務犯罪是監督國家公職人員依法履行職責的行為,是對國家權力進行制約和監督的行為,是以權力制約權力、以法治權的過程,是帶有監督執法和司法彈劾的性質的行為。

職務犯罪偵查權保證國家工作人員職務活動的合法性,對于實現依法治國,保障國家法律的統一正確實施,是至關重要的。檢察機關是國家法律監督機關,通過對國家工作人濫用權力、以權謀私、失職行為予以法律追究,來保證國家法律在職務活動中得到統一正確實施,這是不可讓渡、不可偏廢的權利和義務。依照法律規定,檢察機關在進行法律監督的過程中有一項重要責任,就是發現并依法追究公務人員的犯罪行為。職務犯罪案件的偵查,體現了它在檢察機關全部法律監督活動中的后盾作用,是各項法律監督職能的權威性和有效性的重要保障。

因此,檢察機關對職務犯罪的偵查權,是一種法律監督權,即用刑事追訴或曰司法彈劾的辦法,對國家工作人員違反法律、構成職務犯罪的職務行為所實行的監督權,它是檢察機關履行法律監督職能的重要權力。[3]職務犯罪偵查權的本質就是用法律監督權制約國家工作人員的各項管理權,用法律手段防止和制裁權力的濫用和誤用。

二、我國職務犯罪偵查權的制度缺陷

(一)職務犯罪偵查機關缺乏足夠的獨立性

我國職務犯罪偵查機關作為檢察機關的一個內設機構,由于我國檢察機關目前實現的是雙重領導體制,實際運作中由于地方各級檢察機關的人、財、物受制于地方,法定的“雙重領導”基本上成了以地方黨政領導為主的“一重領導”,上下級檢察機關的領導與被領導關系基本上只局限于檢察業務,憲法規定的地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責,實際上變成了只向地方黨政領導機關負責。

因此,檢察機關在查辦職務犯罪的案件中容易受到地方黨政部門的干涉和掣肘,缺乏足夠的獨立性,制約了查辦職務犯罪的職能的實現。在我國職務犯罪的偵查對象為國家工作人員。這種情況下,地方黨政機關出于種種原因,可能出現將職務犯罪嫌疑人通過各種手段保護起來,或者在檢察機關查處的過程中對檢察機關施加影響和壓力,干擾檢察機關辦案。

(二)職務犯罪偵查機關缺乏強制措施執行權

我國刑事訴訟法賦予檢察機關職務犯罪偵查部門強制措施的決定權,但卻沒有相應的賦予強制措施的執行權,而是將執行權交由公安機關行使。這樣的分權方法固然是出于不同部門之間職能分工、相互監督的考慮,但在實際的執行中卻產生了很多問題。首先,檢察機關偵查職務犯罪的過程中,公安機關缺乏參與性。公安機關在在執行強制措施的過程中,對案情、犯罪嫌疑人的情況并不熟悉,因此執行起來難度較大,效果不理想。其次,由于職務犯罪案件不是公安機關自行偵查的案件,公安人員的責任心相當不強,存在著不愿執行,推諉執行的情況。再次,職務犯罪強制措施的執行具有具有較強的突然性與時效性,而公安機關并沒有針對檢察機關的執行設置專門的執行機構和執行人員,容易出現執行滯后的情況,從而影響了案件的偵查。最后,職務犯罪偵查工作具有較強的保密性,由公安機關執行無疑增加了泄密的可能性。

(三)職務犯罪偵查機關缺乏技術偵查權

當前,檢察機關查辦職務犯罪的偵查手段主要一支筆、一張嘴,雖然經濟發達地區已經開始采用計算機制作電子筆錄,審訊全程同步錄音錄像等措施,但這只是形式上的改進,沒有從根本上改變當前職務犯罪偵查中由供到證的偵查模式。目前檢察機關雖然也引進了測謊儀、手機定位等偵查設備,但監聽、跟蹤等秘密偵查手段并沒有得到立法的承認,檢察機關使用此種偵查方法于法無據,容易受到質疑。在多方面因素的影響下,傳統的偵查手段和措施明顯已不能適應職務犯罪偵查的需要。如果不加改進,檢察機關要么回歸到依托紀委辦案的老路上,要么就是辦不出案子、辦案率大幅下降。

三、完善職務犯罪偵查權的建議

(一)增加職務犯罪偵查機機關的獨立性

要改善目前職務犯罪偵查受制于地方的情況,就必須改變職務犯罪偵查部門領導關系:職務犯罪偵查機關只服從上級,而不必服從同級領導;只對上級負責,不對各地方負責。必須先從體制上下手,通過立法使職務犯罪偵查機關具有相當的獨立地位,具有較強的抗干擾能力。立法要明確規定檢察官一經任用,不依法定事由和法定程序,不得降低其職級、免除其職務,使檢察官不至于因抵制法外干涉而受到打擊報復;實行檢察官經濟保障制度,即對檢察官實行高薪制,使檢察官不至于因為生活拮據而受非法利益驅動,彌補檢察官獨立后監督機制的不足;建立檢察官合法對抗非法指令制度,對于上級違法指令,檢察官有權拒絕服從,如果服從,不能因上級的指令而卸除自己的違法責任。

(二)賦予職務犯罪偵查機關強制措施執行權

賦予罪犯職務偵查機關強制措施的執行權,可以確保偵查機關運用強制措施的實效性?，F行法律規定,檢察機關作出拘留、逮捕等強制措施的決定后,必須交由公安機關執行。這一規定有違偵查及時性原則,實踐中也因公安機關對犯罪嫌疑人情況不熟,以致在人員交接中出現問題,發生意想不到的情況,影響偵查的進行。有檢察機關執行強制措施,可以有效的防止發生走漏風聲、教唆犯罪嫌疑人與辦案人員對抗、犯罪嫌疑人之間串供等泄密問題。

(三)確立職務犯罪偵查機關技術偵查權

所謂技術偵查措施,指的就是偵查機關運用技術裝備調查罪犯和案件證據的一種秘密偵查措施,包括電子竊聽、秘密錄象、秘密拍照、用機器設備排查、傳遞個人情況數據以及用機器設備對比數據等手段。技術偵查是在被追訴者及一般公眾均不知曉情況下進行的,因而能避免來自犯罪嫌疑人的反偵查措施,所獲取的證據也通常比較真實可靠。我國對于使用技術偵查手段的限制與謹慎是有其深刻歷史與社會背景的,不允許技術偵查措施在職務犯罪偵查中使用,其理論依據就是 “黨內不準搞技術偵查”。[4]為了防止將技術偵查用于政治運動,其出發點是有一定道理的,但是并不能必然地推導出職務犯罪不能搞技術偵查的結論。因此,應該通過立法,確立職務犯罪機關的技術偵查權,對技術偵查的種類、適用條件、適用程序等作出明確規定,同時在人事制度方面給予一定的傾斜,支持檢察機關培養大量精通技術偵查的專業人員,推動職務犯罪偵查模式的轉變。

參考文獻:

[1]張兆松.《刑事檢察理論研究新視野》[M].中國檢察出版社,2005:14;

[2]宋英輝、陳永生.《英美法系與大陸法系國家檢察機關之比較》[J].《國家檢察院學報》,1998:(3) 26;

[3]左德起.《職務犯罪偵查問題研究》[D].中國政法大學博士學位論文,2004.:24;

[4]朱孝清.《職務犯罪偵查學》[M].北京:中國檢察出版社,2004:514。