食鹽儲備管理的問題破解與體制機制創新

呂福玉

[摘要]不管是老的食鹽儲備制度的多年實踐，還是新的食鹽儲備制度的重建，都日益凸現出體制性和機制性的缺陷，亟待破解與創新。文章在深入剖析食鹽儲備管理體制和運行機制問題的基礎上，提出建立由中央統一管理，決策層、執行層和操作層相互分離的現代化三級食鹽儲備管理體制，并構建相互補充和相互聯動的縱橫協調的立體化運行機制。

[關鍵詞]食鹽儲備；管理體制；運行機制

[中圖分類號]F251.2[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0039-03

一、食鹽儲備管理體制和運行機制的問題剖析

2004年我國已勾畫出食鹽儲備制度的整體框架，初步構建起由決策層、執行層和操作層三個層級組成的管理體制，即國家發改委、財政部和國資委三個部門組成決策層，中鹽總公司作為執行層，各地鹽業公司和國家食鹽儲備調撥配送中心構成操作層。

這種食鹽儲備管理體制從表面上看似乎很完善，符合公共管理的基本理論要求。但是，如果從每一層級的組織結構和運行機制來分析，它卻缺乏嚴密的邏輯性，存在諸多制度性障礙和體制機制性缺陷。

(一)決策機構缺失

著名的管理學家西蒙曾說：“管理就是決策?！睕Q策者要進行有效的公共管理，就必須建立一個科學合理的權威組織。然而，我國食鹽儲備的決策層僅僅是一個虛擬的管理層級，并沒有具體的決策組織機構，一旦遇到重大決策問題，就只能簡單地由某個行政部門商請或會商其他同級行政部門來決定，儲備決策的制定和出臺需要較復雜的議程和較長的時間，勢必影響儲備決策的效率性，難以達到食鹽儲備管理的預期目標。

(二)執行層扭曲錯位

鑒于公共事務的管理倫理帶有明顯的社會性和公共性，政府的社會性部門和公共性部門應承擔相應的公共管理職責。食鹽儲備的執行管理屬于典型的公共事務管理，所以，其執行層理應由具有社會性和公共性的政府部門組成。但是，在食鹽專營制度的背景下，食鹽儲備執行管理難以突破“政企不分”的制度性障礙，執行層的管理只能由“政企合一”中鹽總公司負責，即執行管理部門嚴重扭曲錯位。十幾年來食鹽儲備管理的實踐也證明，這種執行層對操作層的管理是低效的甚至是無效的。

(三)操作層畸形單薄

1操作業務管理機構畸形。從公共管理倫理的視角來看，操作業務管理機構和各承儲主體之間是管理與被管理、監督與被監督的關系。因此，操作業務管理機構與各承儲單位之間，必須是各自獨立的法入主體，不能存在資本紐帶關系，以確保前者對后者實施有效的監管。著名管理學家斯蒂芬·P·羅賓斯指出：“有效的公共管理者應該始終督促他人，以保證應該采取的行動事實上已經在進行，保證他人應該達到的目標事實上已經達到?！?/p>

另外，在市場經濟條件下，政府往往將部分社會公共事務交給市場管理，但市場失靈難以絕對避免，因而需要在政府與企業之間，設立承擔社會公共事務管理的組織——政府的特別法人機構。這類機構的特點是服務性和非贏利性，它依靠市場手段，通過契約方式，對當事人進行一定程度的強制性管理，要求當事人遵守承諾。然而，我國食鹽儲備管理的操作層恰恰缺失了這種“第三部門”，將本應委托給“第三部門”的具體操作業務管理，人為地劃撥給“政企不分”的各地方鹽業公司和國家食鹽儲備調撥配送中心，使得承儲單位與倉儲業務操作管理機構“合而為一”，實行無效的自我監督機制，從而產生食鹽儲備操作管理的諸多問題。

2承儲主體結構單薄。目前，我國食鹽儲備的具體承儲主體，從所有制性質來看，主要集中于國有企業；從行業分布來看，僅僅局限于鹽業內部企業；就廠商的運營鏈條而言，只有掌握食鹽壟斷經營權的各地方鹽業公司和12個國家食鹽儲備調撥配送中心才能參與。

這種承儲主體結構顯然過于單薄，將符合食鹽倉儲條件的其他市場主體拒之門外，不但違背市場競爭的公平性原則，還帶來承儲主體工作效率低下等弊端。

(四)缺乏有效的激勵約束機制

首先，決策層對執行層缺乏必要的規制約束。如果執行層中的各個行政部門失職失責，就只能聽之任之。鑒于此，應盡快建立食鹽儲備的行政問責制。

其次，執行層對操作層缺乏有效的激勵機制。由于執行層與操作層是委托與代理關系，軟預算約束、多重代理關系和信息不對稱等問題，必然引發代理人的“道德風險”，因而有必要建立有效的激勵機制，提高代理人的工作效率。

二、重建食鹽儲備層級分明的現代化管理體制

我國應在借鑒國外靈活而高效的儲備經驗之基礎上，參考經濟屬性與食鹽極為相似的食糖儲備管理模式，建立起由中央統一管理，決策層、執行層和操作層相互分離的現代化三級食鹽儲備管理體制。

(一)創建權威的決策管理機構

從公共管理層級理論來分析，在食鹽儲備的三級管理體制中，決策層處于最高層級，對其下級執行層應具有絕對的權威性；就決策層管理內涵而言，涉及到國家宏觀調控、國內外貿易、公共財政和國有資本運作等領域。為了避免同級行政部門之間相互推諉扯皮，充分發揮國家戰略物資儲備管理體系的作用，提高管理機構的運行效率，確保包括食鹽在內的戰略物資儲備調控適時適度，在關鍵時刻調得動、用得上，我國有必要在國務院創建一個具體的權威決策機構。文章認為，該機構應由一位國務院領導主持，國家發改委、商務部、財政部和國資委等部門派員參加，組建“國家戰略物資儲備監督管理辦公室”(以下簡稱“國家儲備監管辦”)，并在國務院設立具體的辦公場所。

(二)搭建高效的執行管理平臺

構建完善的食鹽儲備管理體制，必須清除相關的制度性壁壘，逐步廢除食鹽專營制度，尤其是消除“政企不分”的陳規陋習，取消中鹽總公司的食鹽儲備行政管理和業務管理權，將其轉變為獨立自主的市場競爭實體，為創新食鹽儲備管理體制營造真正的承儲主體。同時，由于實行食鹽市場化經營機制，國家發改委也就沒必要再保留鹽業管理辦公室。像食糖等戰略性物資一樣，食鹽的國內外貿易流通可以由商務部來監管，食鹽儲備的行政管理和綜合業務管理也應歸商務部主管。

如此一來，國家儲備監管辦應按戰略物資儲備的相關法律法規，重新整合和配置公共行政管理資源，明確各部門相關職責，搭建由國家發改委、商務部、財政部和國資委共同組成的食鹽儲備管理執行平臺。這樣，在決策層的垂直領導下，執行層各部門認真貫徹落實食鹽儲備的戰略決策，各自履行相關職責，著力進行食鹽市場的宏觀調控、食鹽儲備的行政與綜合業務管理、儲備專項資金和國有儲備資產的監管，部門之間相互溝通協調，切實督促監管操作層的具體儲備工作，以確保我國食鹽儲備安全。

(三)重塑合理的操作管理架構

1移交業務操作管理工作。隨著我國行政管理體制改革的日漸加深，建設“小政府，大社會”已是大勢所趨。儲備食鹽作為公共產品，理所當然應由政府來提供，但由于其操作業務管理工作較為繁瑣復雜，不妨將其行政管理職能和綜合業務管理職責保留在商務部，而將其操作業務管理工作委托給“第三部門”來負責。

目前，我國肉類和食糖儲備的操作業務管理任務由國有獨資企業——華商儲備商品管理中心承擔。該中心具有獨立的法人資格，財務關系隸屬于中央財政。文章認為，為了便于經濟屬性相似的重要儲備商品的集中管理和統籌監督，提高儲備管理效率，應該對該管理中心重新定位，即該管理中心是事關國家利益和安全的政府特別法人機構，應體現政府意志，不以贏利為目標，以追求最大化的社會效益。

在對華商儲備商品管理中心的目標進行重新定位之后，基于食鹽市場化經營機制，可以將食鹽儲備的操作業務管理工作，從中鹽總公司移交到該管理中心，以充分發揮該管理中心的各種儲備管理資源優勢，提升食鹽儲備操作業務管理的科學性和統籌性；同時，執行層可以有效地督促該管理中心扮演好其代理人的角色，保證基層各承儲單位的管理工作井然有序。

2接納多元化承儲主體。在理論上，應對“儲備食鹽”與“食鹽儲備”加以區分?！皟涫雏}”是典型的公共產品，是為滿足國家實施市場調控、應對重大自然災害和公共衛生事件或者其他突發事件所引發的市場異常波動之需，理應由國家提供；而“食鹽儲備”是一種服務，無論儲備設施還是儲備運營，都不一定由國家所有和提供，國家和私人都可以承擔。也就是說，食鹽儲備作為一般的倉儲行為具有營利屬性，可以社會化、市場化和產業化。

只要倉儲企業的儲備設施和條件能夠滿足國家食鹽儲備的要求，完全可以通過簽訂合同或租用設施的方式，將食鹽儲備交給普通的儲備企業來完成。從世界上許多國家戰略物資儲備的實踐來看，由民間和國家共同承擔戰略商品儲備任務是一種普遍現象。食鹽儲備的承儲主體不僅應包括中鹽總公司代表國家投資建立的各個調撥配送中心和各地鹽業公司，還可以包括符合倉儲條件的各種所有制性質的制鹽企業和鹽業以外的其他企事業單位。

三、構建食鹽儲備縱橫協調的立體化運行機制

(一)頒布“大儲備”法，賦予決策層相關權責

從國家立法層面上看，“我國戰略物資儲備體系基本處于無法可依的無序狀態”。在這種國家立法缺位的背景下，要樹立和強化食鹽儲備決策層的權威性，就必須研究和頒布“大儲備”法，明確國家戰略物資儲備的商品構成，并對整個儲備體系進行戰略性和全局性的定位，確定各類商品儲備的決策機構為國家儲備監管辦，并賦予其相關的決策管理權責。

筆者認為，國家儲備監管辦的權責是，對包括食鹽在內的重要儲備商品進行戰略性的宏觀決策管理。就食鹽儲備而言，在國務院有關領導的主持下，執行層各部委的負責人共同參加，并特邀相關專家參與，提出我國食鹽儲備的指導思想，界定食鹽儲備的戰略性功能；根據我國經濟、社會、人口和環境等基本國情，參考食鹽市場監測信息和食鹽儲備數據資料，確定國家食鹽儲備的規模、結構和布局原則，制定中長期食鹽儲備規劃和年度計劃；在“大儲備”的法律框架下，研究制定食鹽儲備的政策、法規和條例，及時出臺新的《國家儲備食鹽管理辦法》，規定執行層各行政部門的管理權責，實行行政問責制，同時明確執行層與操作層的關系，實施契約問責制。

(二)依據相關規制，啟動執行層聯動機制

在公共事務治理問題研究中影響較大的“善治”理論認為，“善治”就是使公共利益最大化的社會事務管理過程，包括法治性、責任性和有效性等因素。就食鹽儲備管理而言，法治性是指作為執行層的各政府部門應該依法從事食鹽儲備的行政管理；責任性是指執行層的各政府部門及人員在食鹽儲備的公共事務管理過程中所需履行的職責和義務；有效性是指執行層的各政府部門應以最小化的成本獲得最大化的公共管理效益。

為此，新的《國家儲備食鹽管理辦法》應規定：國家發改委根據商務部監測和搜集的食鹽供求情況和市場價格，提出儲備鹽的年度調控總量計劃，以及總量計劃內的市場調控時機、收儲和投放等意見，報國家儲備監管辦批準；財政部負責儲備鹽財政財務管理，安排和管理儲備鹽財政專項資金，組織其各地財政檢查專員辦事處監督檢查有關財務秩序和財政專項資金的使用情況等，并將綜合整理后的檢查結果報告國家儲備監管辦；國資委負責儲備鹽及國家所有的倉儲設施和設備的事前、事中、事后監督管理，確保國有資本運行安全，嚴禁國有資產流失，并將監管情況及時向國家儲備監管辦匯報。

其實，在食鹽儲備管理的執行層中，眾多行政管理和綜合業務管理工作大都集中在商務部。因而，商務部應依據新的《國家儲備食鹽管理辦法》來行使自己的權力，并履行相關職責：第一，配合國家發改委，具體組織實施儲備鹽的市場調控；第二，負責儲備鹽財政專項資金的預算編制，預算結果定期報告國家儲備監管辦，經審核批準后，向財政部申領儲備專項資金；第三，配合國資委，對儲備鹽資產和各種國有倉儲設施、設備的數量和質量進行全方位的監管；第四，委托操作業務管理機構，組織實施儲備鹽具體操作管理。

(三)采取激勵約束方式，構筑操作層長效機制

1啟動長效激勵機制，發揮操作業務管理機構的紐帶作用。在整個食鹽儲備立體化運行機制內部，執行層中的操作業務管理機構發揮著承上啟下的作用。一方面，它作為執行層的代理人，要對執行層各行政管理部門負責；另一方面，它又處于操作層的上級管理地位，必須對其下級承儲單位負責。鑒于操作業務管理機構所具有的這種特殊中介功能，新辦法應明確其具體職責。

為了防止代理人發生“道德風險”，作為委托人的商務部有必要為操作業務管理機構制定有效的激勵機制。由于該機構系政府的特別法人機構，以社會效益最大化為根本目標，因而商務部對其績效評價的標準應是社會效益的高低，即考察其是否有效地履行相關職責，考核其對各承儲單位的具體操作業務管理是否到位。如果該機構的績效考核結果為優秀，則應對其法人代表和其他相關人員予以經濟獎勵、行政記功或職務晉升，以此激勵該管理中心工作的主動性、積極性和創新性；如果該機構的績效考核結果較差，可參照《中華人民共和國公務員法》的有關規定，對相關人員予以相應處罰。

2實行合同約束機制，確保儲備鹽倉儲安全。操作業務管理機構與各承儲單位是契約合同關系，雙方具有平等的權利與義務，各自享受和履行相關的權益和責任。操作業務管理機構代表政府部門，對承儲單位的具體操作業務進行管理；如果承儲單位違反合同規定，則應按相關合同條款追究其應承擔的經濟責任甚至法律責任。承儲單位按合同條款的約定，承擔具體的倉儲任務，密切配合執行層各行政部門和操作業務管理機構的監督檢查，確保儲備鹽的數量和質量及衛生安全。

[責任編輯：湯偉山]