教育部門集中采購質量問題的控制和防范

黃明東

摘要 介紹政府采購質量管理層面的法律法規體系,對教育部門集中采購的質量問題進行梳理和分析,從實踐層面探討教育部門集中采購對質量問題的控制和防范措施。

關鍵詞 教育裝備;政府采購;質量問題;控制和防范

中圖分類號:G467 文獻標識碼:A 文章編號:1671-489X(2009)24-0001-04

Control and Prevention against Quality Problems in Centralized Procurement in Education Department//Huang Mingdong

Abstract The paper introduces the legal and regulatory systems of the quality management in government procurement, analyzes the quality problems that might arise in centralized procurement in the education department, and explores from the perspective of practice the possible measures to control and prevent the quality problems in centralized procurement in the education department.

Key words educational equipment; government procurement; quality problems; control and prevention

Authors address Wenzhou Educational Equipment and Work-study Program Management Center, Wenzhou, Zhejiang, 325000, China

教育部門集中采購的產品經常不盡如人意,好的產品、想要的產品不一定能采購到,相反,不想要的、質次的產品卻往往能中標。本文試圖通過對教育部門集中采購的質量問題進行梳理和分析,以期為教育部門集中采購質量問題的解決提供一些參考。

1 教育部門集中采購的質量問題

1.1 產品質量問題教育部門集中采購,驗貨是個難點。采購機構和用戶不是同一單位,如省級工程,采購機構一般是省教育廳,而用戶是廣大中小學,這些學校又分布全省各地,之間往往造成脫節,一般學校都不清楚到貨產品具體情況,更不清楚規格型號及產品的技術規范要求等。所以,這些學校只能清點一下數量,至于規格型號、技術標準、性能要求等都沒有辦法去作出正確判斷,必須要由采購機構去驗貨。面廣量大,采購機構又沒這么多技術人員,難以各個環節都到位。由于缺乏相應的檢測設備和條件,一般也就看看外觀,最多打開機器試試性能。至于內部結構、元器件等就很難檢驗。有的時候,就算發現一些問題,與樣品不符,真正要拿數據卻不是那么容易,所以退貨或索賠困難重重。并且在多數招標文件中,也沒那么詳細的技術數據要求。有的供應商會有意無意地鉆這一空子,造成批量供貨和樣品之間產生很大差距,有的貨物根本就不在一個檔次。所以教育部門集中采購很可能采購到的是質次產品。

在教育部門集中采購招標中,一般都需要供應商提供樣品。供應商在提供樣品時都會精挑細選,有的還會進行專門加工,生產特制樣品。但到實際供貨時,往往不如樣品,有的是有意偷工減料;有的是批量生產時,根本就達到不到樣品那樣的生產工藝水平;還有的供應商提供的樣品本來就不是自己生產的,是到市場上臨時選來的,到正式供貨時,當然不是同樣的貨。這種現象也很普遍。

1.2 產品對號問題專家不專,采購的產品也就很容易存在技術滯后等偏差。加之教學儀器產品,一部分有部頒技術標準,還有一部分沒有部頒技術標準,新課程上用的好多儀器沒有技術標準。就學校的設備設施方面,沒有部頒技術標準的還很多。對沒有部頒技術標準的產品,專家的采購決策就很難對號。多數教育部門集中采購機構都建立專家庫,收集一批具有相當職稱和工作經驗的專家。但他們往往是某一方面的專家,有的懂得使用,但不懂生產;有的懂得產品,但不懂材料;有的懂材料,但不懂標準,都懂行的專家并不多。如在體育器材招標采購時,來的專家多數是體育教師,有教育管理部門的教研員、中小學的高級教師,他們的主要專業是教育教學,對體育器材產品方面,尤其是產品標準、生產、用料、環保安全等諸多方面并不懂行。例如在采購鋼琴的時候,如果來的專家是音樂教師和樂器演奏家,對鋼琴的音色、音質,他們是專家,但對于材質、制作工藝等方面就不一定懂。由他們來挑選產品,多少會出現懂中不懂甚至不懂裝懂的現象。再如,一般教學儀器也不是什么高科技產品,但涉及的行業和專業也比較多,理、化、生、史、地、科學、體育、藝術、圖書、信息工程等,所以在教育部門集中采購招標過程中,“專家”往往也對不上號,或在某些產品上對不上號。

1.3 服務質量問題首先是技術服務問題。技術服務有時包含在產品價格中,特別是在保修期內。教學儀器產品涉及很多行業和專業,教育裝備部門不可能有那么多專業技術人員,技術水平也沒那么精通,制定的技術規范往往有疏漏之處,很需要供應商的售后技術服務。由于采購部門和使用部門不是一個單位,容易被廠商鉆空子,或者提供收費的技術服務,或者少提供乃至不提供售后技術服務,影響設備的正常使用。

其次是設備維修保養配套服務問題。由于部門需求分散,教育部門集中采購缺少計劃性。事務性的部門涉及維修保養項目時,需要購買哪些維修用品事先很難確定,那么從理論上說,就存在大量的臨時性的購買要求。而零星的隨機性購買又將浪費極大的人力和物力,集中采購機構疲于奔命,可能還是難以完成整個部門的需要,影響維修效率的責任就顯示出來。一旦實施內部集中采購制度以后,各使用設備的教育單位都應該具有推卸的欲望,于是矛盾就全部集中在集中采購機構身上,直接影響采購效率。

2 政策體系對教育部門集中采購質量問題的控制和防范

2.1 政府采購法律規范對教育部門集中采購質量問題的管理我國2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》規定,采購質量問題要承擔相應的法律責任。它是政府采購基本法,是政府采購法律制度中最重要的內容,是政府采購的最主要依據,具體包括總則、采購方式及程序、監督、履約、糾紛的解決、法律責任和附則等內容。

對教育部門集中采購質量問題的管理除了政府采購基本法即《中華人民共和國政府采購法》外,還有與之相配套的法律制度體系,如招標投標法、合同法、產品質量法、反不正當競爭法以及有關政府采購的部門規章、地方性法規及地方政府規章等。

《中華人民共和國招標投標法》已于2000年1月1日起實施,這部法律是我國第一部關于政府采購方面的專門法律,特別是從事政府采購的主要方式有了法律依據,是政府采購法律體系中不可缺少的配套法律。招標投標是政府采購中最富有競爭的一種采購方式,能給采購者帶來價格低、質量高的工程、貨物和服務,有利于節約國有資金,提高采購質量。

合同法是政府采購法律體系中非常重要的組成部分,合同是政府采購的法律形式,但是政府采購合同的訂立過程與一般合同的訂立過程不同,它不像一般合同那樣完全是雙方當事人自由意思的表示,而是一個完全公開的過程,受公眾及有關部門監督檢察的過程,也是一個招標投標的競爭過程。因此,1999年10月1日起施行的《中華人民共和國合同法》作為政府采購法律體系的組成部分,應是政府采購基本法的補充,還是《中華人民共和國招標投標法》的配套,當政府采購基本法沒有規定時,適用合同法和招標投標法的規定。

1993年9月1日起施行的《中華人民共和國產品質量法》是政府采購法律體系的一個重要組成部分。產品質量是政府采購質量的重要標志。被采購產品質量過硬,被采購服務優質上乘,被采購方信譽可靠,才能實現政府采購的經濟、高效目標,才能達到節約財政開支,合理利用財政資金的目的。

1993年12月1日起施行的《中華人民共和國反不正當競爭法》中有關“政府及其所屬部門不得濫用行政權力,限定他人購買其指定的經營者的商品”“經營者不得采用財物或其他手段進行賄賂以銷售或購買商品”等規定,其目的是為了鼓勵競爭,制止不正當競爭。而政府采購的目的就是通過政府采購促進正當競爭,制止不正當競爭。因此,反不正當競爭法也是政府采購法律體系的重要組成部分,是為了加強質量控制,保證批量供貨產品與中標樣品的一致性,防止企業以次充好,或降等降級。

2.2 教育部門集中采購針對質量問題的管理制度集中采購機構針對質量問題的管理制度當前面臨的突出問題,就是如何立足于傳統事業法人基礎,進行獨立法人制度的構建與內部管理模式的重整,通過調動組織內外部各種資源和條件來實現教育部門集中采購的高效優質。其中的關鍵就是根據市場經濟發展及體制改革的要求,在監督管理機構的政策支持與技術指導下,集中采購機構如何對人、財、物等稀缺資源進行合理的制度安排與分配,以便充分發揮組織的優勢并把握住外部機遇,避開內部的劣勢和外部的威脅[1]。所以,教育部門集中采購要針對不同的產品,采取不同的措施進行質量控制。有的產品全程跟蹤,有的產品強化收貨檢驗,有的落實用戶責任制。如實驗室桌凳,可以采取全程跟蹤的辦法,從原材料開始,所進板材和鋼材通過省質檢所的檢測,各項指標包括強度、耐磨、環保等合格后,才能正式開工生產;生產中還要經過多次隨機抽測;產品到學校安裝好后,再次進行全面檢測,包括原材料和整體的強度指標、環保指標、涂層附著力指標等。

2.3 建立起覆蓋全系統的質量監督管理和技術服務管理體系真正到位的質量控制還必須把學校和管理機構結合起來,建立一個完整的質量管理體系,方能保證學校建設工程所配教學設備、器材充分發揮效益;在設備質保期內督促有關企業確保其售后服務的落實,及時解決學校在設備、器材應用上遇到的困難;建立后期質量和服務控制體系,真正保證使用后的質量效果達到預期值。另外,有些服務也要到校后才能發生,必須利用教育裝備系統的網絡、技術優勢,建立起覆蓋各項工程的質量監督管理和技術服務管理體系,由學校和管理機構共同參與,發現質量問題后,能信息通暢、快速,善后處理和服務及時到位,保證設備、器材的正常使用。在監督管理部門指導下,將部門集中采購機構崗位合理設置,使采購管理崗位的設置要立足于增強采購機構運轉效能、提高工作效率、提升管理水平[2]。

3 教育部門集中采購質量問題控制和防范的實踐探索

3.1 設計相應的招標評標指標目前,教育部門集中采購招標評標主要采用性價比法、最低評標價法和綜合評分法。性價比法是指按照要求對投標文件進行評審后,計算出每個有效投標人除價格因素以外的其他各項評分因素 (包括技術、財務狀況、價格、信譽、業績、服務、對招標文件的響應程度等)的匯總得分,并除以該投標人的投標報價,以商數(評標總得分)最高的投標人為中標候選供應商或者中標供應商的評標方法;最低評標價法是指以價格為主要因素確定中標候選供應商的評標方法,即在全部滿足招標文件實質性要求前提下,依據統一的價格要素評定最低報價的投標人作為中標候選供應商或者中標供應商的評標方法;綜合評分法是指在最大限度地滿足招標文件實質性要求前提下,按照招標文件中規定的各項因素進行綜合評審后,以評標總得分最高的投標人為中標候選供應商或者中標供應商的評標方法。綜合評分法的具體計算辦法(以商務報價評分50分和技術資信評分50分為例):商務報價得分(評標基準價/投標報價×50%×100)+技術資信得分(所有評標委員會成員打分的算術平均值)=每個供應商最終得分。設計相應的招標評標指標,要將性價比法、最低評標價法和綜合評分法綜合起來,探討招標評標辦法中評標指標設計的問題。比如,評標指標項目設定是否合理;分值權重是否合理;通過怎樣的設計才能有效控制質量問題;應該突出哪個指標項目的問題。這里將性價比法、最低評標價法和綜合評分法統一量化,將綜合評分法的技術、服務、資信業績綜合評分,突出售后服務、最低投標報價(產品優惠)和產品技術方面的指標權重,設計一個指標體系(表1)。

3.2 實施實物送樣評標,探索質保體系多媒體演示評標模式在招標評標辦法中實施實物送樣評標,通過這樣的環節設計,探索控制和防范采購結果造成質量問題的有效方法。

實施實物送樣評標有其重要意義:符合市場經濟體制下微觀主體追求質量最優化的招標目標;能夠合理適度地增加投標的競爭性;有利于監督供應商提高質量水平;有利于規范市場競爭秩序,向國際慣例靠攏,走市場化管理軌道。在質量上標準一致,可以避免各投標單位因質量的偏差造成投標總價大大高于自身的實際利潤預測值。如果投標單位經營管理水平高、設備先進、施工技術方案合理,那么其投標的最終報價應當是最具有競爭性的。這恰恰體現了實施實物送樣評標的真正目的和意義,即不斷健全優勝劣汰的市場競爭機制。

在招投標中,決定其公平、公正的因素在前期主要集中在評標辦法體系的設置以及指標權重的確定,后期則體現在專家的評審上。為此,教育部門集中采購管理機構必須開發諸如《采購綜合信息管理系統》,建立并完成招投標業務關鍵部分模塊的“專家評標支持系統”,包括規則的建立、權重的確定、專家評審打分、分值的計算等,初步實現的功能應當有:建立并維護評標資源庫,系統自動生成(或推薦)不同類別項目的評標辦法,初評不一致時評委可進行表決,對專家的評分進行客觀分審核和主觀分打分偏離審核,自動根據評標辦法的規定進行匯分計算,專家評分的綜合分析等[3]。

在上述基礎上,探索質保體系多媒體演示評標模式。投標人需在開標現場進行針對該項目的系統演示,演示所需設備自備,演示效果納入評標分數?；舅悸?參加投標的企業,在開標現場就產品質量技術規格,企業的質量保證體系、措施等問題用多媒體手段來向評標委員會演示,評委會根據多媒體演示,通過比較分析,來選擇最符合招標要求的企業。

演示目的在于投標軟件按照招標采購單位的業務流程實現數據監控、分析等主要日常操作,驗證軟件的適用性。演示的意義主要在于便于質量監督,因為投標人演示的質量要求必須與所投標的產品質量要求相一致,并且針對本項目所描述質量標準進行整體分析,提出完整的技術解決方案;演示內容包括系統實施的主要功能、過程和結果,演示情形應與招標方的實際業務情況基本一致。通過多媒體演示業務分析、技術方案、服務承諾、培訓承諾等,為集中采購提供便捷與準確的信息資源共享與優質服務。

3.3 教育部門集中采購出現質量問題的解決辦法采購人、采購代理機構由于違法行為出現質量問題的,可以分別按下列情況處理。1)未確定中標、成交供應商的,終止采購活動。2)中標、成交供應商已經確定但采購合同尚未履行的,撤銷合同,從合格的中標、成交候選人中另行確定中標、成交供應商?！吨腥A人民共和國招標投標法》第64條規定:“依法必須進行招標的項目違反本法規定,中標無效的,應當依照本法規定的中標條件從其余投標人中重新確定中標人或者依照本法重新進行招標?！?)采購合同已經履行的,給采購人、供應商造成損失的,由責任人承擔賠償責任。

總之,教育部門集中采購作為我國教育系統推進財政支出制度改革、反腐倡廉的新生事物,尚處于探索和發展時期,需要不斷地持續改進和自我完善,部門集中采購機構作為政府采購的采購服務機構和窗口單位,也必須提升自身的服務意識和服務質量,讓服務對象滿意、社會認可。因此,持續改進和自我完善既是體系標準的要求,也是質量問題的解決辦法。保持質量管理體系有效和適用的基本做法就是“持續改進”,一方面通過標準固有的模式進行維護和驗證,另一方面則需要組織自身不斷發現、總結和整改,達到并實現目標業績持續改進的目的。

參考文獻

[1]張華,向惠榮.關于完善我國政府采購制度的幾點思考[J].長江論壇,2006(2)

[2]楊國華.高校設備采購前期論證工作的管理與思考[J].中國現代教育裝備,2007(4)

[3]姚國章,彭金智.電子化采購的優勢與策略[J].江蘇商論,2003(9)