世界法律援助制度的歷史與發展

薛清文

摘要法律援助制度雖然在我國只有近二十年的歷史,在國外卻是源遠流長。法律援助制度是如何產生并一步步走向成熟?目前世界范圍內法律援助實施的現狀又是怎樣?我國法律援助實施的狀況又是怎樣?與世界其他國家的法律援助制度相比有哪些優缺點?又有哪些應該保持和改善的方面?這些都是值得我們去思考的,本文將從以上幾個方面依次進行闡述。

關鍵詞法律援助歷史發展現狀差距問題和解決

中圖分類號:D90文獻標識碼:A

法律援助,英文表達為“Legal Aid”,是“對無力支付律師費的人提供免費或廉價的法律服務”。

1 起源

法律援助最早起源于中世紀的英格蘭。早在1495年,英格蘭國王亨利五世就發布了這樣一條法令:“正義應當同樣給予貧困的人,根據正義原則任命的律師應同樣為窮苦人服務”,并授權法庭指定律師為貧窮的民事訴訟當事人提供法庭代理。這是世界上第一條有關法律援助的法令。

英國的法律援助制度,為世界上許多國家所借鑒,可以算是世界法律援助之師。其中世界各國的法律援助發展又以歐美資本主義國家為先,而歐美國家法律援助制度的發展,大體經歷了以下三個主要階段:

1.1慈善法律援助階段

法律援助制度實施之初被當作是對窮人的一種慈善行為,此時政府在其中并不起主導作用,法律援助是一種民間行為。這個時期的特點是法律援助由律師為公共利益并因其職業道德新要求而自發提供。

1.2過渡法律援助階段

到了19世紀,隨著民主制度在歐美的相繼建立,法律援助作為一種政治權利,在歐美資產階級國家得到確認。這一時期,天賦人權成為資本主義國家所極力標榜的憲法原則。早期將“窮人”作為階層作為法律援助對象的理論,逐步為保障公民訴訟權利的理論所代替,從而使法律援助從單純的慈善事業開始向國家責任轉化。

不過此時的法律援助仍然帶有早期的一些特點:(1)提供法律服務的范圍和程度有限;(2)法律援助的主要提供者還是律師,由法律援助機構付費給律師,由律師為當事人提供服務。由于法律援助主要由私人律師自愿提供,因此仍被看作是一種慈善行為而非權利。我們可以將其看作是法律援助從慈善事業向政府義務過渡的轉型期。

1.3權利法律援助階段

自20世紀以來,法律社會化思想進一步推動了法律援助的發展。二戰以后,更是進一步以社會為本位,為實現公民之間的平等,強調當事人有取得律師幫助的權利,這些促進了現代法律援助的新發展。

現代法律援助開始的標志是美國總統約翰遜于20世紀60年代提出的“向貧窮宣戰”計劃,此計劃的目標是消除貧窮。人們由此開始認識到窮人要面對許多能夠付費的當事人所不會遇到的法律問題,并開始注重窮人的“未滿足的需要”,如住房、社會安全、家庭和債務問題。向窮人提供法律服務的主要模式是建立由支領薪水的法律服務人員組成的社區辦公室。隨著社會的發展,到了70年代又出現了“獲得司法程序上的公正”的呼聲,這種理念認為人們不僅需要法律咨詢和訴訟代理,還應該得到法律信息、受到法律教育、進行法律改革等,其最終目標是要使所有人達到實質上的平等。

同時,法律援助的范圍也不斷擴大,由刑事法律問題逐漸擴展到包括家庭、居住、債務、社會安全等在內的民事法律問題。在1978年的歐洲部長會議上發表的《法律援助與咨詢》更是將獲得司法程序上的公正的權利視為任何民主社會的一個基本特征,并鄭重宣布法律援助不應該再被看作是一種慈善行為,而應是整個社會的一項義務。

經過上述三步的發展,法律援助從當初的慈善行為發展成現在的國家義務。由“窮人的慈善的法律援助”變成了“作為每個人權利的法律援助”。

2 現今國外法律援助實施的狀況

目前世界法律援助制度的發展是不平衡的,各國的歷史條件、社會條件和經濟實力不同,在法律援助的指導思想、立法規定、援助的方式、對象和條件等方面也不盡相同。下面就以歐美國家以及日本、韓國為例進行介紹。

第一類以英美兩國為代表,英國和美國的法律援助制度基本屬于一種類型。雖然兩國在法律援助規定以及組織形式等方面各有特色,但總體而言,其法律援助主要都是由受政府資助的獨立的私人團體來實施的,各大律師協會、各種私人基金乃至律師個人,在這種體制中起著決定性的作用,國家只對法律援助進行宏觀調控,對于具體的操作則在所不問,其所追求的只是實質的法律援助。

這種類型的法律援助,發源于英國式的慈善性質的法律援助。英、美國家法律援助制度的初期,并不是面向社會所有成員的,其援助對象是社會地位低下的特定階層,如英國的“窮人法”;而美國法律援助的開始,則是各種族、各階層為保護自身利益而發起的,其組織上的私人色彩更為濃厚。法律援助作為國家的一種責任,在英、美政府基本上局限于原則上的指導和財政上的支持。同時,法律援助的具體提供者——律師,由于受到傳統律師職業自由觀念的影響,本能地對由國家統一提供法律援助的方式采取抵制的態度。雖然如此,隨著國家對法律援助財政支持的加強,以及私人法律援助機構的迅速發展,在英美,法律援助的社會化程度也達到了較高水平。

第二種類型,是以瑞典、丹麥等北歐國家為代表的福利法律援助制度。這種法律援助制度的特點就是將法律援助納入國家的福利制度,由國家統一實施。在這種制度下,法律援助作為一種由國家提供的福利面向社會公眾,其范圍也大為拓寬,由國家設立專門的法律援助機構,雇傭專門的服務人員,進行法律援助工作。與英美相比,私人律師和律師協會雖也參與其中,但是作用大為降低,國家責任原則在這里得到了充分的體現。在這些國家,均建立了訴訟保險制度,其目的是使不符合法律援助條件的中產階級避免由于高額訴訟費而影響其家庭生活,也在一定程度上使得法律援助的覆蓋范圍擴大。同英美相比,瑞典、丹麥法律援助制度的社會化程度更高,但是給國家財政造成的壓力也相對更大,因此很難在全世界推廣開來。

第三類是參照歐美國家建立起來的法律援助制度,其代表國家為日韓。兩國法律援助都是始于二戰以后,起初與英美相同,都是由各大律師協會負責。隨著社會發展,又總結了本國實施法律援助的經驗,采取了由政府監督,律師協會具體負責的法律援助體系,提高了法律援助的社會化程度。

3 我國法律援助的發展及展望

我國的法律援助始于1992年。1992年5月,武漢大學成立了“社會弱者權利保護中心”。該中心的成立,揭開了我國法律援助工作的序幕。1994年初,我國第一個由政府設立的法律援助機構“廣州市法律援助中心”掛牌成立,標志著我國開始實施法律援助制度。1996年3月《刑事訴訟法》第34條的規定,公訴人出庭公訴的案件,被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的,人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的,人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的,人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。首次在法律上確認了法律援助制度。同年5月《律師法》第41條的規定進一步確認了法律援助制度。2003年《法律援助條例》的頒布,標志著我國建立起了真正意義上的現代法律援助制度。在近16年的時間里,法律援助事業迅速發展,為實現社會平等,促進司法公正,推動社會文明進步發揮了積極作用,但也存在各地立法不統一、援助定位不明晰、經費管理混亂等問題。

我國法律援助制度有以下特點:(1)對象廣泛。不僅包括我國公民,外國人和無國籍人在一定條件下也可以成為我國法律援助的對象。(2)優先照顧原則。我國法律規定,凡盲、聾、啞、未成年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人,沒有委托律師的,應當獲得法律援助;可能被判處死刑的被告人,沒有委托律師的,應當獲得法律援助;刑事案件中外籍被告人沒有委托律師的,應當獲得法律援助;其他殘疾人、老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人的,可以不受經濟條件的限制,獲得法律援助。(3)政府責任、律師義務、社會參與。我國《法律援助條例》第三條規定,法律援助是政府的責任,縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作,為法律援助提供財政支持,保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。第七條規定,國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助。第八條規定國家支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用自身資源為經濟困難的公民提供法律援助。

我國的法律援助基本有以下兩種模式:(1)政府建立法律援助中心,由法律援助中心專職律師和由中心指派的社會律師共同提供法律援助服務,目前以該種模式為主;(2)由私人律師提供法律援助服務,或法律援助中心指派,或律師事務所自行受理,然后到法律援助中心備案并申請經費。

我國的法律援助事務主要由各級法律援助中心承辦。至2005年12月,全國已建立各級法律援助機構31298個,法律援助專職人員11377人,其中職業律師約5029人。1999年至2006年9月,全國法律援助機構共受理各類案件1224207件,受援人員2204403人。自1996年以來,我國許多律師事務所也同時承接法律援助業務,《律師法》和《法律援助條例》更是將律師提供法律援助規定為其應當履行的法定義務。

我國在實施法律援助的過程中存在的幾個問題:

第一,與國外發達國家相比,我國法律援助社會化程度不高。國外一些發達國家,對法律援助機構的數量和布局采取了量化的硬性規定。例如荷蘭,政府要求保證申訴人1小時內能夠到達最近的一個法律援助機構,5公里之內就應該有一個機構可以受理申請。再比如美國,聯邦政府成立了法律服務公司,以保證為每1萬個窮人提供2個律師。而在我國,截至2005年底,尚有200左右的縣、市(區)沒有律師,全國每10萬人才分享1名法律援助專職人員,每24萬人才分享1名職業律師提供的法律援助服務。在經費方面,西方國家每年大都會劃撥巨額財政用于法律援助,例如英國與荷蘭法律援助的年度財政撥款占當年國民生產總值的1%,英國的法律援助開支是全世界最高的,約合每人每年30英鎊,而我國2005年度各級財政用于法律援助的撥款總額為26220萬元,人均法律援助經費僅為0.21元。

第二,我國國內各地區之間發展不平衡。東部沿海地區經濟發達,財政上用于法律援助的經費也相對較為充裕,與中西部地區差距較大。以2005年為例,廣東省用于法律援助的總經費超過了3000萬元,山東省首次超過了2000萬元,浙江、江蘇也均超過了1500萬元,河南、上海、重慶、遼寧、北京、福建的法律援助經費均超過了1000萬元,上述10省法律援助經費總和占到了當年全國法律援助總經費的61.3%,而中西部很多省份當年用于法律援助的經費總額只有兩三百萬元。

第三,律師和基層法律服務工作者參與法律援助的積極性有待提高。據統計,2005年全國12萬名專兼職律師共辦理法律援助案件108299件,人均不到1件,相當多的律師并未承辦法律援助案件,這對法律援助工作來講是一種資源浪費,這主要是因為律師辦案補貼較少。我國尚有部分地區沒有出臺法律援助經濟困難標準,或者制定辦案補貼標準,仍有相當多的地區沒有將法律援助經費納入預算。而且幾乎所有地方的律師辦理法律援助案件均是按照每案一定數值發放補貼,大大影響了律師辦理法律援助案件的積極性。

第四,法律援助的社會捐助和行業奉獻未能持續有效深入開展,法律援助資金過分單純依賴于財政撥款。一些地方擠占、挪用、截留法律援助經費的現象時有發生,影響了法律援助工作有效開展。

4 中國高校法律援助實施狀況

1992年5月,武漢大學成立了“社會弱者權利保護中心”,該中心的成立,不僅揭開了我國法律援助工作的序幕,也揭開了我國高校法律援助工作的序幕!高校法律援助機構作為適應現階段社會法治發展需要應運而生的新生事物,是我國法律援助不可缺少的組成部分,在如今我國法律援助資源不足的情況下,對于促進司法公正、完善社會弱者扶助體系、推動社會文明進步具有十分重大的意義。

在以政府法律援助機構為主導,以民間組織為補充的中國法律援助模式下,我國高校法律院系充分利用知識優勢,建立了一些法律援助機構,以為大眾提供法律援助為己任,同時促進法學教育改革。早在司法部進行法律援助試點工作以前,武漢大學就成立了我國第一個高校法律援助機構——“社會弱者權利保護中心”。這是一個由法學教授、律師和青年大學生組成的提供法律援助的社會公益性服務機構。司法部開展法律援助試點工作以后,各高校紛紛建立起自己的法律援助機構。1995年2月,北京大學成立“北京大學法律援助協會”。在全國政法院校中,地處上海的華東政法學院率先于1997年成立了“華東政法學院法律援助中心”,以“為維護公平與正義而努力奮斗”為宗旨,逐漸發展成為向社會提供法律服務的窗口和理論聯系實際的基地。隨后,中國政法大學、西南政法大學、中南政法學院、西北政法學院相繼設立了自己的法律援助機構。到目前為止,基本上全國所有的法學院校都設置了法律援助機構。

高校法律援助機構較政府及其他社會團體的法律援助機構,具有自己鮮明的特點。與政府法律援助機構相比,高校法律援助機構的運作機制比較靈活,制度上可以根據本地區、本校、社會支持等實際情況制定章程。在經費方面,可以爭取社會團體、企業、慈善組織的贊助來籌集資金。與其他社會團體法律援助機構相比,高校法律援助機構更具有人才優勢、知識優勢。同時法律援助這一公益性活動把教學科研與社會實踐緊密結合起來,不僅使法律院系的學生有了實踐機會,而且促進了法學教育方式的改革,達到雙贏。

實踐證明,高校法律援助工作的成績是巨大的。以調研過的華東政法大學法律援助中心為例,自2006年3月開始,華政就在上海市萬航渡路1575號開展法律咨詢,至今已接待案件1000余起,代理案件40余起,廣受好評。

在幾年的運作中,高校法律援助工作已取得了良好的社會效果,但各自的發展程度不一,也暴露出了一些問題:

(1)目前各高校法律援助機構辦理的法律援助案件不能滿足社會的需求,主要表現在兩個方面。其一,高校法律援助機構的經費不足。高校法律援助機構的經費基本上是依賴學校撥款,如從學生社會實踐經費、共青團活動經費中撥出部分,但其金額十分有限。經費不足使得高校法律援助機構負擔不了進行案件代理所需要的各種費用,不得已提高啟動法律援助的門檻和縮小法律援助的范圍,放棄了一些應該辦理的法律援助案件。其二,高校法律援助機構人員缺乏穩定性。高校法律援助工作基本上由大學生承擔,而大學生隨著畢業不斷更換,再者缺乏專職的工作者,使得法律援助機構缺乏穩定的人員,開展工作沒有連貫性、完整性。在辦理重大、疑難的法律援助案件時,顯得力不從心,從而限制了法律援助活動的開展。

(2)高校法律援助機構的服務質量有待進一步提高?，F在高校法律援助機構的援助形式主要有法律咨詢、代書、提供意見、訴訟代理。大學生主要精力投入在日常學習之中,難以為進行法律援助工作而犧牲課業時間,而且我國法學教育注重理論教學,一直不存在西方式的判例教學,很少有與理論教學相配套的專門實踐課,這使我國法律院系的學生缺乏必要的實踐操作經驗,服務質量不盡如人意。這些都是制約高校法援發展的因素。

(3)高校法律援助機構的管理機制不健全。我國高校法律援助機構基本由高校自主決定設立,隸屬于高校學生處、團委、教務處、相關院系或校屬律師事務所,基本上得不到地方司法行政機關的指導和幫助。我國在建立法律援助制度之初就指出:“應當重視和加強對社會法律援助機構的管理、加強工作指導和監督,明確設立法律援助機構的條件和接受業務指導、監督的關系”。然而,司法部法律援助中心沒有專門管理、推動高校法律援助機構發展的部門,不能針對高校法律援助特點進行有效管理。同時國家將高校法律援助機構定位為政府法律援助機構的補充,沒有給予必要的支持。這種既需要,又不扶持的態度使得各高校法律援助機構水平不一,有的甚至流于形式,出現發展的不平衡和運作的不暢通,抑制了更多高校法律援助機構的建立。