農村宅基地立法與農民話語權的缺失

呂紹忠

[摘要]農村宅基地是農民的基本財產之一，事關農民的切身利益和根本利益。當前，農村宅基地能否流轉和抵押問題再次成為人們關注的熱點。如何保障農民在農村宅基地立法中的話語權應成為當前民主立法中值得關注和重視的問題。

[關鍵詞]宅基地；話語權；缺失

[中圖分類號]D60

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)06-0016-02

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求?！鞭r村宅基地能否流轉和抵押問題再次成為人們關注的熱點。農村宅基地是農民的基本財產之一，在農村宅基地立法方面，如何彰顯農民的話語權，避免其話語權的缺失尤為重要。

一、農村宅基地問題立法的歷史考察

新中國建立以后，農村宅基地立法問題經歷了由所有權到使用權的演變過程。1956年全國人大一屆三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》特別規定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社?！?962年中共八屆十中全會通過的《人民公社工作條例修正草案》(即“六十條”)第一次宣布了宅基地，“歸生產隊所有”，“不準出租和買賣”。同時，繼續承認房屋歸農民私有，可以出租和買賣。1982年此項規定正式寫入憲法。這樣就形成了“一宅兩制”，即房屋屬農民所有，宅基地歸集體所有。1982年2月國務院發布《村鎮建房用地管理條例》；1986年中共中央、國務院發出《加強土地管理，禁止亂占耕地的通知》，同年6月《土地管理法》公布，后該法又經多次修正。在這些政策法規中，有關宅基地的具體規定主要是：農村村民一戶只能擁有一處宅基地；申請宅基地要符合條件；面積要有限額；出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地；社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回，統一安排使用；不得在承包地和自留地上建房；建住宅應當使用原有的宅基地和村內空閑地，使用耕地的要報縣政府批準等等。1999年5月《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第一次提出：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證?！?004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。同年11月國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。這就使農民房屋買賣與宅基地使用權流轉的財產權利，受到更為嚴格的限制?？梢?，在城市房地產市場日益開放的情況下，農民關于農村宅基地的權利建國后卻逐漸受到嚴格限制。

二、農村宅基地問題的現實考察

在市場化和城市化迅速擴展的今天，現行農村宅基地制度遇到了許多新的問題。主要有：

1，現行宅基地制度，已經與市場化、城市化、城鄉一體化的現實和發展趨勢出現矛盾。發達地區的農民宅基地和房屋流轉已十分活躍，形成兩自發的宅基地隱形市場。從2004年《北京農民宅基地與房產制度研究》課題組對北京市朝陽、昌平和懷柔三個區的調查看，宅基地流轉已占宅基地總數的10％左右，有的甚至高達40％以上。另據湖北省荊門市掇刀區國土局根據湖北省人民政府辦公廳《關于加強農村宅基地管理工作的通知》(鄂政辦發[2004]104號)精神，對掇刀石街辦、麻城鎮、團林鋪鎮的農村宅基地進行了全面、仔細的調查發現，農村集體宅基地轉讓787宗，面積179700.55平方米。其中屬本村居民內部轉讓的620宗，面積135487.66平方米，轉讓本村以外村民和城鎮居民的167宗，面積44213.5平方米。農村宅基地隱性流轉。有的通過村委會或村小組同意即發生轉讓；有的轉讓私下簽訂轉讓協議，致使有些宅基地反復私自轉讓，現在原宅基地戶主都不知去向。這次清理農村宅基地轉讓就達787宗，占存在問題宗地的37％。如團林鋪鎮五嶺村八組，原來的老村民戶大多都搬遷到城鎮居住或者遷往外地，現在的居民基本上都是云南、貴州等邊遠山區搬遷來的農業人口。

2、現行宅基地制度和規定，不利于城鄉統籌、消除二元體制的大政策，嚴重侵害農民的財產權利。從上世紀80年代后期開始，江西石城縣農民主動要求縣房產局辦理宅基地房產證，十幾年下來，累計有3000戶農民向縣房產局登記辦理了宅基地房產證。按“每戶建筑面積230平方米計算。房屋辦證總面積達6.9萬平方米。他們為什么在制度不允許的情況下，寧愿花點錢辦證呢?辦證農戶說：因為辦證至少能給他們帶來兩大好處：一是財產權得到了政府認可，心里踏實，有利于維護自己的合法權益；一是可以利用產權證向銀行或民間抵押借錢，可盤活資產，把固定資產轉為流動資金，用于再投資發展經濟。

由上述事實可見，無論是發達地區的北京，還是欠發達地區的湖北荊門和江西石城，依法規范農村宅基地轉讓問題已經成為一個不容忽視的問題。

三、農民話語權缺失的分析

對于農村宅基地使用權轉讓問題，是一個關系到農民切身利益，必須慎之又慎的問題，大家已達成共識。如原副委員長許嘉璐說，物權法草案第169條關于農村宅基地使用權能否轉讓的問題，是個兩難選題：怎樣才能保護農民的利益。希望再深入調查研究，既征求農民和涉農人士的意見，同時要結合社會主義市場經濟的本質和走勢進行權衡。胡康生委員說，宅基地能否流轉這個問題重大，請大家特別是地方的同志多提供實際情況和研究意見，以妥善處理好這個問題。傅志寰委員說，宅基地使用權轉讓是一個有爭議的問題。有的問題，比如說私有財產的問題，我認為是做到位了，但是對農民的問題還是研究得不夠。

首先，從專家、學者等所撰寫的有關探討文章來看，農民話語權缺失明顯。這些文章盡管大都對農村宅基地使用權轉讓的利弊進行了大量分析，但初步考察發現，通過座談、調查等方式真正讓農民參與這一問題討論或者征求農民意見的資料屈指可數。經檢索《中國期刊全文數據庫》，檢索時間為1979-2006年，檢索項為“篇名”，檢索詞“宅基地”，經二次檢索，檢索項為“摘要”，檢索詞“座談”、“調查”、“調研”，發現有關宅基地轉讓的文章僅有1篇來自調研。即《經濟發達地區農村宅基地流轉問題研究——以北京市郊區為例》，發表于2006年第2期《中國土地科學》。另有1篇來自同一調研數據的文章為《試論農村宅基地制度改革》，發表于2006年第

10期《農村工作通訊》。對農民轉讓宅基地后的生活等情況進行調研的，經初步檢索，也只發現有1篇文章，即《試論農村宅基地制度改革》。文中提到，北京市城郊經濟研究會與中國土地勘測規劃院地政研究中心聯合課題組于2004年至2005年在北京市進行過一年的調查研究。調查的14個村，農宅流轉已經達到近1/4戶的規模，并未出現農民失房、利益受損的情況。何況在放開農宅流轉時，政府完全有義務、有條件制定規則，加以規范。

其次，從物權立法進程來看，農民話語權缺失較為明顯。有關方面對物權立法是非常重視的，物權立法被譽為“一次民主立法、科學立法的示范”，全國人大及其常委會的有關部門在全國10多個省份進行調研。根據2005年10月19日《全國人大法律委員會關于(中華人民共和國物權法(草案)>修改情況的匯報》，草案向社會全文公布征求意見后，自7月10日至8月20日，人民群眾通過網絡、信件提出意見11543件；26個省(區、市)和15個較大市的人大常委會、47個中央有關部門、16個大公司、22個法學教學研究機構和法學專家等提出了意見。法律委員會、法制工作委員會召開三個座談會，聽取部分全國人大代表、常委委員、省(區、市)人大常委會、中央有關部門和法學專家的意見。其中，人民群眾通過網絡、信件提出意見11543件，115g3件相對于8億農村人口而言難以充分反映民意，更何況11543件中來自農民的又能有多少，農村居民擁有多少電腦可以用來反映意見?農村有多少人能看到物權法的草案?關于有關部門的調研或者建議，由于沒有全面翔實的資料，因此難以作出全面準確的評價。經在百度搜索發現，僅有1條信息反映農民參加了有關該問題的立法調研座談會，就是2006年3月31日，全國人大法律委員會主任委員楊景宇同志和全國人大法律委員會副主任委員、全國人大常委會法制工作委員會主任胡康生同志帶領《物權法》立法調研組一行六人，在江蘇省海安縣召開了《物權法》立法調研座談會。會議緊緊圍繞農村土地承包經營權、宅基地使用流轉、抵押以及農村土地征收的情況，包括流轉或抵押的條件、限制、方式，征收的補償原則，存在的問題和建議等問題進行了座談。海安縣委書記，海安縣、如皋市、東臺市農工辦和國土局負責人，海安縣部分鄉鎮和村干部及村民代表參加了座談。

農村宅基地立法涉及廣大農民的切身利益，中國是一個農業大國，農民占全部人口的絕大多數，盡管物權法已經出臺，但有一點不能不引起我們的重視和注意，那就是在進行農村宅基地立法時要注重保障農民的話語權。

責任編輯宋桂祝