淺談海事行政處罰自由裁量權程序控制

吳國華

摘要：所謂行政自由裁量權是指行政主體依據法律、法規賦予的職責權限，基于法律、法規及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權力。文章對海事行政處罰自由裁量權進行了深入探討，按照遵循公平與效率的原則，探討了如何健全海事行政處罰自由裁量權的運作的法律程序，更好地運用程序來控制自由裁量權的行使，以期有利于海事部門正確、及時而有效地執法，切實保障行政相對人的合法權益。

關鍵詞：海事行政處罰；自由裁量權；程序控制

中圖分類號：D922文獻標識碼：A文章編號：1009-2374(2009)13-0098-02

一、自由裁量權在我國海事行政管理中的作用

自由裁量權在我國的海事行政處罰中顯得尤為重要。這是因為：首先，我國有3.2萬公里的海岸線，各地經濟發展不平衡，海事違法行為涉及的內容廣泛，情況復雜、變化迅速，法律、法規不可能對所有情況下的行政處罰都規定得明確具體，詳盡無遺；其次，海事問題的專業性、時間性，法律、法規不應該對行政處罰作過于僵化的硬性規定；第三，我國目前的海事法制尚不夠健全，有些內容不夠完備，表現出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法規尚無具體的實施細則或實施辦法。一言以蔽之，海事法律、法規應當授予海事部門在行政處罰中以必要的自由裁量權，使之能根據客觀情勢，權衡輕重，靈活運用，在法定范圍內作出合理的行政處罰，以達到依法行政，維護國家權益。海事行政處罰自由裁量權主要體現在：事實要件認定、情節輕重、處罰的對象、種類和幅度、行為時限的自由裁量。

二、判定情節輕重的自由裁量

所謂情節是指事物發生、發展的因果關系和演變過程。海事違法行為的情節可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機、心理狀態和態度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施海事行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節。即在量罰時，需由海事部門酌定違法情節的范圍、程度和輕重。法律條文中經?？梢姟案鶕煌楣?、視情節嚴重、造成嚴重污染”等模糊語言來概括、規定，其本身沒有明確的內涵和外延，又缺乏認定情節輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽憑海事執法人員去判定，因此，特別需要海事執法人員根據具體情況，對情節進行自由裁量，確定處罰的條款。

三、行政程序在海事行政處罰自由裁量權運行中的作用

為預防和控制行使海事行政處罰自由裁量權中出現負效應，必須對海事自由裁量權進行控制。對海事自由裁量權控制除在立法時就進行考慮，設置相關條款規定外，利用行政程序能促使海事執法人員正確行使好海事自由裁量權。即所謂“自由”是相對的。不存在絕對的“自由”。自由裁量權“是一種明辨真與假、對與錯的藝術和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移?！焙Ｊ滦姓幜P自由裁量權的運行態勢表明，自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行，就有可能作出不公正的處罰。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置?！薄俺绦虻膶嵸|是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和(任意)裁量?！边@些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。

四、控制海事行政處罰自由裁量權的程序機制

(一)海事行政執法程序規定

《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》詳細規定了海事行政處罰程序，即簡易程序、一般程序和正式聽證程序的適用條件和實施步驟等，并貫徹了當事人的“被告知的權利”和“防衛權”。但處罰程序也存在著瑕疵，如：具體條文操作性不強，賦予行政機關自由裁量權過大，主要表現在：

1關于告知程序的規定，如“告知當事人作出海事行政處罰決定的事實，理由和依據以及當事人依法享有的權利”，只是明確了海事管理機構告知的義務，沒有對告知的方式、時間與內容進一步明確。是書面告知還是口頭告知，是電話告知還是其他告知，從條款來看似乎都是允許的。

2關于一般程序的規定。如《行政處罰法》第三十八條規定：調查終結，行政機關負責人應當根據不同的情況分別作出處罰、不予處罰、移送司法機關的決定。沒有對調查終結后作出決定的期限進行規定，這種無期限限制的規定是非常不合理的。

3關于聽證程序的規定?！吨腥A人民共和國海上海事行政處罰規定》規定，海事行政處罰聽證依照《行政處罰法》第四十二條的規定組織。但沒有關于利害相對人可否要求舉行聽證的規定，只是在作出較大數額罰款、吊銷證書的決定時，才能提出申請，要求聽證；沒有關于海事管理機構舉行聽證的期限規定；沒有關于聽證記錄排斥原則的規定。

(二)控制海事行政處罰自由裁量權的程序構成

控制海事行政處罰自由裁量權，要考慮海事的立法、執法過程和司法救濟的控制三大部分，結合我國實際情況，控制海事行政處罰自由裁量權的程序機制應由下列程序制度構成：

1情報公開制度。情報公開又稱情報自由，是指凡涉及到海事行政相對人權利、義務的行政信息資料，除法律規定應予保密的以外，海事管理機構應依法向社會公開，使公眾知曉海事管理機構是如何做的，從而有利于行政相對人維護自己的權利，有利于扼制海事行政處罰自由裁量權的濫用。

2告知并說明理由制度。國家海事統一格式后的海事行政處罰文書，設置了具體告知內容，明確了書面告知義務。

(1)表明身份程序。在執法開始第一程序就是表明身份，它可以使相對人免受不法侵犯、防止超越職權、濫用職權。同時，還為行政回避制度奠定基礎。

(2)行政教示制度。海事管理機構承擔著海事行政方面的教示義務，若沒有履行該項義務而遭受損害，則應承擔相應的法律責任。行政教示制度應包括教示主體、教示時間、教示方式、教示不當的法律后果等方面的內容。

(3)行政行為說明理由制度。海事管理機構對行政相對人作出行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明其作出該行政行為的事實因素、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習慣等因素。海事機構在作出行政處罰決定時，并應向相對人說明行為的合法性和合理性。前者說明行為合法性理由，后者說明行使自由裁量權的依據，給相對人合法、合理的解釋，以理服人。

3回避制度。在控制行政處罰自由裁量時，回避制度尤其重要，因海事法規自由裁量幅度較大，很多量罰條款都是在基數十倍的范圍之內，如果調查人員與本案有直接利害關系的，則很難作出合適的自由裁量行為，因此，調查人員與本案有直接利害關系的，則不能參與該事項的處理，應當回避。

4聽證制度。是在行政處罰決定之前舉行的，一般屬于事前聽證。在聽證過程中，通過控、辯雙方陳述，展示證據、相互質

證和辯論，有利于發現案件的真實情況，使行政處罰自由裁量權的運用奠定在真實情況的基礎之上，促進行政處罰決定的相對合理性。

5時效制度。是指規定海事行政處罰行為開始或結束的時間以及與此相關的法律后果的程序制度。其核心內容是對行政行為的實施進行時間上的限制，只有遵守法定的時限規定，才能產生預期的法律后果。

6海事機構內部監督制度。自由裁量權的控制除了立法權、司法權以及未及論述的權利、公意對行政權力的制衡外，內部的自律也是必不可少的，行政機關自身理性認識的提高是自由裁量權良好控制的組成部分。必須有基于內部的管理制度和救濟制度，避免政策的“法制厥如，法制薄弱、機構龐雜，裁量權過度，彈性過大，放亂收死，權大于法，言大于法”的缺點。因此。強化責任追究、規范海事行政處罰自由裁量權的使用。都要靠海事管理機構內部操作來解決，便于對自由裁量權進行制約，實現海事行政執法的統一；海事機構還可以形成一個公開行政處罰案件的制度，以優秀的行政處罰案例約束本單位的執法行為，為正確行使海事行政處罰自由裁量權建立—個模型。

此外，職能分離制度、合議制度、行政救濟制度等都能對行政處罰自由裁量權的行使起著一定程度的控制作用。

五、結語

隨著現代行政職能的擴張，行政機關擁有了越來越多的行政自由裁量權，這是提高行政效率之必需。行政處罰自由裁量權是行政自由裁量權的最重要的部分，如果被濫用，直接干擾和破壞法制秩序，其后果嚴重，危害性大。因此，必須對行政處罰自由裁量權加以一定的控制。海事法律法規廣泛的自由裁量權，為海事管理機構推行高效率行政奠定了基礎，海事管理機構執法人員在認真學習掌握各項有關法律法規的基礎上，嚴格遵守法定程序和各項制度，水上交通安全管理工作將開創出一個更新的局面。

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