農民工職業技能培訓中的問題與對策研究

盛立強

（蘇州經貿職業技術學院工商系，江蘇 蘇州 215009）

一、農民工職業技能培訓研究溯源

表1 農民工職業技能培訓問題中文學術文獻統計一覽表

在122篇中文文獻中，碩博士學位論文共有19篇：其中博士4篇（2008年1篇、2007年3篇）；碩士15篇（2008年3篇、2007年4篇、2006年5篇、2005年3篇）。通過對這些文獻進行研究后，我們發現：2003年以前，我國以農民工職業技能培訓為研究主題的文獻一篇也沒有。那么，是什么原因導致了2003年成為農民工職業技能培訓研究的元年呢？可能有人會給出解釋：2003年9月國務院辦公廳下發了《2003—2010年全國農民工培訓規劃》，10月1日新華社全文播發，這表明中央政府對農民工職業技能培訓問題高度重視，因此，2003年出現了研究農民工職業技能培訓問題的文獻也就可以理解了?？墒?，如果接受這樣一種解釋，或許對學者們的學術敏感性不夠尊重。事實上，早在2003年之前，很多學者對該問題是有所涉及的，只不過對它的研究是從屬于其他視角之下的。那么，該問題在學者們研究視角中的地位變化到底反映一種什么樣的現象，這應該是研究農民工職業技能培訓問題之前一個值得深入探討的問題。我們將這些研究放在中國改革開放30年的宏觀經濟背景下，可以將其劃分為三個階段：

（一）被忽視階段（1978-2002）

1978年12月黨的十一屆三中全會后，中國開始承接國際產業轉移，吸收外資和引進技術，發展對外貿易。按照古典經濟學的觀點，推動宏觀經濟保持快速增長，就必須保證包括資本、先進技術、土地和勞動力在內的所有生產要素的有效供給。上世紀80年代的中國缺乏資金和先進的技術，但是卻擁有豐富的廉價土地和勞動力資源。為吸引外商和港澳臺的投資，我們采用了“三來一補”等加工貿易形式，由此使中國經濟形成了外向型經濟的特點。這種經濟對勞動力的質量要求不高，但是需求量卻很大。當時城市的勞動力資源已經遠遠不能滿足經濟高速增長的需要。于是，從20世紀80年代初開始，為適應當時中國經濟發展的需要，從事農業勞動的農民開始陸續沖破計劃經濟體制的束縛，自發地向城市的二、三產業轉移[1]。1978年度，中國就業人口為4.0152億人，其中城鎮就業人口為9514萬人，農村就業人口為3.0638億人。到2002年末，中國就業人口達到7.374億人，其中城鎮就業人口為2.478億人，農村就業人口為4.896億人。這說明1978-2002中國對于勞動力資源的需求一直保持著高速增長。

通過研究就業人口城鎮與農村的分布比例 （見圖1）：1978-2002年，在高速增長的就業人口中，城鎮就業人口所占的比重不斷上升，農村就業人口所占比重則不斷下降，尤其是從1995年開始，下降的速度較快。

通過研究就業人口的產業分布比例 （見圖2）：1978-2002年，第一產業的就業人口比重不斷下降，由1978年的70.5%下降到2002年的50%。這些數據充分反映了改革開放后農村豐富的勞動力資源由農村向城鎮轉移，由第一產業向二、三產業轉移的態勢，尤其是到了上世紀90年代中期以后，這個趨勢更加明顯。

到上世紀90年代中期以后，與農民工相關的生存狀況、社會權益保障等社會問題日益突出，農民工才逐漸成為社會科學研究的熱點[2]。學者們（趙樹凱，1995；宋林飛，1995；李強，1995，1999，2001；李培林，1997；陸學藝，2003)在農村富余勞動力轉移的視角下從農民進入城市與中國現代化的關系、流動特征，以及進入城市后的生存狀況等不同維度對農民工進行了調查研究，取得了較為豐富的理論成果[3]。與學者們對農民工在城鎮的“準入問題”、“社會權益保障問題”傾注了大量的研究熱情形成鮮明對照的是，農民工職業技能培訓有關的“發展問題”的研究文獻一篇也沒有。這至少說明，在中國經濟高速增長的同時，農民工的問題雖然已經引起高度關注，但是其職業技能培訓作為一個獨立的研究主題還并沒有引起學術界的重視。

（二）重視階段（2003-2007）

改革開放之后，中國經濟每年都在以平均10%的增長速度高速增長，經濟總量的不斷增加，人民的人均收入水平不斷提高，對各種商品和勞務的需求結構也隨之發生巨大的變化。整個社會的產出結構必然會隨之調整。而產出結構的調整，只有通過投入要素在各產業部門間的再配置來實現。由于勞動力是生產要素中最重要、最活躍的部分，因此，投入要素在部門間的再配置最終都是通過勞動力在產業間的重新配置來實現的。這樣就引起了就業結構的轉換——這是產出結構對就業結構的牽動作用[4]。

我們由圖1、圖2可以看出：中國2003年末就業人口為7.4432億人，其中城鎮就業人口為2.5639億人，農村就業人口為4.8793億人。到2007年末，中國就業人口達到7.699億人，其中城鎮就業人口為2.935億人，農村就業人口為4.764億人。按照就業人口城鎮與農村的分布比例，2003—2007年度城鎮就業人口占總就業人口中的比重由34.45%增加到38.12%，農村就業人口占總就業人口中的比重則由65.55%下降到61.88%。按三次產業就業人數的分布來看，2003—2007年第一產業的就業人口比重由49.1%下降到40.8%，第二產業的就業人口比重由21.6%增加到26.8%，第三產業的就業人口比重由29.3%增加到32.4%。對比1978—2002年的數據，2003—2007年這段時期，農村勞動力資源從農村向城鎮轉移，由第一產業向二、三產業轉移的速度在加快。隨著經濟全球化的進程，我國經濟結構調整加快，伴隨而來的產業調整、企業重組和兼并，以及技術改造也在大范圍內展開，以知識經濟和技術進步為推動力的產業結構升級使得技術與資本對勞動力和自然資源的替代性更強，這就導致中國勞動力資源需求的特點從無限供給轉變為無限供給與結構性短缺并存[5][6][7]：一方面對高素質的勞動力需求大幅增加，另一方面對低素質勞動力的排斥強度也必將越來越強烈，最終導致結構性失業人數的大量增加。2004年東南沿海區域性的“民工荒”問題就是這種狀況的集中體現。由此，學術界開始積極關注中國勞動力資源需求特點的這種變化，從2003年開始，一些以農民工職業技能培訓問題為主題的研究性論文開始在學術期刊上發表，在2005年，這類研究主題的碩、博士學位論文也開始出現，這些都充分反映了學術界對該問題的高度重視。

（三）緊迫階段（2008-至今）

2008年，由美國次貸危機所引發的國際金融危機開始影響中國。中國建立在外需基礎上的產能泡沫破裂，周期性失業爆發，大批農民工失業返鄉。2009年2月2日，在國新辦舉行的發布會上，中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示：根據農業部的一次抽樣調查顯示，2009年將有2500萬農民工面臨就業壓力。其中，2000萬屬于受金融危機影響失業返鄉。2009年的中國在外部緊縮的周期性因素和內部結構性調整因素共同作用下遭遇了最為棘手的周期性失業與結構性失業的雙重壓力。

教師面對的教育對象個體因家庭環境、社會背景、智力水平、性格氣質等不同，對他們的教育手段和教育方法策略就要有所不同。要因時制宜、因生制宜，就是常說的因材施教。學生在不同的階段有不同的特點，要在教育過程中有靈活的應變能力。要了解每個教育對象的個性特征，做到有針對性，有的放矢。

從長期來看，中國經濟還將繼續保持快速增長，對勞動力資源的需求還有巨大的增長空間。當然，周期性失業是當前國際經濟形勢巨變下出現的問題，它不是中國經濟的根本性問題，但它是當前最緊迫的問題。而結構性失業則是中國經濟結構轉型調整中的根本性問題，將在未來很長一段時間長期存在，這個問題解決的好壞將直接影響到未來中國經濟的發展是否健康。無論是解決周期性失業還是結構性失業，農民工職業技能培訓都應該是一個十分重要而又緊迫的問題，對此中央政府高度重視。2008年12月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務委員會議，提到“有關部門和教育培訓機構要增加農民工培訓投入，擴大培訓規模，改進培訓方式，注重提高實用技能和就業能力”。為落實國務院的會議精神，各地各級政府都將培訓返鄉農民工，提高返鄉農民工技能、素質，增強他們的就業能力列入到了重要議事日程?？梢?，當前對于農民工職業技能培訓問題的研究進入到了一個十分緊迫的階段。

二、當前農民工職業技能培訓中亟待解決的根本性問題

在文獻研究中，我們發現學者們從各種不同的角度對農民工職業技能培訓問題給予了不同程度的關注，如郭建鑫（2005）從增強農村富余勞動力轉移的經濟效應的角度[8]；程明旺、史清華、關星、謝建社等從促進農民工真正融入城市、加速農民工市民化進程的角度[9][10]；許項發（2007）、劉平青、姜長云（2005）從人力資本形成的角度等等[11][3]。研究者們在總結歸納農民工職業技能培訓存在問題的基礎上嘗試性地提出了對策[12][13][14]（見表2）。

表2 研究者總結的農民工職業技能培訓中的問題與提出的對策一覽表

在表2中，學者們所總結的農民工職業技能培訓中的問題，可以概括為兩個方面：一是政府積極，而作為受益對象的農民和用人企業卻不積極；二是“供應商”——培訓機構所提供的“產品”作為“消費者”的農民工卻不滿意。這實際暴露出了當前農民工職業技能培訓中的根本性問題：即作為農民工職業技能培訓的利益相關者，政府、企業、農民工、培訓機構各自的利益、目標、行為嚴重不一致。如圖3所示：

箭頭指向農民工職業技能培訓的，表示相關利益方對農民工職業技能培訓的投入，我們用偶數編號表示，如線2、線4、線6、線8；箭頭背離農民工職業技能培訓的，表示農民工職業技能培訓給相關利益方帶來的收益，我們用奇數編號表示，如線1、線3、線5、線7。實線表示這種關系已經發生，虛線表示這種關系沒有發生。

線1和線2都是實線，表明政府高度重視農民工職業技能培訓，充分認識到了該問題的緊迫性與重要性。為此，中央政府出臺了《2003——2010年全國農民工培訓規劃》，并制訂了多個培訓項目計劃，如陽光工程、星火科技培訓專項行動、雨露計劃、農村勞動力技能就業計劃等，增加了對農民工職業技能培訓的投入，包括各種政策的支持和培訓費用的投入等，以推動農民工職業技能培訓工作的順利開展。2004年中央財政用于補貼農村勞動力轉移培訓的經費僅“陽光工程”就有2.5億元。2006年中央和各地進一步加大經費投入，提高補助標準。據不完全統計，2006年各省用于陽光工程培訓的配套資金近6億元。重慶、黑龍江、河南、湖北、青海、內蒙、河北、江蘇等8省的配套資金均達到3000萬元以上。2007年，中央安排的財政專項補助資金對東、中、西部地區實行不同的補助標準，對東、中、西部地區分別按人均173元、250元、300元的標準進行補助，人均補貼標準比上年提高48%[15]。從以上數據可知政府是農民工職業技能培訓的最積極推動者。

線3是實線，表明農民工職業技能培訓確實能給農民工帶來利益：既能提高農民工綜合素質、增強轉崗就業能力，使其具有更廣泛的就業空間和選擇余地，又能增加農民工的收入。以2006年陽光工程的數據為例：重慶市2006年參加陽光工程培訓的學員，基本上都能掌握一項專門技術，有近1/4的人獲得了技能鑒定證書，受訓學員綜合素質明顯提高。2006年全國農調總隊的抽樣調查顯示，開展“陽光工程”培訓的村年收入比沒有開展培訓村的年收入高30%。根據河北省省調隊2006年的調查，陽光工程對農民增收的貢獻率約為8%，接受陽光工程培訓的學員轉移后月務工收入比未接受培訓的轉移人員普遍高出約200元，比在家務農高出約400元[15]。

與線3形成鮮明對照的是線4是虛線，這表明：雖然職業技能培訓能給農民工帶來實實在在的利益，但是他們培訓的動力不足，不愿為此進行任何投入。劉平青、姜長云2004年7-10月對北京和浙江的農民工進行的一次問卷調查顯示：影響農民工參與培訓的動力和積極性主要是兩方面的因素：一是農民工對未來的定位。按照留在打工地工作意愿的強弱程度，農民工實際上可分為“回鄉型”、“留城型”和“搖擺型”。不同類型農民工對培訓方式和內容的不同取向，在很大程度上影響著其培訓行為的選擇?！盎剜l型”農民工，更多考慮技術培訓對于其將來在家鄉是否有用；“留城型”農民工則從心理上將自己定位為“城里人”或“準市民”，為了將來有足夠的實力適應城市的工作和生活，他們在自我學習或參加培訓方面有較強的動力和心理準備；而“搖擺型”農民工，對今后是留城或者回鄉還沒有明確的打算，因此，在對培訓方式和培訓內容的選擇上態度迷茫。再加上現行制度存在的缺陷和不完善，導致很多農民工存在城市“過客”心理，并使他們不愿意或不能留在城市中安居樂業。這就極大的減低了他們參加培訓的積極性；二是培訓的機會成本。農民工對于培訓的時間和精力的投入，會有機會成本的損失。農民工用于培訓的時間會擠占企業加班的時間，導致農民工收入的減少，而這也是很多農民工不情愿參加培訓的重要原因[16]。由此我們把農民工稱之為利益迷失者。

線5是實線、線6是虛線，表明：作為農民工技能提升的最直接的收益者，企業并沒有承擔其相應的社會責任，在農民工職業技能培訓上不愿且沒有投入。2008年陜西省農民工監測調研報告顯示：在陜西省外出打工的農民工中，有87.4%的農民工單位或雇主沒有上養老保險，沒有購買工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別達到78.4%、 82.0%、90.1%和93.4%，四種生活保險均有超過5%的農民工對單位或雇主是否購買表示不知道；93.0%的農民工單位或雇主沒有給其繳納住房公積金，5.2%的農民工表示是否繳納不知道，只有1.8%的人明確表示繳納[17]。政府所規定的“五險一金”的情況尚且如此，就更別提農民工的職業技能培訓了。對此，姜長云認為有三個原因：一是企業不愿意因為培訓而支出更多的人工成本；二是農民工的高頻率流動，使企業擔心對農民工的培訓投資“打水漂”；三是很多企業只看到勞動力無限供給和企業近期發展對員工的需求，沒有看到提高員工素質和產品技術含量，可以培育企業的核心競爭力[16]。因此，企業對于農民工職業技能培訓的動力最為缺乏，我們把企業定義為農民工職業技能培訓問題的漠不關心者。

線7、線8都是實線，但是線8并沒有指向農民工職業技能問題而是指向了政府，這表明雖然農民工職業技能培訓能給培訓機構帶來培訓收入，但是培訓機構在開發培訓課程、提供培訓服務時并沒有以農民工為主體，而是將服務對象轉向了政府，導致培訓內容、培訓方式與農民工對職業技能培訓的實際需求嚴重脫節。情況嚴重的甚至還出現了社會培訓機構勾結政府部門的工作人員，弄虛作假，大肆套取農民工就業培訓資金的惡性事件。如2006年在陽光工程的審計中，中央就查處了安徽歙縣弄虛作假，套取陽光工程補助資金；貴州省開陽縣、內蒙古興和縣的扶貧部門以及內蒙古突泉縣農業部門和培訓機構聯手套取挪用資金；陜西省漢中市第一職中、漢中市農干校、漢中市農校等培訓機構，將經過“陽光工程”培訓但未轉移就業的學員，又整體轉入扶貧培訓，在“陽光工程”和扶貧培訓項目中重復報賬等惡性事件[15]。這不僅使國家資金遭受巨大損失，玷污了政府的惠民政策，而且損害了農民工的權益，使他們失去了提高素質、脫貧致富的機會。這些事件的背后反映了當前農民工職業技能培訓的市場主體嚴重錯位，所以我們把培訓機構定義為利益錯位者。

通過圖3，我們發現：在當前的制度環境下，農民工職業技能培訓的利益相關者中，只有政府對農民工職業技能培訓進行了積極的投入，農民工自身和企業實際沒有進行任何投入。尤其是企業，他們只享有了農民工職業技能培訓所帶來的巨大利益，卻并未承擔任何責任。這種現象實際上造成了這樣一種情況：在農民工職業技能培訓中，政府代替了農民工，成為了培訓“產品”唯一的實際購買者，那么作為“供應商”的培訓機構，在提供培訓服務時，政府的要求就自然而然地代替了農民工的需求成為他們考慮的首要問題。也就是說，在農民工職業技能培訓市場中形成了一個“畸形”的市場循環：政府是購買者，培訓機構是供應商，農民工被徹底地忽略，而企業則成為了最大的受益者。當前農民工職業技能培訓中出現的問題正是政府“越位”、農民工“失位”、企業“缺位”、培訓機構“錯位”的具體而又集中的反映。因此，利益相關者的利益不一致問題已經成為當前農民工職業技能培訓中亟待解決的根本性問題。

三、對 策

（一）建立覆蓋包括農民工在內的全體勞動者的職業技能培訓基金，形成“五險二金”制度

對中國經濟而言，今后要想順利實現產業升級、結構轉型，繼續保持高速增長，高素質的勞動力資源尤為關鍵。而農民工這一特殊群體作為城市勞動用工缺口的補充將在未來相當長的一段時間內長期存在。因此，要想解決農民工職業技能培訓中的根本性問題，我們認為不應只站在農民工的角度，而是要將其上升到勞動力資源的角度來看待。對普通勞動者來說，現行的“五險一金”的制度，所涉及的都是勞動力資源的社會保障問題，對于與職業技能培訓有關的勞動力資源的“發展問題”卻并未涉及。為使全社會高度重視勞動力資源的“發展問題”，我們需要在現有的“五險一金”的基礎上，建立覆蓋包括農民工在內的全體勞動者的職業技能培訓基金，并將之納入社會保障體系，形成“五險二金”制度。

所謂“五險二金”，就是在原有的“養老保險”、“工傷保險”、“醫療保險”、“失業保險”、“生育保險”和“住房公積金”的基礎上增加“職業技能培訓金”。凡是符合法定勞動年齡并簽定了合法的勞動用工協議的中國公民都將納入“職業技能培訓金”的保障范圍，包括農民工。政府將給每一個勞動者建立個人職業技能培訓社會保障專項賬戶，向包括農民工在內的全體勞動者發放類似于醫?？ǖ膭趧诱呗殬I技能培訓資金卡，職業技能培訓金撥入其個人職業技能培訓社會保障專項賬戶。勞動者職業技能培訓資金卡將完整地記錄勞動者就業的時間、就業的單位、工作轉換、技能培訓等相關信息。勞動者職業技能培訓社會保障專項賬戶的資金只能用來購買自己需要的職業技能培訓服務，不能用作其他用途或提取現金。即便是到法定退休年齡或身故都無法對培訓資金提現。如因法定退休年齡或身故無法提現的個人培訓資金將轉入公共培訓基金賬戶，用于對政府公益性培訓項目進行財政補貼。對于法定勞動年齡內的農民，其職業技能培訓社會保障專項賬戶由其戶籍所在地社保機構辦理；對于法定勞動年齡內的勞動者，憑勞動用工協議由其首次就業地區的社保機構辦理；勞動者因工作地點變換不在同城的，可以辦理跨地區的“職業技能培訓金”的接轉。納入社會保障體系的“五險二金”制度的建立將有助于職業技能培訓走上正?；?、規范化的軌道，并能夠體現國家對勞動力資源的“發展問題”的高度重視。

（二）明確利益相關方的社會責任，建立職業技能培訓多元化投入機制

勞動者職業技能培訓社會保障專項賬戶建立后，資金來源就成為一個重要問題。我們認為，政府必須以立法的形式明確規定勞動者職業技能培訓利益相關各方的社會責任，以勞動者月工資為基數，企業、勞動者各自分攤一定的出資比例，從而建立起多元化的培訓投入機制。鑒于農民工對于培訓費用的敏感和當前農民工職業技能培訓的 “準公共產品特性”，受企業雇傭的農民工其職業技能培訓基金中個人承擔的部分應由勞動力轉移輸入地政府財政承擔；在家務農的農民或暫時失業的農民工其職業技能培訓基金中個人承擔的部分由勞動力轉移輸出地政府財政承擔；對于中西部地區財政無法承擔的，將由中央財政進行轉移支付。這樣就打破了農民工職業技能培訓中政府是唯一投入主體的格局，企業作為農民工職業技能培訓的受益方，也為農民工職業技能培訓分擔了培訓成本，中央政府、農民工輸入地和輸出地政府的利益得到較好協調，涉及農民工職業技能培訓的利益相關各方的責任與利益得到了統一，農民工職業技能培訓中的相關各方的利益不一致的根本性問題也就迎刃而解。

（三）確立培訓市場主體，逐步形成國民職業技能培訓體系

由于勞動者職業技能培訓社會保障專項賬戶的資金只能用來購買自己需要的職業技能培訓服務，不能用作其他用途或提取現金，即便是到法定退休年齡或身故都無法對培訓資金提現，因此，包括農民工在內的勞動者就會對職業技能培訓有強烈的購買欲望。其結果是：勞動者職業技能培訓市場能夠真正建立，勞動者成為這個市場的真正主體，他們的需求將成為左右這個市場的決定性因素；同時，培訓機構的市場熱情也會被勞動者的培訓需求所激發，隸屬于各系統各部門的培訓機構①在強大的市場需求面前，原有的地方、部門和行業的界限將被打破，培訓資源將得到有效的整合和利用，針對諸如農民、農民工、高新技術產業工人等不同特點的勞動者群體教學形式、教學手段和教學內容將會得到有效開發?？傊?，與國民教育體系相銜接的國民職業技能培訓體系有望得以逐步形成。

（四）加大政府監管力度，保障農民工培訓市場有效運行

在農民工成為職業技能培訓市場的真正主體后，政府的角色就真正歸位了。政府將承擔整個農民工培訓市場的監管職責：第一，它要監督檢查企業與農民工的勞動合同簽定情況。根據2008年陜西省農民工監測調研報告顯示：如此重要的保障自己合法權益的法律文書，仍有49.9%的陜西農民工沒有與用工單位簽訂，多少讓人有些遺憾。勞動合同是產生勞動法律關系的法律事實，是建立勞動關系的基本形式。勞動者同用人單位訂立勞動合同，是勞動者實現勞動權的重要保障，也是減少和防止發生勞動爭議的重要措施，更是企業按比例應承擔農民工職業技能培訓資金的重要法律依據。如果沒有勞動合同關系，那么培訓資金的征繳也就無從談起了。第二，政府還需加強對農民工職業技能培訓的引導、服務工作。首先，政府應出臺相關政策，對于積極參加培訓、取得一定技能證書，且有穩定工作收入的農民工在戶籍等政策限制上有所突破，使其成為市民，這樣，有利于提升農民工職業技能培訓的動力；其次，以身份證為基礎建立農民工檔案信息數據庫，發放全國性農民工信息卡。該卡能反映農民工身份資歷的信息、能反映農民工社會關系的信息、能反映農民工職業培訓的信息、能反映農民工住址和聯絡方式的信息、能反映農民工特長和求職志愿的信息、能反映農民工計生狀況的信息等，從而使服務農民工的工作更加科學、規范。第三，政府一方面要建立和完善農民工職業技能信息發布平臺的建設，讓農民工知道培訓的相關信息，諸如信譽良好的培訓機構、優質的培訓課程、高素質的培訓師資等；另一方面要建立培訓機構的監督與評價機制，對培訓機構實行嚴格的市場準入，對培訓機構的辦學條件、辦學能力、師資狀況、教學效果實行綜合評價，使一批培訓質量高、就業效果好、社會認可的培訓機構能夠脫穎而出。

注：

① 據統計，截止到2006年底，農業部門在全國有農業職業中專和農民中專3000多所；縣級以上農業廣播電視學校3000多所；農機學校2000所；各類農民技術培訓學校44.1萬個；勞動部門，全國有技工學校2970所；就業訓練中心3307個；還有分管的社會力量辦的職業培訓機構19139個。教育部門有成人高等學校558所；普通中專3065所；成人中專學校2823所；成人高中1317所；職業高中5800所；職業技術培訓學校（機構）23.06萬所。根據中國國家統計局網站的《2007年中國統計年鑒》整理而成。

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