淺談長江危險貨物運輸船舶消防監督檢查

□ 梁志平

長江是我國主要的運輸河流，進入21世紀，長江航運迅猛發展。2007年的貨運量一舉突破10億t大關，達到11.23億t，是密西西比河貨運量的2倍，是萊茵河貨運量的3倍。成為世界上內河航道通航里程最長、運量最大、運輸最為繁忙的通航河流，成為名副其實的黃金水道。

南京是長江中下游和長江三角洲經濟帶重要的中心城市，也是我國最大的危險品生產、儲存、運輸集散地之一。有中央管理水域通航水道8條，自然岸線長196 km，共有10個錨地，其中3個是危險品錨地。生產性碼頭、泊位365個，萬噸級以上泊位35個，其中危險品泊位60多個，水上加油站40多個。2008年危險品運量達3100萬t左右，約占長江危險品運量的3%。危險品運輸船舶 （主要指液貨船中油船、散裝運輸危險化學品船、散裝運輸液化氣體船）進出達47000余艘，過境危險品運輸船舶超10萬艘次。在危險品總運量中，船舶是主要運輸主體。從長江的情況來看，近幾年來危險品運輸船舶雖然沒有發生大的火災爆炸事故，但小的火災爆炸還是不斷發生。如2009年7月18日11時30分，長江岳陽水域云溪區巴陵石化碼頭一艘正在卸貨的 “贛天宜化046”號散裝運輸危險化學品船因違章修理泵機發生爆炸并引發燃燒，造成人員傷害和財產損失。

從以上數據可以看出，對危險品運輸船舶的消防安全監管的形勢不容樂觀。如何才能加強對中央管理水域內危險品運輸船舶的消防安全監管呢？筆者認為，應加強對該類船舶的消防監督檢查，使之及時發現和消除火災隱患，從而達到防止發生火災爆炸事故之目的。但筆者在現實的檢查工作中發現，不少船員、船舶安全管理人員、水上交通安全主管機關的人員都不十分清楚什么是消防監督檢查，它和機關、企業、事業等單位消防安全管理活動中開展的消防安全檢查，和水上交通安全主管機關開展的船舶安全檢查中對消防設備的檢查有什么不同，如什么是消防監督檢查，由誰來查、依據什么查等問題。對船舶來說，會感到來檢查的單位太多，不知誰的檢查具有權威性，這個問題在長江水上運輸行業中顯得比較突出。

一、了解消防監督檢查的概念、性質和特點是什么

消防監督檢查是消防監督管理的一種具體檢查行為，是特定的行政主體根據法律法規的授權而實施的消防執法行為，具有與其它消防安全檢查所不同的性質和特征。消防監督檢查，也稱消防行政監督檢查，是指公安消防監督機構和公安派出所依法對消防監督相對人及機關、團體、企業、事業等單位遵守消防法律法規情況進行檢查了解，并能夠影響其權益的消防執法行為，且參加檢查的公安消防監督機構和公安派出所的人員應當取得崗位資格。消防監督檢查是國家消防監督制度的重要組成部分，是預防火災和減少危害，保護公民人身，公共財產和公民財產安全，維護公共安全的有效措施。消防監督檢查的性質決定了消防監督檢查不同于其它消防檢查行為，具有以下特點：

1．檢查結論具有權威性。消防監督檢查是公安機關消防監督機構和公安派出所依法履行法律法規的規定職責，按照規定的程序，以國家的消防法律、法規為檢查依據，因此，其檢查結論具有權威性。

2．檢查行為具有強制性。消防法律法規對公民、法人和其它組織具有普遍約束力，是屬于公安法規的范疇。公安消防機構和公安派出所對機關、團體、企業、事業等單位的消防監督檢查不受時間和場所的限制，也不管被監督者是否愿意接受。同時對消防監督檢查發現的火災隱患有權依法督促整改，對消防違法行為有權依法實施消防行政處罰，實際上消防監督檢查行為也就是一種公安行政執法行為。因而，消防監督檢查行為本身具有強制性。

3．具有客觀公正性。消防監督檢查是一種抽查性檢查，通過消防監督檢查，來發現公民和機關、團體、企業、事業等單位遵守消防法律、法規的情況，督促其履行消防安全職責。公安消防機構在檢查中發現和糾正違反消防法律法規行為，提出整改意見，責令限期改正或責令改正，并依法予以處罰。監督檢查的目的是糾正，輔之處罰，具有客觀性。

從上述的內容可以看出，消防監督檢查并不是什么單位什么人都可以實施的，只有公安機關內的消防監督機構和公安派出所有權進行檢查。首先消防行政執法主體要有國家的法律法規明確授權，具有唯一性，其它行政執法單位和人員都不具備消防行政執法主體的資格。其次參與檢查的人員必須具有相應的資質。

二、明確對長江危險品運輸船舶實施消防監督檢查的行政執法主體

這主要解決誰是消防行政執法主體的問題，也就是說誰有權對長江危險品運輸船舶進行消防監督檢查的問題。第十一屆全國人大常委會第五次會議于2008年10月28日通過了修訂后的 《中華人民共和國消防法》 （以下簡稱 《消防法》），以中華人民共和國主席令第六號發布，并于2009年5月1日起施行。其配套的部門規章 《消防監督檢查規定》 （以下簡稱 《107號令》）經修訂后以中華人民共和國公安部第107號令發布，自2009年5月1日起施行。

《消防法》第四條是這樣規定的：“國務院公安部門對全國的消防工作實施監督管理?？h級以上地方人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施。軍事設施的消防工作，由其主管單位監督管理，公安機關消防機構協助；礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設施的消防工作，由其主管單位監督管理?！钡谖迨龡l是這樣規定的：“公安機關消防機構應當對機關、團體、企業、事業等單位遵守消防法律、法規的情況依法進行監督檢查。公安派出所可以負責日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務院公安部門規定?！?/p>

《107號令》第二條規定：“本規定適用于公安機關消防機構和公安派出所依法對單位遵守消防法律、法規情況進行消防監督檢查?！钡谌藯l規定：“鐵路、交通運輸、民航、森林公安機關在管轄范圍內實施消防監督檢查參照本規定執行?！?/p>

在上述的國家基本法律和國務院部門規章中，明確規定了全國的消防工作由國務院公安部門負責監督管理，具體由公安消防監督機構負責實施，消防監督檢查由公安消防監督機構和公安派出所共同負責實施，實際也就是在法律上予以授權。但是軍事設施、礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設施的消防工作，由其主管單位監督管理。由于這些單位有其特殊性，所以法律也授權由其主管單位來監督管理，也就不在公安消防監督的范圍之內。由此可以看出，交通運輸行業 （船舶）是在公安消防監督范圍之內，自然應接受消防監督檢查。

從我國消防監督工作發展的過程中也可以看出，監督的范圍也是隨著社會和經濟的發展而變化的。1957年我國第一部消防法律 《消防監督條例》第二條規定：“消防監督工作，由各級公安機關實施。國防部及其所屬單位，林業部門的森林，交通運輸部門的火車、飛機、船舶以及礦井地下的消防監督工作，由各該主管部門負責，公安機關予以協助?！睆倪@部法律中可以看出船舶是不在公安消防監督范圍內的，是由主管部門負責監督管理。其主要原因是，剛解放不久，消防監督力量和業務水平不夠，加上這些行業有其特殊性，所以法律作出了這樣的規定。從1984年的 《中華人民共和國消防條例》開始至今就將船舶納入到公安消防監督的范圍中，不再由其主管部門負責監督管理。

國務院國函 〔2002〕1號 《國務院關于長江港航公安管理體制改革有關問題的批復》中第二條明確規定了 “長江港航公安機構作為國家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區域的中央管理水域的公安管理事權?！钡谌龡l “長江航運公安局由交通部公安局直接領導”。在向中編辦上報的交通部交函人勞〔2002〕235號文 《關于報送 〈長江航運公安機構設罝與人員編制方案〉的函》中第三部分、主要職責中第5條是這樣規定的：“負責長江中央管理水域航行、停泊、作業的中外民用船舶、水上設施、躉船、碼頭的消防監督工作?！鼻夜膊抗?〔2002〕339號文已原則同意該方案。

根據上述的法律法規和相關的文件，筆者認為：在長江中央管理水域航行、停泊、作業的中外民用船舶的消防監督工作應由長江航運公安局負責，在其水域內的危險品運輸船舶的消防監督檢查由長江航運公安局消防監督機構負責實施，其消防行政執法主體是長江航運公安局消防監督機構。

三、掌握對長江危險品運輸船舶進行消防監督檢查的依據

筆者在前面巳談到，消防監督檢查是依據國家消防法律法規來開展檢查的，那消防法律法規又包含那些內容呢？我國現行的消防法規體系由消防法律、消防法規 （行政法規、地方性法規）、消防規章 （行政規章、地方政府規章）和消防技術標準組成。

消防法律是指由全國人大及其常委會制定頒發的與消防有關的各項法律，主要有消防法、刑法等。消防法規中的行政法規是國務院根據憲法和法律，為領導和管理國家各項行政工作，按照法定程序制定出的規范性文件。如國務院344號令 《危險化學品安全管理條例》、 《草原防火條例》等。

消防規章中的行政規章是國務院各部委，根據并且為了實施消防法律、消防行政法規在自已權限范圍內依法制定的規范性文件。

消防技術標準是我國各部委依據 《中華人民共和國標準化法》的有關法定程序單獨或聯合制定頒發的，用以規范消防技術領域中人與自然、科學技術的關系的準則或標準。

這些消防法律法規都是消防監督檢查的依據，但現行的消防法律、消防法規主要是針對全國范圍總體上制定的，對水上交通運輸行業并沒有單獨作出規定。各部委應依據消防法律、消防法規制定具有各自行業特點的消防規章，從而成為消防法律法規的重要組成部分。再者，從我國有關安全法律法規的發展來看，消防安全已形成單獨的體系。如 《中華人民共和國安全生產法》 （2002年11月1日起施行）第二條規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規定的，適用其規定?！笨梢钥闯?，從法律地位的角度來看，安全生產法和消防法都是屬安全范疇的基本法，只是調整的社會關系不同，它們的關系應是普通法和特殊法的關系。在法律實踐中，應當適用特殊法優于普通法的原則。而消防安全和水上交通安全相對安全生產法來說都應是特殊法，水上交通安全還分為海上和內河兩個部分，海上還要考慮到國際公約和國際接軌等問題，《中華人民共和國海上交通安全法》的適用范圍只是我國沿海水域。而長江屬內河范圍，應適用內河水上交通安全法規，對國際公約實現國內化也有一個時間過程，要和國內的具體情況相結合。目前內河水上交通安全法規最高層級就是國務院的行政法規，比基本法律的效力要低，也就是說其內容不能和消防法相悖。從交通行業的情況看，專門針對運輸船舶制定的消防規章主要就是1995年2月23日交通部交公安發 〔1995〕137號發布的《運輸船舶消防管理規定》，其它有關消防安全管理的內容都散見在水上交通安全主管機關發布的有關船舶安全管理規定中，如 《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監督管理規定》等?！哆\輸船舶消防管理規定》的制定依據還是1984年的 《中華人民共和國消防條例》，且適用范圍僅限于運輸船舶，特別是新修訂的消防法實施后，更顯現出水上消防規章還不適應水上運輸業的發展，應及時修改或制定新的水上消防規章，作為對該類船舶開展消防監督檢查的依據。檢查的重點是看這些船舶是否按國家的消防法律、法規的規定來開展消防管理工作的，也就是我們通常講的消防管理軟件方面。從長江危險品運輸船舶的安全管理工作上看，2003年7月1日以后都已按交通部發布的《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規則》（根據ISM規則制定）的規定，取得了由水上交通安全主管機關頒發的 “符合證明”（DOC證書）。雖然在規則中沒有單獨談到船舶的消防安全，但該規則總則中的1.2.3條是這樣規定的：“公司的安全管理體系應保證；符合強制性規定和標準?！惫P者理解為，船舶消防安全應包含在船舶安全總體之內，強制性規定和標準應包括國家的消防法律法規，也就是說，安全管理體系應滿足國家的消防法律法規的規定。

其次從消防技術標準方面來看，也是開展消防監督檢查的重要依據。根據消防法的相關規定，這些消防技術標準都具有法律效力，必須遵照執行。對陸域上來說，消防技術標準是消防科學管理的重要技術基礎，是建設單位、設計單位、施工單位、生產單位、公安消防監督機構開展工程建設、產品生產、消防監督檢查的重要依據。消防技術標準可分為國家標準和行業標準以及地方標準 （地方標準只能在其地域內有效），并根據其強制約束力的不同，分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準都是強制標準。消防技術標準的規范和標準一般都是強制性標準。

根據上述消防技術標準的含義，筆者認為：對水域上來說，交通運輸部門制定的有關船舶的交通行業標準、規范中，雖然專門的消防技術標準不多，但在這些標準和規范中有關消防篇章和消防的內容，都應屬于消防技術標準的范疇。交通運輸部是國務院所屬的職能部，有責任落實消防法的相關規定，使消防法在整個交通運輸行業 （船舶）中得到貫徹落實，從而保證船舶消防安全。這些標準和規范從消防技術的角度上來講，雖然不是由公安機關制定和執行的，但也應成為消防法律法規的重要組成部分。按照這個觀點來看，既然是屬于消防技術標準，那也就是屬于消防法規的組成部分，也就是開展消防監督檢查的依據。

對船舶的消防監督檢查還是比較復雜的，和陸域上相比有其特殊性，如船舶種類很多，所執行的消防標準和規范也不同。按船舶種類族系，有9種不同的分類方法，約350個種類。有海船、江海通航船、和內河船舶之分，海船還分遠洋和沿海，有入級和非入級船之分，最常見的就是按用途來分類，每一種分類都有很多的船型。本文中所談的危險品運輸船舶是屬于內河運輸船舶中的貨船，一般都是強制入級的船舶。從消防管理的角度來看，該類船舶發生火災爆炸的可能性最大，發生事故后影響大，對長江也可能造成污染，所以也是消防監督檢查的重點船舶。長江水系講的 “四客一?！贝爸械囊晃Ｖ饕褪侵傅脑擃惔?。也就是本文開始介紹的三種船舶。

就長江危險品船舶的建造來講，執行的標準和規范也是很多的，主要有中國船級社頒布的 《鋼質內河船舶入級建造規范》、 《內河散裝運輸危險化學品船舶構造與設備規范》、 《內河散裝運輸液化氣體船舶構造與設備規范》等，從技術法規方面有中華人民共和國海事局制定的 《內河舶舶法定檢驗技術規則》。這些標準和規則既是船舶設計、建造、檢驗的依據，也是公安消防監督機構對船舶開展消防監督檢查的依據。國家雖然將審圖、驗船、檢驗發證及對船舶進行安全監督檢查的權力授于了船級社和水上交通安全主管機關，但按新的消防法有關規定，并不能排除公安消防機構對船舶的設計、建造、檢驗到使用全過程的消防監督檢查，這里的檢查側重點是船舶消防方面硬件的檢查。還要看相關部門是否落實了各自的消防安全責任。大家知道，要做好船舶消防安全工作必須從源頭抓起，從日常的消防監督檢查中發現的重大火災隱患和多起火災爆炸事故原因來看，都必須對危險品運輸船舶從設計、建造、檢驗到使用全過程，從消防管理軟件方面到船舶消防設施硬件方面，實施全面消防監督檢查，來減少火災爆炸事故的發生。

長江航運公安局是管理長江中央水域的，是專業性很強的一支公安隊伍，其公安消防機構必必須不斷學習掌握新的消防法律、法規、消防技術標準及船舶相關知識，不斷提高對危險品運輸船舶進行消防監督檢查的能力，以適應長江水上消防安全的發展需要，達到減少火災爆炸事故之目的，建設黃金水道，打造平安、數字、陽光、和諧長江?！?/p>