我國數字信息服務雙軌制管理的現狀與問題研究

王娟娟

(中山火炬職業技術學院圖書館,廣東 中山 528436)

1 數字信息服務管理雙軌制的涵義解讀

在我國，“雙軌制”這一定義最早是在1984年9月在浙江舉行的首屆全國中青年經濟科學工作者討論會，即著名的莫干山會議上提出來的。［1］雙軌制是指對同值的標的物實行兩種不同的定價機制，意味著在一個軌道上傳統計劃體制占主導，而在另一軌道上則引入市場機制，出現了計劃內外兩種資源、兩種價格、兩條渠道的局面。

匈牙利經濟學家亞諾什·科爾奈90年代在其名著《走向自由經濟之路》提出了“雙軌制經濟”的概念，將雙軌制經濟分為國有制經濟和非國有制經濟，并提出社會主義要由兩部門組成：國有部門和私人部門［2］。

雙軌制在《宣傳輿論學大辭典》里即生產資料價格雙軌制，是對同一商品在計劃內和計劃外分別實行計劃價格與市場價格的雙重價格管理制度。顧名思義，雙軌制意味著在一個軌道上傳統計劃體制占主導，而在另一軌道上則引入市場機制，以激發國有企業生產比政府定額更多的產品。

胡昌平在《信息服務與用戶》提到所謂雙軌制管理，是指在市場經濟中按系統協調模式進行公益制與產業制信息服務的管理。在管理上，由國家管理部門進行業務協調、公益制機構管理、產業制實體管理和信息服務市場管理，即對二元化的信息服務組織及其業務實行一元化的管理。在這種管理體制下，用戶按服務規范通過“市場”利用有償服務，通過直接交往獲取公益性服務。［3］

有鑒于以上觀點，我們將“數字信息服務雙軌制”定義為在市場經濟條件下，由于信息服務本身的二重屬性，信息服務管理的二元性以及信息服務兩大行業體系的客觀存在，有必要對數字信息服務及行業機構進行公益制與產業制的劃分并對其運作機制進行考察與優化。簡而言之，即指目前我國數字信息服務存在的公益制與產業制雙軌并行機制。

1.1 市場經濟體制是數字信息服務雙軌制的外部條件

新中國成立后的二十多年，我國物資體制基本上是按原蘇聯僵化的計劃經濟模式運行，其主要特征是高度集中、統一分配、計劃價格、產品調撥、條塊分割。但這種生產與分配方式與社會主義商品經濟發展的客觀規律實際相違背，根據馬克思主義關于商品、市場和商品經濟的觀點，確認了在我國社會主義階段仍存在著商品生產、商品交換，要發展社會主義的商品經濟，又提出了市場經濟運作模式。正是在這種背景下，雙軌制應運而生，與之相對應，我國的信息服務業也實行了“公益性與產業性并行”的雙軌運行機制。

1.2 信息服務自身的二重屬性是雙軌制存在的根本原因

所謂信息服務二重屬性，是指信息服務既具有商品性，又具有公益性。就信息服務本身而言，不論信息服務機構最終經營目的是贏利性的還是非贏利性的，在信息服務市場中總是作為一種商品存在的，因而具有商品屬性；同時，社會主義制度下的信息服務對象是廣大人民群眾，決定了信息服務的社會性和公益性特征。因而它同時具有商品性和公益性的雙重屬性，這種二重屬性要求公益性信息服務機構可以實現價值的增值，許多贏利性的信息服務機構在追求自身利潤最大化的同時，也應關注社會效益，可見離開信息服務的二重屬性，劃分信息服務雙軌制既沒有理由，也沒有意義。

1.3 信息服務行業兩大運行機制的客觀存在是雙軌制劃分的依據

信息服務行業兩大運行機制的客觀存在是雙軌制劃分的依據，可分為非營利性（公益性）和營利性（產業性）兩大運行機制。前者有如圖書館、檔案館、信息(情報)中心(所)、大眾信息傳播服務等；后者包括一切經營性信息服務實體，如廣告業、咨詢業、中介服務業、文獻信息服務經營實體和其他信息經營服務。所謂非營利性的信息服務機構，并非不計投入產出和成本效益，只是不特別關注經濟獲利；而營利性的信息服務機構，為了實現經濟利益的追逐，也會有公益之舉或帶來事實上的社會效益。這兩大運行機制的客觀存在是數字信息服務劃分為公益性與產業性并行的雙軌制的直接依據。

1.4 現有信息服務管理主體的二元性是考察雙軌運行機制的誘因

由于我國信息服務業存在兩大運行機制，其管理主體也就存在二元性，即政府與企業并存。公益性的信息服務主要由國家綜合信息機構、專業信息機構、區域性信息中心、各地綜合與專門信息機構以及基層單位信息機構承擔，以提供無償信息服務為主，有償信息服務為輔，主要通過行政手段得以實現。產業性信息服務實體包括直接進入信息服務市場的各種信息服務機構（如專業化信息服務公司等），其管理主體是企業本身，在信息服務市場中獨立開展各種形式的經營服務，以獲利為目的，自負盈虧，其管理主要通過市場手段予以實現。

1.5 劃分與研究雙軌制的目的是實現數字信息服務管理最優化

信息服務兩大運行機制的客觀存在，以及政府與市場兩大管理主體的同時并存，必然導致管理與運行過程中的協調性不強、效益不明顯、缺乏競爭觀等問題。而這正是信息服務雙軌制研究所要解決的問題，即通過政府引導為手段對二元化的信息服務組織及其業務實行管理協調，其最終目的就是實現信息服務管理最優化和效益最大化。

2 我國數字信息服務雙軌制管理的現狀

2.1 公益制信息服務管理

我國公益制信息服務機構是以公益性信息服務為主體的信息服務機構，主要包括各類型圖書館、文獻信息服務機構、國家各部門信息中心(所)、地方信息機構以及國有單位信息機構等。［4］公益性機構以提供無償信息服務為主，有償服務為輔，其服務效益主要是社會效益和間接經濟效益，并以此為中心拓展社會化服務業務。其最終的目的是提高信息使用的普及率，拓展信息的使用范圍，促進知識、教育、文化的傳播，促進決策、管理與服務水平的提高，提高社會信息化水平。

武漢大學的胡昌平教授認為我國傳統的信息服務主要按系統、分部門發展。除公共信息服務系統面向全社會以外，分別按科技、經濟、企業生產管理、物資、交通以及國民經濟行業組織信息服務、行業內的各部門又有著各自的信息服務單位的服務業務。系統、行業、部門和單位的信息服務面向內部用戶，較少對外開放。這種封閉式的服務模式的形成，一是社會發展體制決定；二是信息服務的技術發展水平限制。值得強調的是，在我國科技、經濟與社會的一定發展階段，部門為主體的服務具有一定優勢，且發揮了應有的社會作用。然而，在開放的國際環境、現代技術和市場經濟條件下，“部門模式”不僅限制了信息資源的社會共享，造成多方面浪費，而且無法發揮現代信息技術的作用和充分發展信息服務經濟，不利于社會的信息化。在社會內、外部因素促動下，我國的“部門模式”正在發生變化，各系統的服務在市場經濟中開始向社會開放，同時以科技與經濟信息服務結合和協調發展為標志的社會化信息服務體系開始形成。［5］

2.2 產業制信息服務管理

我國產業制信息服務是企業化、市場化運作的信息服務機構，以信息的生產、流通、傳播等方式來為用戶提供特定信息服務。如：信息服務提供商（ISP）、信息內容提供商（ICP）、在線服務提供商（OSP）、網絡接入提供商（IDP或IAP）等。產業制信息服務機構為各類型信息服務經營實體，包括通信、出版、咨詢、中介等行業實體。產業制實體以專門信息需求為對象，通過服務獲取直接經濟效益，并以此為基礎拓展社會業務。其主要信息服務方式有信息提供服務、數據庫服務、軟件服務、咨詢服務等。

3 現有信息服務雙軌制管理的問題分析

3.1 公益制信息服務的政府管理模式缺乏靈活性和效益性

由于受社會發展體制和信息服務的技術發展水平限制，我國公益制信息服務現行的管理模式是一種金字塔型、層級制、直線形、垂直式的組織結構形式，主要按系統、分部門發展，各行業以及行業內的各部門又組織著各自的信息服務業務。各個系統、行業、部門和單位的信息服務面向內部用戶，較少對外開放。隨著全球信息網絡一體化的發展，這種結構化、封閉式、固定型的單一管理模式的服務模式不僅限制了信息資源的社會共享，造成多方面浪費，而且無法發揮現代信息技術的作用和充分發展信息服務經濟，也不利于社會的信息化。

同時，缺乏有效的競爭機制提供的被動信息服務越來越難以滿足用戶的需要。傳統管理一般缺少有效的內部激勵機制，容易造成職業倦怠，提供給信息用戶的信息產品往往質量不高，而信息內容服務是一項持久的、不斷發展的業務，如果沒有擴大再生產的機制，那將不會持久的發展。

此外，政府管理模式極易帶來信息尋租行為。信息尋租是指信息擁有者憑借自己所掌握的信息，人為限制信息自由流動以謀取利益的行為。在市場經濟制度下，信息成為重要的資本，誰擁有信息誰就擁有財富。因此信息擁有者想方設法對自己所掌握的信息實施壟斷，以獲取在任何傳統產業領域都難以實現的高額壟斷利潤。信息尋租與信息壟斷有著密切聯系，信息壟斷導致社會信息的不透明、不公開，導致信息不對稱。不對稱或不完全的信息使得信息的優勢方會利用自身優勢和外部制度缺失攫取大量租金，改變社會資源的分配，從而對信息的劣勢方造成直接威脅。而一方面目前我國的政府部門掌握著全社會信息資源的80%（其中包括3000多個數據庫）。政府具有其他社會組織永遠無法企及的信息優勢，從政府擁有的信息量上看，政府是整個社會信息中最大的形成者、收集者和占有者［6］；另一方面，作為公益信息服務的管理者，傳統層級制模式使之擁有絕對的信息優勢，趨向于信息壟斷和自身利益最大化，即滋生各種信息尋租行為。

3.2 產業制信息服務的市場調節方式缺乏公平性和前瞻性

缺乏有效的監管，市場的稀缺性極易導致了信息產品的要價過高，往往使信息用戶得不到自己所需的信息，這會造成社會的信息公平問題。當前，我國多部門管理信息服務產業和信息服務產業無專門部門管理的現象比較突出。由于缺乏有效的信息產業管理與監督機制，一方面會致使部分產業制信息服務機構收費嚴重不合理，這對整個信息服務業來說是一件壞事，既阻礙了其它信息服務企業的成長，也降低了人們的信息需求。另一方面，會導致公益制信息資源被產業制信息服務機構無償占用或低價利用，轉手高價銷售獲取暴利，即將公共產品變相私有化，導致市場價格混亂和信息資源共享障礙，嚴重影響了信息服務業的聲譽和發展。

3.3 信息服務兩大體系之間缺乏系統的溝通和協調

由于對信息服務的雙軌制管理認識不足，缺乏系統的溝通和協調。一方面導致信息服務機構普遍存在“大而全”、“小而全”的思想，信息服務重復開發的問題十分突出，造成了信息資源、人力的浪費。筆者對比了中國知網［7］和讀秀知識庫［8］，發現讀秀知識庫是由中文圖書資源組成的知識庫系統，它以200多萬種中文圖書資源為基礎，提供深入圖書資源內容的全文檢索、部分文獻的全文試讀。讀秀知識庫包括圖書、期刊、報紙、學位論文、會議論文。而國家知識基礎設施（National Knowledge Infrastructure，CNKI）涵蓋的數據庫包括中國期刊全文數據庫、中國優秀博碩士學位論文全文數據庫、中國重要會議論文全文數據庫、中國重要報紙全文數據庫、中國圖書全文數據庫等。兩個大型的數字信息服務機構由于存在著想“做大做全”的思想，必然會有相當程度的重復建設現象，一些資金雄厚的大型公共圖書館和高校圖書館則不加選擇的全部購買，而大多數中西部館由于經費問題電子資源一個都無法使用。

另一方面，由于公益制信息服務機構、產業制信息服務機構根據部門進行劃分，信息服務的完整功能被人為劃分的各部門職責所割裂，各部門人員只知道完成自己的一份工作，不關心信息服務整體功能的實現，同時，各行業各部門的信息只面向內部用戶，較少對外開放。

4 數字信息服務管理的發展趨勢與展望

社會的信息需求以及信息服務業的社會基礎和基本的社會信息形態決定了信息服務管理的社會化發展趨勢。2000年12月國務院辦公廳轉發的 《關于非營利性科研機構管理的若干意見(試行)》第六條就規定，對非營利性科研機構的管理，科研機構主管部門（單位）要逐步將直接領導轉為通過參加理事會參與科研機構決策，對科研機構賦予自主權，最終實現非營利性科研機構經營管理的社會化。

數字信息服務雙軌制管理中，包括公益制信息服務的社會化管理和產業制信息服務的社會化管理。前者是實現從以部門為主體的信息服務向社會化信息服務模式的轉變，即促進部門和單位所有的信息機構逐步向社會開放，在符合國家利益的前提下展開公益性的社會化信息服務，并將其納入國家信息工作的目標管理體系，同時在進行全國信息系統的管理中，按市場經濟要求進行目標管理、計劃管理和運行管理，實現有效的業務工作控制；后者是實現對市場經營型信息服務實體的規范和保障，主要在于建立信息服務產業的社會管理體系、完善信息服務產業法規并開展信息服務社會保險業務，使其社會管理與監督規范化、制度化以及風險最小化。

美國的公共信息資源管理體制就呈明顯社會化特征。一方面要適應國家公共信息資源總體規劃與發展的需要，由聯邦政府來進行統一的宏觀領導與調控管理，使信息最大化地為社會長期的整體利益服務［9］；另一方面，也考慮不同行業、不同地區間公共信息資源分布、開發、利用的性質和環境條件的差異等，通過完善的立法和信息自由流動以及信息市場自由的傳統，廣泛依靠和利用非營利性信息機構和私人信息組織提供公共信息服務，促進公共信息資源的開發利用；同時，社會性組織對公共信息資源管理情況的監督作用不容低估，如美國出版商協會、全國圖書委員會、IT產業顧問協會、州級信息主管聯盟等組織均把監督政府和其他信息機構公共信息服務情況作為組織職能的重要內容。軟件和信息產業協會、娛樂產業自由貿易聯盟、美國唱片協會和電影協會等機構還針對信息內容開展自律管理活動。［10］

［1］華 生.雙軌制始末［J］.中國改革.2005，(1).

［2］科爾奈.走向自由經濟之路［M］.太原:山西經濟出版社,1993.

［3］胡昌平,喬 歡.信息服務與用戶［M］.武漢:武漢大學出版社,2001.

［4］胡昌平,現代信息管理機制研究［M］.武漢:武漢大學出版社,2004.

［5］胡昌平,喬 歡.信息服務與用戶［M］.武漢:武漢大學出版社,2001.

［6］周淑云,陳書華.信息尋租問題淺析［J］.情報雜志,2007，(5).

［7］中國知網［EB/OL］.［2009-12-21］.http://www.cnki.net/index.htm.

［8］讀秀知識庫［EB/OL］.［2009-12-21］.http://www.duxiu.com/.

［9］王正興,劉闖.美國國有數據與信息共享的法律基礎［J］.圖書情報工作,2002，(6).

［10］夏義堃.美國公共信息資源管理體制結構分析［J］.圖書情報知識,2007，(9).