中國城市化的健康發展之路

王桂新

2009年12月召開的中央經濟工作會議指出,要“積極穩妥推進城鎮化”,“當前,要把重點放在加強中小城市和小城鎮發展上。要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務,放寬中小城市和城鎮戶籍限制”。2010年中央一號文件又一次強調,要“深化戶籍制度改革,加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策,促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益”。這一系列號召和部署,顯示中央政府已下決心改革戶籍制度、推進城市化發展?？梢哉f,這是深化改革開放的又一重要行動,對推動和實現經濟社會可持續發展具有重大戰略意義。為了推進城市化健康發展,使城市化真正成為推動經濟社會發展的持久動力,必須正確認識和努力抓好以下幾個問題。

一、要正確認識城市化的科學內涵和重要意義

所謂城市化,簡單地說就是農村人口遷移到城市或農村地區轉變為城市地區而使城市人口數量增加、比重提高的過程。在正常情況下,農村人口向城市遷移的城市化過程本身,也是一種生產要素空間配置的效率化過程、集聚經濟的創出過程和推動經濟發展的實現過程。在這一城市化過程中,農村人口伴隨著向城市的遷移,不僅自身將發生深刻變化,而且還將引發整個社會經濟活動、生產效率、創新能力、生活方式及價值觀念等多方面的轉變和提升,因而城市化是社會經濟發展的基本動力和必然趨勢,也是人類社會發展的客觀規律和重要標志。特別像中國這樣一個已經歷了30多年改革開放和經濟高速增長的發展中人口大國,大規模城市化的快速發展,不僅將成為推動中國經濟發展的重要動力,而且對世界發展也具有重要意義。所以早在2000年諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨就極為看重中國的城市化,并把中國的城市化與美國的高科技發展看做“深刻影響21世紀人類發展的兩大主題”。

二、要避免城市化的制度設計和政策行動有違城市化規律

根據上述城市化的內涵和規律,農村人口要向城市遷移轉變為城市人口,這是社會經濟發展的必然趨勢,也是人類社會發展的客觀規律。但新中國成立以來的制度設計,卻在一定程度上拒絕和制約城市化。在新中國成立不久,政府就出臺了戶籍制度,以此把城鄉分割對立起來,把全體國民劃分為城市人口和農村人口兩大人口集團,并嚴格控制農村人口向城市人口的轉變。此后,又以二元戶籍制度為基礎,進一步附加就業、住房、醫療、社會保障等若干“身份”性福利于城市人口集團,逐步建立起以戶籍制度為基礎的二元社會制度(或體制),由此構成了阻擋農村人口向城市遷移的制度性屏障。從中國城市化波瀾起伏的曲折發展歷程即可看出,中國城市化的發展是何等艱難!由于受以戶籍制度為基礎的二元社會制度(或體制)的制度性屏障,城市化不能自發、順利地發展,只能依賴政府文件的號召來推動,這難免違背城市化自身的發展規律,使城市化的發展主要表現為政府推一推、城市化動一動的“大躍進”、“運動型”城市化。

就城市化人口的歸宿即農村人口城市化遷移的目的地——城市而言,規模有大有小,功能各不相同。在市場化條件下,農村人口可以根據各方面的利益權衡,選擇遷向不同規模的城市(鎮)。但中國長期以來的城市化政策卻機械地主張“嚴格控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展中心城市或小城鎮”。其實大城市的規模效益和對腹地輻射能量遠比中小城市大得多,而且也能為推動中國的城市化和經濟發展作出更大的貢獻。還有,農村人口遷移到城市以后,雖然已在遷入城市長期工作和生活,但現有的制度設計就是不給他們城市戶籍,不允許他們享受市民待遇,使他們只能成為農民工或外來人口。因為長期以來中國對城市化的制度設計和政策行動有違城市化規律,所以就限制了城市化的發展,削弱了城市化對經濟社會發展的推動作用,使城市化不能有效地帶動經濟社會的發展。中國經濟長期以來仍較落后,社會矛盾的激化,無疑與此有密切關系。

三、要充分認識中國城市化的特殊性和復雜性

中國以農村人口向城市遷移為主體的城市化發展的特殊性,主要表現在農村人口向城市遷移的城市化受到嚴格控制,即使他們遷移到城市也不能轉變為城市居民,使農村人口的城市化緩慢曲折,并呈不完全、非正規特征。筆者曾把中國特有戶籍制度下農村人口的這種城市化過程概括為三個階段:第一階段為集中化階段。在這一階段,農村人口從廣大農村地區遷出并集中遷向城市,完成由農村趨向城市、由分散趨向集中的空間轉移。由于這一階段農村人口的遷移集中、空間轉移主要表現為外部形式,故又稱為形式(或空間)城市化階段;第二階段為常住化階段,又稱過渡城市化階段;第三階段為市民化階段,即已常住化的農民工,試圖通過持續努力逐步獲得遷居城市的戶籍,爭取在就業、醫療、社會保障等若干方面也獲得與城市居民同樣的權益,真正實現由農村人口向城市居民的質變——市民化。農民工在這一階段的城市化,屬于真正的實質性城市化,故稱為實質城市化階段。如果把市民化看做是一個過程,那么也可以把中國國情條件下的城市化過程簡單劃分為集中化和市民化兩個階段?？傮w來講,目前中國農村人口的城市化基本仍處于集中化階段,尚未發展到市民化階段:大量的農村人口目前正在、未來一段時間也仍將源源不斷地向城市集中,處于集中城市化階段;而改革開放以來特別是近十幾年先期遷居城市的農民工則已進入市民化階段,但由于現有戶籍制度的制約,都還沒有轉變為城市居民,實現完全城市化。也就是說,從集中城市化來看,改革開放以來中國城市化已獲得很大發展,但若以市民化標準衡量,則中國的城市化實質上卻進展不大。因為以戶籍制度為基礎的二元社會體制,嚴重阻礙和延緩了中國城市化過程中農民工市民化的進展,造成了中國城市化不完全或非正規的反傳統發展。中國要推進城市化的正常發展,必須認識中國城市化的這一特殊性和復雜性,這一特殊性和復雜性增大了中國推進城市化發展的困難。

四,以科學發展觀為指導,堅定不移地推進城市化健康發展

城市化是發展中國家實現現代化、成為發達國家的必經之路。中國還是一個發展中國家,要實現現代化,成為大國強國,也同樣必須推進城市化發展。近來中央政府相繼部署戶籍制度改革和推進城市化工作,是一個積極的信號,說明中央政府已認識到這一點,也已下了決心,并在政策上給了積極的指導和支持。無論現在中國的城市化有多特殊、多復雜,也一定要按照中央政府的部署,堅定不移地推進城市化健康發展。為此,必須努力做到以下幾點:

首先,要積極推進戶籍制度改革。改革現行戶籍制度,破除以戶籍制度為基礎的二元社會體制,是推進城市化健康發展的前提和基礎。30多年的改革開放已積累了一定的經驗和基礎,最近中央政府連續的文件部署和政策安排,更為推進戶籍制度改革提供了政策層面的指引和保障,深化改革戶籍制度的大好時機已經到來。因此,一定要貫徹中央決定,抓住目前時機,堅定不移地大膽推進戶籍制度以及以戶籍制度為基礎的二元社會體制的改革,為保障城市化健康發展掃清制度障礙。

其次,要按照城市化規律推進城市化健康發展。城市化有其自身的發展規律,政府的推動是城市化發展的重要動力之一,但更重要的是城市化應該與經濟社會相互推動,協調發展。應該按照市場化和城市化規律,主要發揮市場的力量,推動城市化與經濟社會協調發展。在市場化條件下,農村人口可以根據各方面的利益權衡,選擇遷向不同規模的城市(鎮),因此在城市化過程中應該尊重他們對遷入目的地的選擇。大城市能創造更多的就業機會,目前也已集中了大部分外來人口和農民工;大城市的規模效益和對腹地輻射能量遠比中小城市大得多,在全球化背景下能為推動中國的城市化和經濟發展作出更大的貢獻。然而直到近期中央政府在推進城市化發展的政策文件中,把戶籍制度改革及農村人口的遷入地仍控制在中小城市與小城鎮。中央政府可能主要考慮問題的復雜性和困難性,把城市化按城市規模分步推進,這樣安排也許有一定的合理性,但未必符合城市化的發展規律。大部分農民工都集中在大城市,他們為大城市的發展作出了重要貢獻,如何推進他們的市民化,幫助他們完成城市化的關鍵一步,近期中央政府接連出臺的戶籍制度改革和城市化推進政策尚未涉及,但早已得益于農民工的大城市政府則應該高度重視這個問題。

第三,堅持“以人為本”,創造就業機會,提高城市對農村人口的吸納能力。推進城市化,把大量農村人口集中到城市,關鍵取決于城市對農村遷入人口的吸納能力。就業為民生之本,有了就業機會,才可獲得收入來源,獲得生存居住的物質基礎?，F在中央政府提出,要“深化戶籍制度改革,加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策,促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益”。要做到這一點,前提是中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮具有足夠的就業機會,能保證農村遷入人口落戶的生存基礎。為此,作為農村人口城市化遷移目的地的各級各類城市,都應該大力發展經濟,創造就業機會,特別要注意轉變增長方式,促進由“經濟增長優先”發展模式向“就業增長優先”發展模式的轉變。通過這一轉變,注重人力資源的開發,以就業拉動經濟增長,促進經濟增長與就業增長良性互動;并創造就業機會,提高對農村人口的吸納能力,開拓城市化的發展空間,為推進城市化健康、持續發展創造良好條件。

第四,要科學規劃,保護耕地,嚴禁浪費土地資源。改革開放以來,城市化的科學內涵被曲解,城市建設貪大求洋,城市化盲目冒進。幾乎所有大大小小的城市,甚至包括縣級市及小城鎮,都建設大廣場、大草坪,有的地方政府辦公樓前廣場面積達1500畝。政府辦公樓越建越大,越建越豪華,有的縣級政府辦公大樓竟媲美美國白宮。要充分認識到,人多地少是中國的基本國情,土地資源是中國彌足珍貴的非再生資源,保護耕地也是中國的重要國策之一,城市化在本質上也應該有利于節約和充分利用土地資源。

第五,要統籌城鄉發展,加快“新農村”建設。推進城市化健康發展,一個基本前提就是應該創造條件,逐步縮小城鄉差距和收入差距。而要縮小城鄉差距和收入差距,就必須統籌城鄉發展,加快“新農村”建設。統籌城鄉發展,就是要在資源投入、福利分配等方面搞好“雙補償”、“雙反哺”,即城市要補償和反哺農村,市民要補償和反哺農民。通過統籌城鄉發展,加快“新農村”建設,大力發展義務教育,提高農民文化素質;減輕農民負擔,提高農民收入水平;增加農業投入,提高農業生產能力;增加農村建設投資,改變農村落后面貌;縮小城鄉差距,提高農村的“城市化”水平。這樣可以減輕戶籍制度改革可能造成的城市化快速推進的沖擊和壓力,同時這也是推進城市化發展、實現城鄉一體化的根本目的。

第六,要很好地學習和借鑒發達國家的成功經驗。中國特殊背景下的戶籍制度和城市化十分復雜,還有很多問題需要研究解決,但筆者特別想強調,在推進戶籍制度改革和城市化時,一定要很好地學習和借鑒發達國家的成功經驗。因為城市化其實是一個老問題。早在數百年前伴隨工業化快速發展的城市化,就已引起了人們的關注和研究。到今天,城市化的相關理論已經發展得比較成熟。只要遵循城市化發展規律,就自然會收獲城市化“效益”。由于中國長期以來比較落后,在制度設計上也不怎么提倡城市化,不少國人誤認為城市化是一個新問題,而且還常搞什么創新。如提出要創新城市化概念,走“新型”城市化道路;城市化道路不符合國情,應走中國式城鎮化道路,等等?？纯茨切┧^的新型城市化表述,并未超出現有城市化理論框架。須知,城市化自有它的發展規律,歐美國家已經通過推進城市化上百年的實踐,率先發展成為發達國家,他們已積累了豐富的經驗。中國只要遵循城市化發展規律,借鑒發達國家的成功經驗,推進城市化健康發展就一定能取得成功。當然,中國的情況比較復雜,需要根據國情創新發展,但需要的是真正的制度創新,而不是一些所謂的“中國式”創新。

作者:復旦大學人口研究所所長、城市與區域發展研究中心主任、教授、博士生導師

(責編/張立新)