國有森林資源產權制度改革的經濟學分析

關宏圖，劉文燕

（1.青島科技大學，山東 青島 266061；2.東北林業大學 人文社會科學學院，哈爾濱 150040）

國有森林資源產權制度改革既是我國國有森林資源經營管理現狀的迫切需要，也是國有森林資源產權制度理論的內在要求。本文從經濟學角度，對國有森林資源產權制度改革的必然性及其趨勢進行理論分析。

1 森林資源的稀缺性

資源稀缺性是指一定范圍內現有資源相對于人們對資源的總需求呈現供不應求的現象。從理論上講，資源的稀缺性有兩種表現形式：一是物質性稀缺，即資源在絕對數量上相對于需求的短缺，傾其所有而不能滿足，這種稀缺又稱為絕對稀缺；二是經濟性稀缺，即資源在絕對數量上可以滿足人類的總需求，但由于開發資源一定量的經濟投入所得到的資源是有限的，因而不能滿足人們對資源的需求，這種稀缺又稱為相對稀缺[1]。我國森林資源同樣存在稀缺性問題。農業時代以前，人口數量較少，森林資源對于人類而言是一種自由取用資源，人們可以任意利用森林資源，感覺不到森林資源稀缺性的存在；但隨著人類社會的發展和對森林資源利用率的提高，森林資源的稀缺程度與日俱增。這種稀缺性更加重了人類對森林資源的依賴，也增加了森林資源的價值。森林資源越稀缺，其價值就越大，這是森林資源的供求關系所決定的客觀趨勢。在我國建國之初，原始資本積累的壓力異常突顯，對森林資源的利用程度遠遠超過森林資源的自增長能力，導致了國有森林資源日漸枯竭，國有森工企業日益危困，國有林區職工生活艱難，國有森林資源的稀缺性程度明顯加大。我國森林資源總量不足，人均占有量相當匱乏。稀缺性特征要求對森林資源必須進行合理、有效、可持續地配置和利用。

事實上，也正是稀缺性的存在使人們能夠運用經濟學的方法來分析和研究森林資源的重新配置問題。只有通過重新界定產權主體，明確產權范圍，才能保護森林資源不受侵害，發揮森林資源內在的潛力，防止森林資源遭受破壞，提高森林資源的利用效率，使森林資源的稀缺程度逐漸緩解。同時在森林資源日益稀缺的情況下，如果不通過產權明晰使森林資源的利用實現排他性消費，就會導致森林資源的競爭性使用。一方面，在國有產權狀態下，森林資源實際上是以零價格被消費使用，如果不通過明晰產權使人們利用森林資源必須付出與其相對價格對應的現實價格，就會導致所有的國有森林資源使用者都無節制地使用有限的森林資源，導致“公地悲劇”的發生。另一方面，如果不通過明晰產權使森林資源的供給者，即森林資源的所有者、經營者或使用者，得到其應有的收益，其私人收益與社會收益的差異將導致森林資源供給不足，這將進入一個惡性循環狀態。

因此，當森林資源稀缺性發展到一定程度，建立排他性產權的收益就可能高于制度變遷的成本，產權明晰成為必然選擇。

2 森林資源的外部性

所謂外部性是指某些經濟活動能影響他人的福利，而這種影響不能通過市場來買賣。外部性可以分為外部經濟（或正外部性）和外部不經濟（或稱負外部性）。外部經濟就是一些人的生產或消費使另一些人受益而又無法向后者收費的現象；外部不經濟就是一些人的生產或消費使另一些人受損，而前者沒有補償后者的現象。庇古認為正外部性就是邊際社會收益大于邊際私人收益。負外部性就是邊際社會成本大于邊際私人成本。為了消除因外部性存在使社會成本與私人成本、社會收益與私人收益不一致的現象，庇古（1920）提出了外部性內部化的設想，即根據污染所造成損失對排污者課以賦稅，以促使減少生產，消除邊際社會成本與邊際私人成本的差距，使負外部性內部化。如果是正外部性，則由政府給正效益提供者以補貼，以鼓勵其發展，實現邊際社會收益與邊際私人收益相等，即實現了帕累托最優狀態。

森林資源作為一種特殊的公共產品，具有很強的外部性，即它所產生的生態效益和社會效益的享用是不可分割、不可排他的，只要它存在，公眾都可以進行平等的消費。但根據市場交易的原則和產權交易的慣例，這種無法補償的外部效應的存在對于產權的實施主體是不公正的，即某個林業企業的營造林活動為周圍的居民提供了生態和環境方面的好處，但卻沒有得到相應的報酬，在有些情況下不免會削弱該企業的積極性[2]。

隨著森林資源稀缺性程度的提高，森林資源的相對價格逐漸上升，從而導致國有森林資源使用者的私人成本與森林資源社會成本的差距，這種差距導致了外部性問題的產生，即國有森林資源的使用者并沒有對其使用森林資源造成的社會損失付費，國有森林資源的培育者、管理者和保護者也沒有從受益人那里獲得補償。這就導致了私人收益與社會收益的偏離。對此問題的解決，科斯定理告訴我們，只要明確界定產權，并能加以有效地保護，在市場完善的情況下，外部性問題造成的效率損失可以由市場自身解決，即通過產權交易達到森林資源的重新配置，使私人投入的外部成本價格等于他給社會帶來的邊際成本，即達到社會范圍的帕累托最優[3]。

根據科斯定理，可以設計一種制度，規定森林資源的所有者有不提供森林資源的權利，而且這種權利必須是明確的且可以有效行使，這樣經濟利益就驅使森林資源的使用者與森林資源的所有者進行交易，從而以市場的方法克服外部性。

因此，對國有森林資源進行產權改革，就是要通過界定產權，將外部經濟或不經濟因素納入產權主體的效用函數之中，使外部經濟獲得收益，外部不經濟受到損失，促成外部效益內部化，從而解決森林資源的外部性問題。

3 國有森林資源的準自由進入性

國有森林資源產權是指國家掌握著對森林資源的控制權力。這種產權形式的優勢在于能夠解決公共物品及無價格產品的供應問題、規?？刂茊栴}以及森林的保護問題。因為地方團體、企業或個人都不會在公共物品、規?？刂坪蜕直Ｗo方面給予足夠重視和投資。對國有森林資源的管理有兩大類形式，一是由國家授予私人用益權；二是由國家通過代理機構直接管理森林。一般地說，分配用益權可以通過市場分配機制(如競爭投標)和管理分配(由政府免費或低價向使用者授權)實現。管理分配，由于這種授予機制沒有競爭，森林資源的效益較低。但不論是國家授予私人用益權還是國家通過代理機構直接管理森林資源，產權界限和范圍都應當是明晰的，應當存在著明確的產權主體、產權客體以及主、客體之間的權利義務關系。

我國國有森林資源雖然在理論上稱為國有，事實上卻長期處于準自由進入狀態，主要表現為：產權主體缺位，產權客體不確定，產權內容不清晰，主、客體間的權利義務關系不穩定，沒有形成真正意義上的國有產權。對森林資源的開發和利用遵循的是國家占有、企業經營的原則，對資源本身的保護和恢復缺乏法定的責任和義務，這種開發和利用，從產權的角度分析屬于準自由進入產權模式。

自由進入事實上是一種無產權狀態，資源不屬于任何人所有，或者說，任何人都是資源的所有者。自由進入使每個個體在自由進入的資源領域都追求個人利益最大化，結果只能使資源配置嚴重失調或短缺。準自由進入雖然存在著法律上的資源所有者，但事實上所有者權利行使不到位，存在著權利真空狀態。我國在法律領域宣稱森林資源國家所有，但建國初期國有森林資源被認為是非稀缺資源而過度開采，是一種典型的準自由進入狀態；國有森林資源危機出現以后，由于無法進行管理及管理費用過高，國家仍然無力對森林資源進行有效管理，使國有森林資源事實上仍處于準自由進入狀態。這種理論上的國家所有和事實上的準自由進入，使我國森林資源開發極度不合理，森林資源配置嚴重失調，造成了森林資源短缺的不利狀態。只有重新明確產權內涵，加大管理成本的投入，建立有效的管理機制，國有森林資源才能從準自由進入狀態轉化為真正的國家產權狀態。

4 森林資源產權的可分性

人們通常所說的所有權有狹義和廣義之分。狹義的所有權是指財產的最終歸屬權；廣義的所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益、處分的權利。廣義的所有權包括所有權人對所有權客體的支配、管理、實際使用、獲取收益的排他性的獨占權。所有者可以根據需要行使其中一項權利，也可以通過售賣、贈與或設定他物權而將所有權的部分權能轉讓給其他主體。因此，所有權的不可分性是指狹義所有權而非廣義的所有權。

我國國有森林資源產權長期以來被認為是一個集占有、使用、收益和處分為一體的權利整體，國家作為權利主體享有完整的產權，對產權權能的理解限制在不可分性的基礎上，其中既包括產權主體的單一性，也包括產權客體的完整性。

杜克大學政治科學的Margaret McKean認為：許多在經濟院系分析產權的人對整體的產權束感興趣。他們考慮所有的權利應形成一個產權束，這一束權利應歸一個所有者。而20世紀外部性經驗的事實告訴我們不能那樣做，我們不得不重新打破產權束。

長期以來受我國國有森林資源產權的不可分性的影響，作為權利集合的產權無法實現其應有的基本權能，特別是使用權與收益權這兩種對于市場交易具有重要意義的權能。一方面，國家作為國有森林資源產權主體長期對國有森林資源嚴格控制在計劃經濟體制的落后管理模式之下，在市場經濟改革已經向縱深發展的背景下，國有森林資源這一市場經濟的重要生產要素卻被禁錮；另一方面，作為市場經濟主體的企業和個人，受到市場競爭的強烈沖擊，渴望能夠享有更充分的森林資源，這樣國有森林資源就進入了企業和個人的視線。但是由于嚴格的政策和制度限制，特別是受到國有森林資源產權的不可分性的影響，企業和個人在市場規則內難以實現自身的需求，市場經濟自發性和盲目性的弊端就凸現出來，個別企業和個人不擇手段地分享國有森林資源的使用權和收益權，其后果就是由于缺乏法律的保障而進入了一種無序狀態，最終造成國有森林資源產權的國家所有被架空，名為國家所有，實為企業、個人所有，嚴重阻礙了國有森林資源的可持續開發利用[4]。同時根據我國現行的法律規定，國有森林資源林木的所有權可以為經營者所有而林地的所有權只能為國家和集體所有，經營者只能享有林地的使用權。而且在國有森林資源管理上采用林地使用權證書與林木所有權證書分開管理，這樣，一旦國有森林資源林地使用權發生變動，林木的所有權就難以得到有效的保障，經營者的實際權益必然受到侵害，嚴重挫傷林業職工的積極性。在實踐中，國有森林資源產權管理違背所有權可分性原則的做法嚴重限制了經營者權利的正常實現，必然成為林業改革的一大障礙。

因此，促使國有森林資源產權由不可分性向可分性的轉變，將國有森林資源產權細化為多種權能，不同的權能由不同的主體享有，實現森林資源多種權能的充分開發和有效利用，避免不可分性造成的森林資源利用低效和產權主體名實不符的現狀，是國有森林資源產權改革的當務之急。

總之，通過對森林資源的稀缺性、外部性、準自由進入性及其產權的可分性的經濟理論分析，可以發現國有森林資源產權制度改革不僅僅是對現有國有森林資源產權制度弊端修正的必然要求，更是遵循國有森林資源產權制度自身規律的本質體現。

[1]Conrad J M.Resource Economics[M].UK:Cambridge University Press，1999.

[2]馬愛國.我國森林資源產權分析[J].國家行政學院學報，2003(2)：46-49.

[3][美]科斯.財產權利與制度變遷[M].上海：上海三聯出版社，1994.

[4]王兆君.國有森林資源資產運營研究[M].北京：中國林業出版社，2003.