我國礦產資源補償費制度運行效果評析

○蓋 靜 （中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

1994年4月1日，國務院頒布《礦產資源補償費征收管理規定》，我國礦產資源補償費制度建立。礦產資源補償費是指國家作為礦產資源所有者，依法向開采礦產資源的單位和個人收取的費用。其征收目的是為了實現國家作為礦產資源所有者的財產權益。礦產資源補償費屬于政府非稅收入，全額納入財政預算管理。征收范圍包括在我國領域和其他管轄海域開采礦產資源的都應繳納礦產資源補償費。

礦產資源補償費從價計征，礦產資源補償費金額＝礦產品銷售收入×補償費費率×開采回采率系數。其中：開采回采率系數=核定開采回采率/實際開采回采率核定開采回采率。

礦產資源補償費由地質礦產主管部門會同財政部門征收，目前按照礦區所在行政區域實行三級征管制度。礦產資源補償費收益按比例分成，中央與省、直轄市礦產資源補償費的分成比例為5∶5；中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4∶6。使用方向主要用于礦產資源勘查。

一、我國礦產資源補償費制度在國民經濟中的作用

一是礦產資源補償費征管方式改變，增幅變大。從1994年到2005年，礦產資源補償費征收方式為上級征管部門對下級征管部門下達指標，而2006年以后，國土資源部不再對省級資源補償費征管機構下達征收指標，而是要求各征管機關對礦山企業實現應收盡收、足額征收。1994年至2005年11年共征收210.5億元，而2006年至2008年3年共征收260.7億元。二是礦產資源補償費增速與資源產品價格具有協調增長關系。根據統計數據，礦產資源補償費開征以來，整體處于增長趨勢，但是增速并不穩定，具有一定的波動性，與資源產品價格具有協調增長關系。三是礦產資源補償費在地質勘查投入中成為主要力量。礦產資源補償費在使用方向上明確規定主要用于礦產資源勘查，成為非常重要的地勘投入力量，尤其在地方地質勘查投入中不可或缺。

二、我國礦產資源補償費征管制度運行效果簡評

1、礦產資源補償費征管政策運行效果

（1）建立并完善制度。1994年發布《礦產資源補償費征收管理規定》（國務院第150號令），我國礦產資源補償費征管制度正式建立。其征收目的是為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益，征收范圍為在我國領域和其他管轄海域開采礦產資源的企業或個人，補償費按照礦產品銷售收入的一定比例計征，由國土資源部會同財政部征收，確定了省、市、縣三級征收體制和收繳日期，并確定了中央與省、自治區的分配比例，規定了補償費的減免條件。

（2）簡化繳庫程序。1997年，財政部、地質礦產部、中國人民銀行印發了關于改變礦產資源補償費繳庫辦法的通知，將“平時全額就地上繳中央金庫，地方分成部分，年終通過結算由中央財政返還”改為“按分成比例分別入庫，年終不再結算”。其目的是減少資金在途周轉環節，確保地方礦產資源補償費的及時到位。

（3）重點加強使用環節監管。在國發150號令中規定，“礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產資源勘查”，同時2001年財政部、國土資源部下發《礦產資源補償費使用管理辦法》的通知，專門針對中央分成所得的礦產資源補償費的使用方式作了具體規定，明確主要用于“礦產資源勘查支出、礦產資源保護支出、礦產資源補償費征收部門經費補助”，使用對象確定為“具有地質勘查或同類資質的企事業單位、獨立礦山企業和礦產資源補償費征收部門”，強調“勘查支出用于戰略性礦產資源勘查支出及其他重要地質勘查專項支出”，“保護支出主要用于獨立礦山企業為提高礦產資源開采及回收利用水平而進行的技術開發和技術改造”，“補助經費主要用于補助征收部門管理及人員經費”。礦產資源補償費?？顚Ｓ?，任何單位不得截留、擠占和挪用。

（4）加強征收環節監管。2006年國土資源部印發了三個相關文件：第一，下發《關于全面開展礦山儲量動態監督管理的通知》，監督礦山企業開展礦山儲量地質測量，規定“礦產資源補償費征收和礦業權評估等必須以經審查的礦山儲量年報為依據”，將儲量動態監測與補償費征收掛鉤；第二，印發了《關于加強礦產資源補償費征收管理促進煤礦回采率提高的通知》，將煤炭回采率與補償費征收掛鉤，并且加強對煤炭資源補償費的征收工作；第三，印發了《關于加強礦產資源補償費征收管理的通知》，對補償費征收實行應征盡征的原則，規范管理補償費減免，嚴格補償費入庫管理，嚴禁違規設立過渡賬戶，加強補償費專用票據的使用和管理。

2、礦產資源補償費征收運行效果評析

（1）礦產資源補償費增長趨勢明顯，但是波動較大。根據1998年至2008年礦產資源補償費的統計數據，礦產資源補償費年均增長超過10億元。除去2003年略有下降外，其他年份均為增長，尤其是在2005、2006、2007、2008四年，年增長額分別達到12.3、15、31.5、23.4億元，增幅明顯。礦產資源補償費從長期看增勢明顯。但是從增長幅度與增速來看，礦產資源補償費又具有較大的波動性，2007年增速達到54%，而2008年驟然下降到28%，其他年份增速也是波動明顯，這也從側面反映了征管制度具有一定的波動，不是一套成熟穩定的征收機制。

（2）礦產資源補償費用于地質勘查投入的數額逐年增加。近年國內外礦產品市場火熱，礦產資源需求增長快速，國家地質工作也逐步加強，據數據統計，從2003年至2007年，全國用于地質勘查投入的礦產資源補償費累計達到41.11億元，占補償費收入的比重平均達到20%。

（3）補償費對地質勘查投入資金結構有所調整。近幾年隨著能源消費的快速增加，礦產資源補償費用于各礦種的比重也在不斷調整。2002年，補償費投入能源礦產的比重為14%，而2007年對能源礦產的投入比重占到31%，符合我國對能源需求的實際要求。補償費用于金屬礦產的地質勘查投入2002年為50%，2007年為45%，比重有所下降。但是從投入的絕對數額來看，仍然處于增長趨勢。

（4）收益分配向資源原產地傾斜。礦產資源補償費收益分配制度在國家層面上沒有體現，但是在一些資源豐富地區，地方政府對生態環境、資源耗竭等問題的深入理解，對于礦產資源補償費的使用和分配重新規定，其分配向資源產地傾斜。比如，新疆礦產資源補償費完成上繳中央財政部分以外，地方部分全部返還給資源所在地，甘肅在最大程度上將資源收益分配向市縣基層政府傾斜，內蒙古自治區礦產資源補償費取消返還，就地繳庫，就地分成，這些做法對旗縣鼓勵很大，如自治區征收的，中央、自治區、盟市、旗縣分配比為40%∶29%∶31%，盟市征收的，中央、盟市、旗縣分配，比例為40%∶24%∶36%，旗縣征收的，中央、旗縣分配比例為40%∶60%。

三、礦產資源補償費征管制度存在問題研究

1、征收機構不統一

礦產資源補償費征管中最直接的問題是沒有明確規定管理機構，造成各地征收機構不統一，征管人員及經費不能有穩定來源。

管理機構的不統一，造成補償費征管制度在地方沒有真正貫徹執行，基層征收部門在管理上認識不統一、重視程度不一樣，存在儲量、開發、財務、辦公室等不同部門負責的現象。同時礦產資源補償費的征收涉及技術性問題，專業性強，因此，征收主體的不統一會導致補償費在維護國家所有權方面功能減弱。

礦產資源補償費征管人員和經費不足。全國礦產資源征收機關普遍存在沒有專項征收經費，導致征管機構編制和經費沒有落實。由于實行“收支兩條線”、“部門預算”的財政管理體制，差額預算和自收自支事業編制的人員經費難以保證。

2、征管方式不靈活

征收制度中的可操作性主要涉及到計算補償費時如何與儲量消耗掛鉤、在計算產品價格時如何確定銷售價格、費率、減免條件等，目前的征管方式征管成本高、效率低。

礦產補償費征收與儲量、回采率掛鉤進行核算需要具備特殊條件。如在國有大中型企業由于具備較完善的財務制度，又有專業的勘測隊伍和人員，因此比較便于操作；而小企業大多不具備完善的財務制度，也沒有勘測力量，對于這種專業性較強的計價操作方式，無法與儲量、回采率掛鉤征收補償費。同時，對于動用儲量與核定回采率參數確定的難點在于，其既需要有資質機構，又需要企業出資，導致儲量結果的真實性不確定。

礦產資源補償費減免條款過于原則，操作性不強。在部分省市進行審計工作時，審計部門認為當地補償費減免應按照國家規定，應繳的應該全部入庫，而減免部分應該再由國家退庫，不是就地減免，這樣有違國家法令。而實際操作中又沒有具體的退庫管理使用辦法，如果全部上繳國庫，在財政制度上需要較長的退庫周期，因此在操作中不能按照國家法令執行。

3、利益分配不合理

按照現行法律法規，資源所在地方政府得到的資源補償費只占補償費總額的40%，同時，由于資源開發補償機制尚未建立，致使當地政府、地方老百姓不僅沒有從資源開發中獲得好處，還要承受開采礦產資源人為造成的礦山生態環境破壞帶來的不利影響。這在一定程度上損害了地方政府及管礦、護礦、找礦工作的積極性，不利于合理利用礦產資源。

四、礦產資源補償費征管制度建議

1、強化征收主體，穩定征收隊伍

由于礦產資源補償費的征收需要比較強的專業知識和技術，因此，建議將征管主體強化，強化國土資源部門的征管主體功能，建立一支穩定的征收隊伍，具備法律、礦山企業生產、財會、補償費計算等全面知識和技術，體現其在專業和技術上的特殊性，從而在維護國家所有者權益，保護和合理利用礦產資源上發揮作用。

2、轉變征管方式，由被動征繳變主動申報

補償費征管方式涉及到交費者的主動性、征收成本、征收效率等問題，而這些問題的解決需要在征管程序和手段上進行調整。目前的征管方式存在征收成本高、效率低、礦山企業交費主動性不夠等問題，因此，應該將被動征繳變為主動申報。建議針對主動申報式的征管方式，應該在納費登記、納費申報、納費繳納、納費稽查四個環節進行程序設計。納費登記主要解決費源問題，納費申報主要是礦山企業在交納的規定、方式上進行設計，繳納環節可以考慮將大企業實行自動申報，零星小企業或欠繳企業實行催報或匯交方式，在稽查環節建議主要加強審核、批準、繳納的監督和檢查。

3、完善計價方式，盡量做到礦種全覆蓋

我國目前的礦產資源補償費主要以從價征收為主，從量征收、定額預繳為輔。但是由于企業經濟類型、礦山規模、礦種類型不同，計價方式對其各有利弊，有其不同的適用范圍和情況。因此，在征收計價時不應該統一按照一種方法計價。建議針對不同的礦種、礦山類型研究不同的計價方式，制定詳細的征收辦法，將征收方法進一步完善，從而可以較大程度做到征收的全覆蓋。