第十一講：讓政策評估為流域水生態環境保護保駕護航

主講人：張 磊

（主講人單位：中國人民大學環境學院）

我國有七大流域，河流眾多，1km2以上的湖泊有3100多個。過去30年來，在經濟社會高速發展的過程中，由于不合理的開發利用方式等原因，許多河湖受到嚴重污染，甚至處于生態極度退化的境地，引發了各種利益沖突和社會矛盾。近年，水污染突發事件頻發，特別是2005年11月13日松花江化學品泄漏事故，開啟了國家風險管理體系（目前主要是應急反應系統）的建立和發展。由于這些潛在類似的“炸彈”大多數分布在主要河流和湖泊沿岸以及人口稠密地區，風險就更大。到2006年，我國有21 000個化工廠位于河流沿岸，其中有一半位于長江和黃河沿岸。在松花江事故后的兩個半月內，國家環?？偩志褪盏?5份環境事故報告，包括廣東省北江的鎘污染?，F在的問題不是類似事件是否還會發生，而是下一次事故將在何時、何地發生，以及我們能做些什么來預防和應對。水資源的嚴重短缺和污染以及水生態系統功能的退化已經成為我國經濟社會可持續發展的重要制約因素。

國際國內經驗都表明，只有將水資源的開發、利用和保護納入流域可持續發展的整體框架中，才能實現人與水的共生共榮。管理流域這樣的巨復雜系統，要求決策者和各利益相關者建立有效的交流和決策機制，在系統高度上實現現實可行的政策資源整合并保持與時俱進的能力。政策評估是政策周期中的必要組成部分，是支持科學決策的有效工具，是顯示政策制定和實施的法理性方式，更是對政策干預提出不斷改進建議的依據。因此，對流域水環境政策開展系統、科學、獨立和持續地評估，是當前在水環境保護工作中落實科學發展觀的重要制度化建設。

一 面向流域生態系統綜合管理的政策整合

1.實施流域綜合管理是實現水資源可持續開發與利用的必然趨勢

流域是典型的社會—經濟—自然復合生態系統，具有整體性、動態性、耗散性等特征。流域水資源動態系統由多種成分和部分組成，其中一個成分或部分發生變化，都會通過系統內部的物質循環、能量流動和信息傳輸導致其他成分或部分甚至系統整體發生變化。水資源是流域生態系統中一個典型的物質流，無視人為的、行政的分割。盡管維護水生態環境的健康是流域人民的共同利益，但由于開發利用水資源帶來的利益和水污染帶來的損失及治理成本在不同利益群體間的分攤并不平等，在有效政策干預缺位的情況下，在個體或局部層次看來是合理的決策和行為，會導致系統層面不合理的結果。流域中因水而產生的利益沖突及水生態系統的惡化大多都緣于這種分配的不公平。歷史經驗表明，以流域生態系統為管理對象實施綜合協調的管理，才能實現水資源的可持續開發與利用和流域的和諧發展。

2.政策整合是流域綜合管理的要求

對流域實施綜合管理，必將挑戰傳統的水管理制度和管理方式。在傳統的政府主導的水資源管理模式中，法律、法規、條例、規范、辦法等是自上而下分部門制定的規則，存在分塊性、靜態性和滯后性等問題。在部門利益的驅使下，部門之間、上下級之間職能交叉，決策周期長、成本高，溝通協調困難。要改變長期以來形成的“九龍治水”局面，首先需要在法律上明確流域管理機構的地位和權力，為開創以水為核心的流域管理新的制度空間提供法律保障。

該流域機構的首要任務之一就是組織、協調并推動流域涉水政策和相關資源的整合。盡管1972年斯德哥爾摩宣言就首次提出環境整合原則 （ENVIRONMENTALINTEGRATIONPRINCIPLE），尤其是1987年世界環境與發展大會提出可持續發展概念并明確指出“政府中核心經濟部門和行業部門現在應該負有直接和全部責任，以確保它們的政策、計劃和預算支持生態以及經濟的可持續發展”，跨部門和超部門的政策整合就成為將環境保護納入各項決策的途徑，但各國的實踐都不同程度的證明政策整合絕非易事。這一方面是由于不同國家或組織對可持續發展概念的詮釋各不相同，另一方面各國的政治傳統和體制及其面臨的環境問題也不同。例如：荷蘭在制定國家環境政策計劃時就完整體現了可持續發展的內涵，將環境保護融入經濟社會發展的各項決策，自下而上推動公眾的意識和行為改變。在德國，政府和企業更傾向于把可持續發展看作開拓環境技術市場的商機，通過自上而下的環境政策修正市場失靈之處。而在英國則把重點放在消除環境政策與部門政策之間的矛盾，在環保部門處于弱勢的時候，這種政策整合的結果很可能會犧牲環境利益。

在我國，早在1979年初，國家有關部門就有制定類似國家環境政策法的設想來推動環境整合，但由于種種原因未能如愿。30年來，我國環境保護立法經歷了從單項立法到綜合立法的發展過程，這個發展過程就要求國家從對單個環境要素的法律保護，發展到將環境作為一個整體加以保護。國家環?？偩衷?006年通過的《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》中明確提出我國將制定環境保護的基本法律———國家環境政策法。近年，隨著環境問題的加劇，關于環境政策整合的需求更為強烈，相關的研究和討論也很熱烈。流域的綜合管理更是集中體現了環境政策整合的急迫性和挑戰性，同時也是實踐環境政策整合、開創新型開放式環境管理格局的最佳試驗場。而對水環境政策的有效評估將在整個轉型過程中發揮重大作用。

二 水環境政策評估制度化與流域的科學發展

1.水環境政策的特點

水資源是一種共有物品，其使用具有競爭性和不可排他性，同時它既有生態屬性（生態系統），也有社會屬性（生活質量）和經濟屬性（資源管理）。政策是指由一個政府、政黨、企業或個人為實現某一目標而提出或采納的一系列原則或行動。水環境政策在狹義上講，是指環境保護和水行政主管部門以維持一定水環境質量和功能而制定和實施的政策；廣義上講，則包括所有其制定和實施將會對水資源和環境產生影響的相關政策，例如土地利用政策，農業政策，工業發展政策等。水環境政策使用廣義的定義，更有利于在流域生態系統的高度考量政策資源的整合和統籌。

2.流域水環境政策評估的理論框架

實施流域綜合管理的終極目標是保障水資源的可持續利用、實現流域的和諧發展?？沙掷m發展概念的提出為環境保護提供了新的政策范式，環境與經濟的關系不再對立，為環境政策的制定提供了法理性。因此，對流域水環境政策的開放式獨立評估首先應該堅持可持續發展的五項原則：公平原則，民主和參與原則，謹慎和預防原則，政策整合原則，合理規劃原則。自20世紀80年代初，西方一些發達國家在開展環境改革、實踐可持續發展的過程中就如何將環境保護納入各項決策進行了有益的探索。伴隨著環境改革浪潮產生的生態現代化理論，總結提煉了這些成功的經驗和發展的趨勢，進而指導著這些國家的環境改革，為實現環境壓力和經濟增長的脫鉤做了貢獻。作為當今環境社會學領域的一個主流理論，生態現代化理論堅信通過矯正傳統現代化模式，通過一系列社會制度的改革，生態合理性在發展決策中的地位將不斷增強，可以實現現代化進程的生態轉型。生態現代化理論同時指出，實現生態轉型需要具備以下制度條件：民主開放的政治體制，合法有為的政府，普遍的環保意識，發達的非政府組織，發達的中介和社會服務機構，健全的市場經濟，協商的政策制定風格，充分可靠的環境數據。

雖然源于西方發達國家的生態現代化理論受到很多質疑，尤其是來自于發展中國家的質疑，但到目前為止該理論仍被看作是可持續發展的一個現實版，有操作性。近年，隨著該理論的研究向發展中國家深入，對其在發展中國家的相關性有了更多的認識。雖然不同國家所處的發展階段不同，政治體制和傳統也不同，但實現生態現代化是共同的目標，可以選擇適合本國實際的路徑。在流域的綜合管理中，該理論關于制度設計和政策制定的觀點值得借鑒。管理流域這樣的巨復雜系統，傳統的政府主導、自上而下的方式已經不能勝任。積極構建有中國特色的多方參與、協商共治的新型開放式管理模式是大勢所趨。所謂開放式管理模式（GOVERNANCE）有以下特點：管理是一個開放、動態的過程，在信息充分、可靠的前提下，保障利益相關者合法參與決策和實施。這意味著政府角色的相應轉變、廣泛參與的制度化、信息管理的改革、新的能力建設需求、監督機制的建立等。在開放式管理中，政府不再是唯一的管理者，它既是網絡中的一員，又凌駕于網絡之上，是網絡的建造者。政府建立談判的形式和平臺，在民主協商的基礎上確定政策的最終目標，并為目標的實現創造條件，協調并監測實施過程。

這同時也意味著建立獨立政策評估機制的必要性。區別于以往的政府內部評估，獨立政策評估站在第三方的立場上，秉承公正、客觀的原則，應用科學的評估方法，不僅可以評估政策干預的全過程，同時分析圍繞這一過程形成的各種網絡。網絡是由相互依存的社會組織或個人圍繞某一政策議題而形成的具有一定穩定性的網絡，通常分為政策網絡（POLICYNETWORK）、經濟網絡（ECONOMICNETWORK）和社會網絡(SOCIETALNETWORK)。通過分析網絡成員之間互動的規則（正式公開的規則和潛規則）、資源（資金、權威、知識、信息等）、戰略（抵觸的、共識的、合作的、爭議的）等，深度解析各利益相關者的訴求及其行為背后的原因，使政策的制度和改進更精準。獨立政策評估展示政策制定的結果、實施的效果和有效性，為支持或反對該政策提供依據。

需要強調的是，獨立政策評估的過程也應該是一個開放的、參與式的過程。在確定了評估對象和目的后，評估人員應制訂實際可行的評估方案，辨識各利益相關方，選擇合適的手段和方法獲取所需要的信息和數據并進行分析。在對流域水環境政策評估時，評估者往往要應對流域復雜系統中的不確定因素，信息的充分性和可靠性決定了評估結果的質量。近年，應對眾多不確定因素的管理模式成為政治學、公共管理學和社會學屆研究的熱點之一。不論這些研究是從全球化趨勢、政府角色轉變、氣候變化的不確定性，還是從風險管理的角度，其共同的結論是，當今針對復雜系統的管理必須具有不斷反省和適應的能力以應對復雜多變的現實。這在環境和自然資源的管理中更是如此。然而，這些研究大多沒有深入分析這種自省式管理對信息的新要求（監測和數據收集、時空變化、數據分析、數據和信息的展示、可獲取性、詳細程度、整合程度、用戶友好性等等）。關于知識和信息與開放式環境管理的關系，一類研究關注的是知識和信息本身的不確定性，主要從社會學視角挑戰知識的權威性。另一類關注信息本身在開放式環境管理過程中日益重要的作用，尤其是在信息技術不斷改變世界的今天，信息本身越來越成為一種政策手段。只是這兩類研究都沒有對開放式環境管理中的信息系統的構建提出具體方案。

在我國，大多數流域管理中都存在信息缺失、零散或可靠性差的問題。尤其是城鄉之間存在很大的信息不對稱問題。例如：處于流域污染重要源頭的農村地區，水資源和水環境保護的管理底網非常不健全，造成管理上的疏漏、不當或不作為。在當前的流域管理體制下，加上意識、技術、信息、資金等的限制，農村地區的水管理主體和客體難以把握自身在整個流域中的地位和職責，缺乏橫向的交流和協調機制，也缺乏將該區域的水環境狀況變化及其影響反饋到流域系統層面的有效途徑。這就造成支撐流域綜合管理的信息系統存在一大片盲點，無法準確反映廣大農村地區水環境狀況，也難以有效改變農村目標人群的行為。因此，建立健全面向流域的信息系統是開展政策評估的基礎。對流域信息現狀的評估是實施流域綜合管理首先要做的工作。

圖1 歐盟環境署（EEA）環境政策評估模式

根據以上觀點，流域綜合管理應以水資源為主要控制因素、以人為核心，以構建新型開放式流域管理模式為目標，以制度創新為突破點，以信息系統建設為起點，通過獨立政策評估機制推動流域水環境政策的整合。這里可以采用歐盟環境署（EEA）的政策評估模式（圖1），對相關政策的效果和有效性進行評估，并結合政策、經濟、社會網絡分析法，揭示在政策提出、制定和實施過程中利益相關者之間的關系、權利博弈的游戲規則和形成流域水環境共管格局的條件，為制度和機制的創新提出各種可能途徑。EEA政策評估模式很好地將政策過程和需要評估的政策方面結合在一個完整的框架中，并指出了評估不同方面需要收集的不同數據。此評估模式關注了政策的4個方面：目標制定的相關性和合理性、環境有效性、經濟成本有效性、總體社會影響及其過程的社會民主性?；卮鹆艘韵聠栴}：政策目標是否實現?目標的實現動用了多大的投入?目標的實現是否解決了現實問題?成本和利益的分配是否公平?政策產出是否滿足了誰的需求、偏好或價值?

三 結論

流域的綜合管理體現在水環境政策的有效整合和實施中。開放式獨立的水環境政策評估是政策整合的基礎。對流域水資源的“質”和“量”及其生態系統功能產生直接和間接影響的政策干預都是評估的內容。以往大多數研究關注具體政策措施的污染控制效果或效益，難以將該政策同其他相關政策綜合評價并同實際的水環境狀況聯系起來。建議采用EEA環境政策評估模式，以水為核心，全面分析這個“物質流”在社會系統中的行為，對其背后的經濟社會因素的系統分析是改進相關政策、進行制度改革和機制創新的重要依據。此外，通過對水環境政策的綜合評估，能夠了解政策制定和實施的結果和有效性、顯示政策的法理性并指出改進方向，由于政策評估本身常常是充滿爭議和談判的過程，在實踐中有助于信息和經驗的交流、增加政策過程的透明度和問責、減少政策風險和不確定性。因此，獨立政策評估的制度化建設是開創開放式流域綜合管理新格局的重要途徑。