三網融合試點進展緩慢原因分析與對策建議

杜振華

1引語

推進三網融合，是黨中央、國務院做出的重大戰略部署。三網融合是為了實現網絡資源的共享，避免低水平的重復建設，形成適應性廣、容易維護、費用低廉的高速寬帶的多媒體基礎平臺。用戶既可以通過有線電視網打電話、寬帶上網，也可以通過電信網看電視。2010年7月國務院辦公廳公布了第一批三網融合的12個試點，它們是：北京、上海、大連、哈爾濱、南京、杭州、廈門、青島、武漢、深圳、綿陽以及湖南長株潭地區等。目前三網融合試點工作已推進一年多了，從相關部門對12個試點的調研結果看，試點地區均組織制定了實施方案，加快推進寬帶網絡建設和光纖落戶工程，完成了IPTV、手機電視業務支撐平臺的改造建設，推動了IPTv、手機電視、網絡視頻等三網融合相關業務的發展。三網融合試點地區的IPTV試商用業務用戶已超過300萬戶，基于有線電視網絡接入試商用的用戶超過100多萬；2010年我國三網融合終端和社會制造業實現銷售收入2000億元。但也存在一些問題，其中最主要的是試點城市在IPTV集成播控平臺與傳輸分發系統對接、雙向進入經營許可證發放等方面工作進展緩慢，并沒有實質性突破。

2試點中進展緩慢的原因分析

三網融合試點的進展與成敗直接關系到我國第一階段戰略目標的實現及第二階段戰略部署的實施。因此，總結和分析12個試點進展緩慢的深層次原因，對于實現三網融合的戰略部署關系極大。

2.1生產關系束縛了生產力的發展

生產關系必須適應生產力性質的規律是人類社會發展的普遍規律。有什么樣的生產力就有什么樣的生產關系；同時，生產關系對生產力起著巨大的反作用。在當前的信息社會中，生產力的發展表現為以信息技術為基礎的三網融合，而生產關系具體表現為管理體制。信息技術使廣播中“點”對“面”的傳輸，通信中“點”對“點”的傳輸，計算機中的存儲時移融合在一起，更好為人類服務，這是一種高層業務應用的融合。生產力的發展使技術和業務實現的三網融合從根本上改變信息資源保存、管理、傳播、使用的傳統方式和手段。從我國來看，在電信網、互聯網、廣播電視網這三張網中，電信網與互聯網在前期進行的電信業重組中已經實現了融合，三大電信運營商都同時運營電信和互聯網，因此，所謂三網融合關鍵在于廣電網與其他兩張網的融合。但由于二者分屬電信和廣電兩大行業，分管于廣電總局和工信部兩個部門，使被管理的對象處于分割狀態。三網融合中，有線電視網絡運營商想做寬帶接入和電話業務；電信運營商想做IPTV業務。無論從行政權力還是從部門利益角度看，兩個部門誰都不愿讓對方動了自己的“奶酪”。因此，兩個部門相互掣肘，使三網融合很難順利進行，阻礙了三網融合的發展進程。這就是生產關系對生產力的巨大反作用，落后的生產關系嚴重束縛了生產力的發展。正如中國信息經濟學會理事長楊培芳所痛心疾首的那樣，我國通信業經過20年努力，利用后發優勢，跨越發展，在數字化階段已經走到世界前列，但在寬帶和三網融合領域，再次處于落后地位。

2.2缺少約束權利的法律底線

市場經濟是法制經濟，法律是約束當事人經濟活動的底線。目前電信部門掌握著互聯網數據中心業務、國際互聯網出口、ISP牌照發放；廣電部門掌控著IPTV牌照、IPTV播控平臺的控制權。雙方都具有一定的行政權力和一定的經營權利，而社會又都缺乏真對雙方權力的法律約束。隨著三網融合的推進，電信和廣電兩個行業在業務上的交叉需要建立統一的監管機制，要有融合性的法律規范。然而目前，《電信條例》和《廣播電視條例》分別是電信業和廣電業主管部門頒布的條例，并不具有社會公正性和法律的威懾性，相反，雙方恰恰以此來保護自己的權利和利益。一般說來，只要允許廣播電視單位和電信企業擁有盈利的目的，并以盈利目的進行競爭，就存在因私廢公的可能，就會發生廣播電視媒體與電信企業的個體利益與社會公共利益與消費者合法權益之間的沖突，因而也就隨之產生保護公共利益和消費者權益的必要，因為雙方權利與利益爭奪中受到傷害最重的是社會公共利益與消費者權益。雖然國務院三網融合領導小組從一開始就要求雙方：“服從國家利益、服從人民利益、尊重科學規律”，但卻無法從法律上推動三網融合的發展。例如，廣電總局曾下發關于嚴禁通過互聯網經機頂盒向電視機終端提供視聽節目服務的通知。據有關方面統計，從2005年至2010年，IPTV被廣電總局叫停達15次。廣電大力發展的手機電視業務，因為受電信限制而不能在手機上落戶，廣電不得已去發展其他顯示終端，手機電視也被改成多媒體終端；廣電掌握著節目資源，以牌照的形式將電信企業在視頻方面的發展空間封住。此外，兩家為搶占家庭終端電視，分別形成了有線電視和IPTV水火不容的兩種替代性極強的業務形態。三網融合的停滯不僅沒能讓群眾享受技術進步所帶來的巨大優勢，而且還讓整個社會由此背上巨額的交易成本。

2.3發展路徑不同

電信與廣電兩大部門的管理體制不同導致雙方三網融合發展路徑上的差異。三網融合的兩大部門中，廣電行業體制是“條塊結合、以塊為主”的雙重領導體制，也就是行業與地方政府雙重領導；而電信行業監管體制的基本特征是以工信部為核心集中、垂直的管理體制。在保證網絡安全、信息安全和文化安全的前提下，工信部認為應允許并鼓勵探索多種模式，積極推進三網融合，并孕育出當前廣受公眾歡迎的IPTV三網融合業務。廣電總局則大力推進有線電視網絡整合，加快網絡數字化雙向化改造，組建國家級有線電視網絡公司，并通過行政手段對三網融合發展模式加以限制。一些地方的廣電部門甚至按照廣電總局要求，關閉原已開展的IPTV業務，曾得到中央認可的上海等地的發展模式也遭到廣電部門的否定。三網融合，本質上是將廣電部門的內容優勢和電信部門的網絡優勢組合起來，向公眾提供融合業務。三網融合的停滯不僅沒能讓群眾享受技術進步所帶來的巨大優勢，而且還讓信息產業的未來發展受到影響。

3國外三網融合經驗借鑒

國外三網融合的發展或許給我們的發展提供一些思考和借鑒。

3.1統一監管

在網絡融合的過程中管理和引導非常重要。美國早在1934年成立聯邦通信管理委員會(FCC)時，就對傳統電信和電視兩個行業實行了統一的監管。英國則是在2000年將原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會等合而為一，成立獨立監管機構——通信辦公室(OFCOM)，全面負責英國電信、電視和無線電的監管，從而使英國成為有線電視公司經營電話業務唯一比較成功的國家，也是電信公司最早開始提供IP電視(IPTV)的國家，極大地促進了網絡融合的產業發展。管理機構的融合，是網絡融合發展到一定階段的必然要求。國際上，已經建立統一的、綜合管制框架的國家和機構還有：澳大利亞的通信與媒體管理局(ACMA)，加拿大的無線電、電視與通

信委員會(CRTC)，日本的總務省(MIC)，以及意大利的通信管理局(AGCOM)等等。管理體制對以技術為代表的生產力發展的及時調整是推動社會生產力持續發展的保障。

3.2法律保障

為促進三網融合，使電信運營商和有線電視運營商通過有序的業務雙向進入，達到“有效競爭”目的，西方發達國家一般都通過法律途徑加以支撐。美國1996年出臺了新的《電信法》，以契合當時的融合潮流。在美國三網融合的過程中，《電信法》是一份基石性文件，它為三網融合掃清了法律障礙?！峨娦欧ā芬幎?，有線電視運營商及其附屬機構從事電信服務，不必申請獲取特許權；特許權管理機構不得禁止或限制有線電視運營商及其附屬機構提供電信服務，也不得對其服務施加任何條件；電信企業可以通過無線通信方式、有線電視系統以及開放的視頻系統提供廣播電視服務。整個電信市場獲得了前所未有的競爭性準入許可。原先分屬不同領域的企業所提供的服務差異越來越小，“語音+視頻+數據”一體化的模式日趨普遍，并朝著“語音+視頻+數據+無線”的方向發展。在法國，支撐三網融合的基本法律是《郵電法》、《電信管制法》、《視聽通信法》和《通信自由法》。作為電信根本大法的《郵電法》，其中的條文規定，公共電信運營商可以“建立和經營廣播電視網絡”。這里說的廣播電視網絡應當理解為廣播電視傳輸。由于時代變遷需要，《郵電法》在1996年和2006年兩次進行重大修改，并且現在改稱《電子通信與郵政法》。后者充分吸納了歐盟指令基本精神，在市場準入方面，除了無線頻率和電話號碼需要個別許可證或使用權外，將長期實行電信市場準入許可證制度改為“一般授權”。新的電信提供者無需申請許可證就可以進入電信市場，廣播電視業自然包括其中。日本已出臺9部法律為三網融合的推進保駕護航。從以上各國來看，制定法律旨在打破條塊分割，以創造一個通信、廣電相關企業都能自由參與競爭的環境。

4三網融合發展的對策建議

三網融合在保障我國網絡安全、信息安全、文化安全的前提下，應統一監管和加快立法，并堅持在政府的引導下走市場化道路。

4.1建立統一的監管機構。統一監管

建立一個統一的監管機構對電信和廣電進行統一監管，是眾多學界專家和從業者達成的共識，這是生產關系適合生產力性質的規律所決定的。雖然生產關系具有相對的穩定性，但當舊的生產關系不能推動生產力發展而成為生產力繼續發展的桎梏時，就必須代之以新的管理體制。目前三網融合的最大障礙就是電信和廣電之間的市場準入問題。這就要求監管機構站在國家利益、公眾利益的角度，對三網融合進行監管，對中國的信息化發展進程負責。建議我國將目前的廣電總局與工信部中的通信部門合并，融合原有的電信、電視、廣播、無線通信等多個管理機構的職能成立統一的監管機構，這對整個社會來說都是最經濟最有效率的管理方法。

4.2加快立法，以法律代替條例

要快速推進三網融合，理順三網融合中的利益糾葛，必須通過法律進行規范。我國計劃經濟條件下習慣借助于紅頭文件對經濟活動進行管理，這對于當時單一的公有制是完全適用的。但在社會主義市場經濟已確立的今天，市場主體的多元化導致利益主體多元化，即使是公有制也有一定獨立的利益，因此，通過法律調節利益主體的關系已成當務之急。我國《電信法》從1980年開始起草，至今已歷經31年，卻一直處于難產狀態?！稄V播電視法》至今還未起草，1997年只是制定了《廣播電視管理條例》?！稐l例》作為國務院的行政法規雖然地位和效力僅次于法律，但它畢竟是一種行政行為，改變不了它由行政官員制定，并遵循行政首長負責制原則的性質，與民選代表制定的法律有明顯的區別。將《條例》上升為正式的法律不僅是民主、法治和人權保障的要求，而且也是時代發展的迫切需要。我們期待未來的《電信法》及《廣播電視法》能夠對三網融合問題做出明確規范，并明確規定監管體制形態。

4.3走市場化道路，從競合中獲得多贏

三網融合，無論廣電還是電信，都應該堅持走市場化道路。從試點情況看，越是網絡不發達的地區，三網融合進行的越好。寧夏在全自治區農村已經率先實現了三網融合，由電信建網，廣電提供IPTV電視節目，雙方按比例分成，合作非常融洽。相反，越是發達地區，三網融合越不順暢。通過三網融合，促進廣電和電信的相互進入，打破廣電和電信對各自領域的壟斷，基本形成適度競爭的網絡產業格局。這既能加快我國信息化發展的步伐，又會使廣電和電信企業從快速發展的市場中受益，而最重要的是整個社會都會從三網融合中獲得巨大的經濟效益和社會福利。