貫徹新水土保持法做好水保規劃工作

喬殿新,魯勝力,王 瑩

(水利部水土保持司,北京100053)

2011年3月1日起正式施行的新水土保持法的亮點之一是把規劃單獨成章,突出了規劃的法律地位,提升了規劃的權威性和約束性,強化了水土保持規劃制度,增強了規劃的地位和作用。因此,貫徹新水土保持法要求做好水土保持規劃工作,搞好頂層設計,統籌水土保持改革發展,奠定水土保持工作基礎,意義重大。

1 水保規劃的地位和作用

規劃是開展水土保持工作的基礎,是履行政府職能的重要手段,有了水土保持規劃,各項工作才能綱舉目張、有序開展。

(1)規劃是水土保持工作實行的方針之一。新水土保持法第三條規定:“水土保持工作實行預防為主、保護優先、全面規劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益的方針”,明確了規劃是水土保持工作的一項重要內容,要求實行全面規劃,統籌各項工作,為水土保持全面發展奠定基礎。

(2)規劃是明確任務和安排資金的依據。新水土保持法第四條規定:“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導,將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發展規劃,對水土保持規劃確定的任務,安排專項資金,并組織實施”,明確要求縣級以上人民政府要重視水土保持工作,要根據規劃確定的水土保持任務,采取有效措施,落實專項資金組織實施。

(3)規劃是預防水土流失的依據。新水土保持法第十六條規定:“地方各級人民政府應當按照水土保持規劃,采取封育保護、自然修復等措施,組織單位和個人植樹種草,擴大林草覆蓋面積,涵養水源,預防和減輕水土流失”,明確了水土流失預防工作要以水土保持規劃為依據開展,主要采取封育保護、自然修復等措施。

(4)規劃明確了水土保持方案適用范圍。新水土保持法第二十五條規定:“在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目,生產建設單位應當編制水土保持方案”,明確了需要編制水土保持方案的生產建設項目的地域范圍為四類,即山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域。

(5)規劃明確了水土保持補償費繳納地域范圍。新水土保持法第三十二條第二款規定:“在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動,損壞水土保持設施、地貌植被,不能恢復原有水土保持功能的,應當繳納水土保持補償費,專項用于水土流失預防和治理”,明確了水土保持補償費的征收地域范圍為山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域。

(6)規劃明確了國家扶持社會力量的范圍。新水土保持法第三十三條規定:“國家鼓勵單位和個人按照水土保持規劃參與水土流失治理,并在資金、技術、稅收等方面予以扶持”,明確了單位和個人在水土保持規劃的范圍內治理水土流失,國家將予以扶持。

2 水保規劃分級分類

根據《水利規劃管理辦法(試行)》,水土保持規劃可分為三級三類,即國家、流域和區域三級,戰略規劃、發展規劃、專項規劃三類。目前,全國初步建立了水土保持規劃體系,組織開展了國家、流域、區域等層面的水土保持規劃編制工作,為科學有序開展水土保持工作奠定了扎實的基礎。

(1)國家規劃。一是戰略規劃,主要有《全國水土保持規劃綱要(1991—2000年)》(國務院批復)、《全國水土保持生態環境建設規劃(1998—2050年)》、《全國水土保持規劃(2011—2030年)》(在編);二是發展規劃,主要有《全國“十一五”水土保持規劃》、《全國“十二五”水土保持規劃》等;三是專項規劃,主要有《全國水土保持生態修復規劃》、《全國水土保持監測規劃》(在編)、《全國坡耕地水土流失綜合治理規劃(2011—2020年)》(在編)、《全國水土保持植被建設規劃》(在編)、《國家農業綜合開發水土保持項目規劃(2008—2020年)》、《國家水土保持重點建設工程實施規劃(2008—2012年)》(水利部和財政部聯合批復)、《全國水土保持預防監督綱要(2004—2015年)》(水利部印發)、《全國水土保持監測綱要(2006—2015年)》(水利部印發)、《全國水土保持信息化發展綱要(2008—2020年)》(水利部印發)、《全國水土保持科技發展規劃綱要(2008—2020年)》(水利部印發)、《水土保持從業人員培訓綱要(2004—2008年)》(水利部印發)等。

(2)流域規劃。一是綜合規劃,主要有《長江流域水土保持規劃》、《黃河流域水土保持規劃》(在編)、《海河流域水土保持規劃》(在編)、《淮河流域水土保持規劃》(在編)、《珠江流域水土保持規劃》(在編)、《松遼流域水土保持規劃》(在編)、《太湖流域水土保持規劃》(在編);二是專項規劃,主要有《長江上中游水土保持重點防治工程實施規劃(2006—2010年)》(水利部批復)、《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃(2004—2020年)》(國務院批復)、《丹江口庫區及上游水土保持規劃(修訂本)》、《三峽庫區水土保持規劃》(水利部與重慶和湖北聯合批復)、《金沙江干熱河谷水土保持植被建設與開發規劃》、《黃河流域黃土高原地區水土保持建設規劃》、《黃河上中游水土保持重點防治工程實施規劃(2006—2010年)》(水利部批復)、《黃土高原地區水土保持淤地壩規劃(2003—2020年)》、《黃河上中游多沙粗沙區治溝骨干工程建設專項規劃》、《黃河內蒙古河段十大孔兌治理規劃》、《珠江上游南北盤江石灰巖地區水土保持工程建設規劃(2006—2020年)》(水利部批復)、《珠江上游南北盤江石灰巖地區水土保持綜合防治工程建設規劃(2006—2010年)》(水利部批復)、《東北黑土區水土流失綜合防治規劃(2006—2020年)》(水利部批復)、《東北黑土區水土流失綜合防治工程建設規劃(2006—2010年)》(水利部批復)等。

(3)區域規劃。一是綜合規劃,主要有《西部地區水土保持生態環境建設規劃》、《革命老區水土保持重點建設工程規劃(2011—2020年)》、《人口較少少數民族地區水土保持規劃》、地方水土保持綜合規劃;二是發展規劃,主要有地方水土保持五年規劃;三是專項規劃,主要有《南方崩崗防治規劃(2008—2020年)》(水利部批復)、《巖溶地區石漠化綜合治理水利專項規劃》、《京津風沙源治理工程水利防沙治沙規劃(2001—2010年)》、地方水土保持專項規劃等。

(4)其他相關規劃。一是戰略規劃,主要有《全國生態環境建設規劃(1998—2050年》(國務院批復)、《全國生態保護與建設規劃(2011—2020年》(在編)、《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》(國務院常務會議通過);二是發展規劃,主要有《全國水利發展“十一五”規劃》、《全國水利發展“十二五”規劃》;三是專項規劃,主要有《黃河近期重點治理開發規劃》(國務院批復)、《全國城市飲用水水源地安全保障規劃》、七大流域綜合規劃(在修)、七大流域防洪規劃(國務院批復)、《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃(2001—2005年)》(國務院批復)、《巖溶地區石漠化綜合治理規劃》、《京津風沙源治理工程規劃(2001—2010年)》、《黃土高原綜合治理規劃大綱(2010—2030年)》(國家發改委、水利部、農業部和國家林業局聯合印發)、《三峽后續工作規劃(2011—2020年)》(國務院常務會議通過)以及渭河、漢江、金沙江、嘉陵江、怒江、鄱陽湖、洞庭湖等重要江河湖泊綜合規劃等。

近年來,全國水土保持規劃編制工作得到了大力推進,取得了顯著成效,為水土保持改革發展明確了方向、奠定了基礎。但目前相比較而言,水土保持規劃工作依然存在一些問題:一是規劃體系不完善,各級各類規劃名錄不明確,一些重要規劃尚未及時編制;二是規劃的法律地位弱,缺少權威性和約束力,不按規劃實施的現象經常發生;三是有的規劃編制水平和質量不高,影響了規劃的指導性和可操作性;四是缺少規劃編制經費,影響了編制工作的正常開展。

3 水保規劃工作的重點

貫徹新水土保持法的要求,編制好新時期水土保持規劃,為水土保持新發展奠定堅實基礎,應著重做好以下8個方面的工作。

(1)夯實規劃基礎。新水土保持法第十條規定:“水土保持規劃應當在水土流失調查結果及水土流失重點預防區和重點治理區劃定的基礎上,遵循統籌協調、分類指導的原則編制”,明確了規劃的編制基礎和原則。因此,要著力做好水土流失調查和“兩區”劃定工作,為規劃編制奠定基礎。全國水土保持普查及結果公告(含水土流失調查)工作一般每10年開展一次,由水利部組織進行;各省(自治區、直轄市)水行政主管部門負責本行政區域的水土流失調查并公告調查結果;縣級以上人民政府應當依據水土流失調查結果,及時劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區。同時,要加強專題研究,為規劃編制提供技術支撐。

(2)明確規劃分類。新水土保持法第十三條第二款規定:“水土保持規劃包括對流域或者區域預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源作出的整體部署,以及根據整體部署對水土保持專項工作或者特定區域預防和治理水土流失作出的專項部署”,基本明確了規劃分為國家、流域和區域三級,戰略和專項兩類。另外,根據《水利規劃管理辦法(試行)》,水土保持規劃還應包括發展規劃。規劃不同,其目標、內容、規劃期、修訂期、編制和審批要求等也不相同,所以要明確規劃分類,實施分類指導。

(3)確定編制主體。新水土保持法第十四條規定:“縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關部門編制水土保持規劃”,明確了規劃由水行政主管部門會同同級人民政府有關部門編制。因此,在規劃編制工作中,除應成立領導小組和專家咨詢組、加強組織協調和指導、發揮高層的推動作用外,還應確定規劃編制承擔單位。根據《水利規劃管理辦法(試行)》,規劃編制承擔單位應為政府有關部門及所屬事業單位,或具有相應資質的勘測、設計、咨詢機構。

(4)優化規劃內容。新水土保持法第十三條規定:“水土保持規劃的內容應當包括水土流失狀況、水土流失類型區劃分、水土流失防治目標、任務和措施等”。根據《水土保持規劃編制規程》(SL 335—2006),水土保持規劃還應包括基本情況、規劃依據和原則、分區及總體布局、環評、投資估算、效益分析與經濟評價、進度安排與近期實施意見、組織管理以及改革發展、行業管理等內容。因此,要準確把握國家要求和經濟社會發展需求,順應社會公眾的期盼,研究判斷現狀,科學預測未來,合理確定目標和任務,編制出具有前瞻性、科學性、時代性和可行性的規劃。特別是規劃的目標和任務,作為國家在水土流失重點預防區和重點治理區實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度的重要依據,其確定尤需科學論證。

(5)廣泛征求意見。新水土保持法第十三條第二、三款規定:“水土保持規劃應當與土地利用總體規劃、水資源規劃、城鄉規劃和環境保護規劃等相協調。編制水土保持規劃,應當征求專家和公眾的意見”。因此,編制規劃時要充分征求相關部門意見,做好與相關規劃的銜接;要深入征求專家意見,集思廣益,提升規劃深度和高度;要廣泛征求社會公眾意見,傾聽民聲,反映民意,增強規劃的全面性和代表性。

(6)及時審批規劃。新水土保持法第十四條規定:“縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關部門編制水土保持規劃,報本級人民政府或者其授權的部門批準后,由水行政主管部門組織實施”,明確了規劃的審批部門為本級人民政府或者其授權部門。因此,規劃審批時,要及時申報并納入審批部門的審批計劃;規劃審批前,要組織專家或委托有相應資質的技術咨詢機構對規劃成果進行審查,提出審查意見;要先根據各方面意見修改完善,再履行報批程序。

(7)適時修訂規劃。新水土保持法第十四條第二款規定:“經批準的規劃根據實際情況需要修改的,應當按照規劃編制程序報原批準機關批準”,明確了規劃修訂的程序和要求。不同類別的規劃修訂周期不一樣,特別是戰略規劃和綜合規劃一般要定期進行修訂,才能適應新形勢、新變化和新要求;開展規劃修訂工作,須經原規劃的批準機關批準,以保證規劃的嚴肅性,避免隨意性。

(8)推進規劃實施。新水土保持法第四條規定:“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導,將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發展規劃,對水土保持規劃確定的任務,安排專項資金,并組織實施”;第十四條規定:“水土保持規劃,報本級人民政府或者其授權的部門批準后,由水行政主管部門組織實施。水土保持規劃一經批準,應當嚴格執行”。規劃獲批后,應盡快向社會公布(涉密除外),加強社會指導和監督;縣級以上人民政府要加強組織領導,明確責任分工,安排專項資金,完成規劃確定的任務;各級水行政主管部門要積極協調,加強監督檢查,組織實施好規劃,并建立健全規劃實施的評估制度,提高規劃實施效益。

4 水保規劃工作應注意的幾個問題

水土保持規劃工作是一項系統工程,涉及部門多,觸及領域廣,內容龐雜,程序嚴謹,成果要求高,是水土保持改革發展的綱領,具有很強的法律性和約束力。因此,要做好水土保持規劃工作,應當注意以下幾方面問題。

(1)強化水土保持規劃的法律地位。新水土保持法規定,水土保持規劃是政府職責,應由同級人民政府批準,并嚴格執行,明確了規劃的法律地位。因此,要突出規劃的約束功能,科學確定目標和任務,增強指導性和可操作性;要加強規劃監督,對規劃執行情況進行督導檢查,推進規劃的落實;要推動實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度,增強地方政府責任感和使命感,切實落實規劃的各項任務。

(2)加強水土保持規劃管理。為嚴格執行《水利規劃管理辦法(試行)》,加強水土保持規劃管理工作,要從組織和領導層面提升對規劃的認識,加強對規劃的重視,切實發揮規劃的頂層設計作用;要加強規劃立項工作,建立規劃項目庫,有計劃地開展規劃編制工作;要重視規劃的協調工作,充分利用各種協調機制,加強交流溝通,合力推進規劃編制;要加強對與規劃相關的關鍵問題的研究,提升專題研究成果,增強支撐規劃作用;要落實規劃編制經費,保障規劃工作順利進行。

(3)完善水土保持規劃體系。不斷完善水土保持規劃體系,優化水土保持規劃分級、分類,形成各類規劃定位清晰、功能互補、協調銜接的規劃體系;研究制訂水土保持規劃體系名錄,加強對規劃編制工作的指導,為有序開展水土保持規劃編制和修訂等工作奠定基礎;建立健全水土保持規劃數據庫,提高規劃的信息化水平,增強資源共享。

(4)健全水土保持規劃制度。規范規劃的立項、編制、審批、實施、修訂、評估等程序和工作,推進規劃工作制度化;推進水土保持規劃評估工作,對規劃質量和實施情況進行定期評估,不斷提高規劃編制水平;建立規劃互動平臺,廣泛征求社會各界意見;加強規劃人才培養和專家庫建設,定期培訓,更新知識,掌握國家大政方針,體現時代特征,編制出高水平的規劃。