一項根本的改革：“八大”黨代會常任制的探索

□伍醒

1956年9月中國共產黨第八次全國代表大會在北京召開。這是黨執政后召開的第一次全國代表大會，大會通過了新的黨章中，決定把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會都改作常任制。這被鄧小平稱為是“一項根本的改革”，并相信“這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發展”。①《鄧小平文選》（第1卷），人民出版社，1994年版，第233頁。然而十分可惜的是這次改革在實踐中卻未能堅持下來。本文回顧“八大”對黨代會常任制的探索，并對其中經驗進行初步總結，期望有助于當今黨代表常任制的完善和黨內民主的發展。

一、“八大”對黨代會常任制的探索

召開黨的全國代表大會是黨內生活的一件大事，我們黨在建黨之初就十分注重發揮黨代會的作用。1922年黨的“二大”通過的第一個黨章規定：“全國代表大會為本黨最高機關”，②葉篤初：《中國共產黨黨章史略》，湖北人民出版社，1991年版，第334頁?！叭珖泶髸磕暧芍醒雸绦形瘑T會定期召集一次”。③葉篤初：《中國共產黨黨章史略》，湖北人民出版社，1991年版，第333頁。1923年6月黨的“三大”通過的修正章程，1925年1月黨的“四大”通過的第二次修正章程，1927年6月中央政治局受“五大”委托通過的第三次修正章程案決案，以及1928年黨的“六大”通過的黨章，都延續了馬恩和列寧時期“年會制”的規定，即每年選舉一次黨代表，每年召開一次黨的全國代表大會。從實際情況來看，“六大”以前大致上做到一年或一年半召開一次黨代會?！傲蟆币院?，由于戰爭環境的緊急狀態，從“六大”到“七大”間隔了17年?！捌叽蟆毙薷狞h章時考慮到年會制難以實行，規定黨代會每三年一屆，可是到1956年已經整整11年沒有開過黨的全國代表大會了，地方各級代表大會也比黨章規定的少。如果說險惡的戰爭環境不允許黨經常的召開全國代表大會，但建國后還長期拖延不開，不能不說是一種遺憾。

為了克服這種缺憾，使黨內民主更加制度化，在中央籌備“八大”的工作逐步展開之際，毛澤東提議可否仿照人民代表大會設常任代表。1956年4月25日至28日，中央召開了有省、市、自治區黨委書記參加的政治局擴大會議，中心議題是聽取毛澤東《論十大關系》的報告并進行討論，另外的議題之一是對黨章草案的第二次修改稿進行討論，提出修改意見。在28日舉行的閉幕會上，毛澤東在作結論性講話時，特別講了黨章修改的問題。毛澤東提出，是否可以仿照人民代表大會辦法，設常任代表。我們有人民的“國會”，有黨的“國會”，黨的“國會”是黨代表大會。他解釋實行黨代表常任制的理由說：常任代表就是一年開一次會，我們已經十一年沒有開過代表大會了，有了這個制度就非開不可。他還以商量的口氣說：是否可以考慮這個辦法，譬如五年一任。①《毛澤東文集》（第7卷），人民出版社，1999年版，第54頁。

根據毛澤東的意見，受命起草修改黨章和修改黨章報告的鄧小平在對黨章第二次修改稿又進行了修改，主要是加寫了從中央到縣一級的黨代表采用常任制，1956年9月16日，在“八大”會場上，鄧小平就黨代會常任制作了說明。他說，“代表大會常任制最大的好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策和最高監督機關”，黨委會“每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問”，“代表由于是常任的，要向選舉他的選舉單位負責，就便于經常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照恰當的方式，監督黨的機關工作”，“它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的”。②《鄧小平文選》（第1卷），人民出版社，1994年版，第233頁。黨代會常任制得到“八大”批準，并寫入了新黨章，隨后即在全國推行起來。經過一年的組織實施，到1957年底，全國各省、市、自治區一級的黨的代表大會（除西藏）和1500個左右的縣（自治縣、市），從這一屆起都實現了常任制。③《中國共產黨組織史資料》（第9卷），中共黨史出版社，2000版，第585頁。

二、一項根本的改革

根據“八大”的探索和鄧小平對此項改革的說明，黨代會常任制的核心內容包括黨代會年會制和黨代表常任制兩項制度。黨代會年會制，即由全體黨員通過民主方式，選舉中央到地方的各級代表，每年召開一次各級各地黨的代表大會；黨代表常任制，即類似全國人民代表大會那樣，每屆黨代會所選舉產生的代表均為當屆次各年度代表。這是中國共產黨組織建設方面的重大政治設計和制度創新，被毛澤東稱為“帶有原則性的改變”，而鄧小平則稱之為是“一項根本的改革”。

（一）執政的挑戰要求黨的組織結構由集中走向民主

無產階級政黨的組織結構應該取決于具體的歷史環境的特點以及由這種環境直接產生的任務。中國共產黨是在帝國主義和封建軍閥要反動勢力的縫隙中謀求空間，發展壯大的。頻繁的戰斗以及各根據地被反動勢力分割包圍的艱難局面要求黨組織必須有效地實現集中，克服分散主義傾向，否則黨無法凝聚成強大的戰斗力，去贏得革命的勝利。因此，黨采取了一系列措施，建立起以集中為主導的組織結構。例如，一九四一年中央關于增強黨性的決定，一九四二年中央關于抗日根據地領導一元化的決定，一九四三年中央賦予“主席有最后之決定權”的決定，一九四八年中央關于建立請示報告制度，加強組織性和紀律性的指示等。這些指示和決定從客觀上將權力集中于中央，并強化了領袖的個人權威。

1956年，黨的外部環境已經得到了很大的改善，黨已經成為社會主義各項事業的核心，黨的中心任務已從革命時期的軍事戰爭和階級斗爭轉變為和平年代的國家建設。這樣的轉變要求黨必須即時的改變黨內以集中為主導的組織結構，通過發展黨內民主來發揮黨組織的先進性，從而繼續獲得領導國家、整合社會的合法性。此外，執政黨的地位很容易使黨員沾上官僚主義的習氣，滋長驕傲自滿的情緒，因此，黨需要廣泛地監督，以防止官僚主義、主觀主義和宗派主義等陳腐風氣在黨內蔓延。然而，無論黨外監督和黨內監督，其關鍵都在于發展黨內的民主生活。

（二）要依靠制度完善來推動黨的建設

“八大”之前，黨內一直延續著戰爭年代形成的運動治黨的模式。運動治黨主要是以整黨、整風為內容，以群眾運動為形式，以思想改造為目標，在戰爭年代，這種模式發揮出了極大的效能，它消除了各種非馬克思主義思想的侵蝕和影響，改進了黨的作風，鞏固了黨的團結，增強了黨的戰斗力。運動治黨對發展黨內民主也有著積極的意義，比如，整風、整黨運動中發明的“批評和自我批評”的黨內斗爭方式和“治病救人”的黨內斗爭原則，使廣大黨員在主客體自覺反思和相互思想幫助中形成正確的思想觀點，這是以充分相信和肯定人的自覺性為前提的，在黨內營造了和諧、寬容的民主氣氛；又如，群眾運動提供了“群眾路線”的工作方法，充分調動了群眾參與黨內事務的熱情，直接推動了黨內民主的發展。

但是運動治黨的缺陷也是很明顯的：整黨、整風是從意識形態上調整黨內關系，其過程和結果都充滿著不確定性和不可預知性；群眾運動是典型的無序政治參與，民主一旦失去了秩序，就會造成多數人對少數人合法權益的侵犯；另外，運動的發動要依賴領袖的個人權威，運動本身并不能有效制約領袖的行為，當領袖的思想清醒、具備民主作風時，運動能夠取得較大的成效；一旦領袖判斷失誤或獨斷專行，運動就會被非理性行為左右，從而導致黨內民主的災難。57年反右擴大化就是很好的例證。制度具有一般性、確定性和開放性，人們可以借助制度來保障和發展自身權利，規范交往行為，防止權力濫用。因此，用制度建黨是更為優化的治黨模式。黨執政之后，外部環境的改善為黨進行大規模的制度建設提供了條件，因此，黨除了應該加強對黨員的思想教育之外，更重要的是從國家制度和黨的制度上作出適當的規定，以便對黨的組織和黨員實行嚴格的監督。①《鄧小平文選》（第1卷），人民出版社，1994年版，215頁。

（三）黨代會常任制完善了黨內權力運行機制

權力運行機制即權力系統內部相互作用的過程和方式，科學嚴密的權力運行機制可以保證各部分相互協調、相互配合、并行不悖，可以防止權力濫用和誤用。黨章賦予黨的全國代表大會黨內最高權力機關的地位，但是，由于代表不是常任的，大會每五年才開一次，黨內許多重大的決策根本就不是在代表大會上做出的，代表大會的作用被虛置了。代表大會常任后，代表是常任的，大會可以經常開，黨的最重要的決定都可以由代表大會討論，這樣，代表大會就可以成為黨的充分有效的最高決策機關。根據“八大”黨章，黨的各級委員會只是在代表大會閉會期間領導本級黨的工作，這樣就該變了黨內權力集中于黨的各級委員會的局面，為更多的黨員參與黨內重大問題的決策提供了渠道。

另外，代表大會常任后，黨的各級委員會每年都必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問，從而成為黨內充分有效的最高監督機關，這就改變了黨委會在同級層面上缺乏監督的缺陷，以權制權，保證權力不被濫用，實現黨內民主。最后，在個人和組織的關系上，由于最重大的決定都由代表大會做出，無疑降低了黨的領袖在重大決策上的作用，這對反對個人崇拜，實現集體領導，有著重要的推進作用。從上述分析中不難看出，黨代會常任制從三個方面建構起了相對科學的權力運行機制，為發展黨內民主做出了可貴的探索。

（四）黨的代表大會最具代表性，是其他會議無法替代的

根據列寧的解釋，黨內民主就是“黨內的一切事務是由全體黨員直接或間接通過代表，在一律平等的條件下來處理的；并且，黨的所有負責人員、所有領導成員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并且可以撤換”。②《列寧全集》（第14卷），人民出版社，1986年版，第249頁。理解這個解釋，黨內民主是直接民主與間接民主的結合。直接民主的制度表現就是黨的基層組織以黨員大會的形式決定黨內重大事務，間接民主的制度表現就是黨的各級組織以黨代表大會的形式決策黨內重大事務。由于時間和空間的限制，各級黨組織的內部民主大多表現為間接民主，即由廣大黨員選舉代表組成代表大會決定黨內事務。黨員通過選舉代表，將一些本屬于自己的權力委托給代表，請代表代理其權利，代表們只能按照委托行事，在黨員與代表之間事實上形成了委托代理的授權契約，其實質是體現出全體黨員是黨內權力的唯一來源。在我們黨的歷史上，曾經召開過大量的干部會議，這些會議按照充分民主的精神，討論了黨的政策和工作中的各種問題，為黨的事業做出過很大貢獻，但是，這些會議都無法彌補不經常召開代表大會的缺憾。原因在于，這些會議的參加者并不是由全體黨員直接或者間接選舉出來的，就代表性而言，他們之間并未形成委托代理的授權關系，因而也就無法保證會議的決定充分體現廣大黨員的意愿。因此，只有全體黨員選舉出的代表大會的決定才最能體現大多數黨員的意愿，才應該具有最高的權威，是其他任何形式的會議所無法替代的。代表大會常任制改革就是為了從制度上保證大會能夠經常召開，從而使得全體黨員的權力主體地位得以體現。

三、改革未果的原因

“八大”黨代會常任制改革是一次從根本上提高黨內民主生活水平的有益嘗試，然而卻是一次“曇花一現”的改革?！鞍舜蠖螘h”后，黨代會常任制實際上就從中國的政治舞臺消逝了。由于受制于眾多檔案材料尚未解密，深入研究改革未果的原因的時機還未成熟，此處，筆者只想談三點粗淺的看法，以期拋磚引玉。

（一）黨代會常任制與主席制的不兼容，是造成改革失敗的根本原因

“八大”雖然提出了黨代會常任制，并且由中央推廣到地方，但是黨的領導體制依然延續著抗戰時期形成的主席制。1943年3月20日中央政治局初設主席制，規定中央書記處負責處理黨的日常事務，書記處在組織上服從政治局，但在政治局的方針下有權處理和決定一切日常性的問題，書記處所討論的問題，主席有最后決定之權。①《中共黨史教學參考資料》（第17冊），中國人民解放軍國防大學黨史黨建政工教研室1986年編，第344～346頁。1945年6月，黨的“七大”通過的黨章正式確立了主席制，規定中央書記處在中央政治局決議下處理中央的日常工作，中央委員會的主席即為中央書記處主席。主席制明確賦予黨的主席對黨內重大事務擁有最后決定的權力，這保證了黨的路線、政策執行中的高度集中統一。

主席制是我們黨能夠克服戰爭中的艱險局面，取得新民主主義革命勝利的基本原因。但是建國后，在和平建設時期繼續保留主席制對發展黨內民主是不利的?！鞍舜蟆睂h中央的領導體制進行了調整，除了實施黨代會常任制，其他重要的變動包括重新設立中央政治局常務委員會和總書記，而對主席的最后決定權沒有明確取消或界定。主席制與黨代會常任制并行，這就使得黨的權力構架中潛藏著一對深刻的沖突，主席的最后決定權是否可以溯及代表大會的決議?黨章要求主席服從代表大會的決議，但在歷史慣性的作用下，主席的最后決定權不僅可以作用于政治局、常委會，同樣也可以作用于代表大會的決議。事實也確實如此，在八屆三中全會上，毛澤東利用主席的身份否定了“八大”決議中有關社會主要矛盾的判斷，他說：“無產階級與資產階級的矛盾，社會主義和資本主義道路的矛盾，毫無疑問，這是當前我國社會的主要矛盾?！舜蟆瘺Q議上有那么一段，講主要矛盾是先進的社會制度同落后的社會生產力之間的矛盾。這種提法是不對的?！雹凇睹珴蓶|選集》（第5卷），人民出版社，1977年版，第475頁。隨后召開的“八大二次會議”將毛澤東對社會主要矛盾的判斷寫入了決議，并成為黨內“左”的錯誤不斷升級的理論起點。

由此可見，黨的代表大會的權威根本就不及黨的主席的個人權威，黨內高度集中的權力構架沒能得到根本的改變。一般來說，制度在運行的過程中會遇到來自權力的侵擾甚至破化，如果不賦予制度有效的權威，權力就會穿越制度的屏障，造成制度失敗?！鞍舜蟆彪m然實施了黨代會常任制，但是在主席擁有最后決定權的前提下，代表大會無法真正成為黨內最高權力機關，黨代會常任制的制度權威也就無法樹立，也就免不了失敗的命運。

（二）討論不夠充分，研究不夠深刻，規定不夠具體是失敗的重要原因

就常任制改革本身來說，“八大”的探索是積極的，成果也是顯著的。但是，存在準備和醞釀過于倉促，討論不夠充分，研究不夠深刻，規定不夠具體等顯而易見的問題，這也是常任制改革未果的重要原因之一。黨代會常任制改革是一項黨內制度的根本改革，中國共產黨是一個在超大國家內執政的超大政黨，實施這樣的改革，必先在局部充分試驗，積累經驗，然后再逐步推廣，方可保證成功。但常任制改革從提出到實施，似乎是一蹴而就。1956年4月28日，從毛澤東提出黨要有“國會”開始起，到1956年 9月26日“八大”通過新黨章，決議在全國推行黨代會常任制，前后不過五個月時間。在這段時期內，中央也未就這項制度的可行性在全黨進行深入的調查研究，也沒有先行試驗取得經驗。而且，常任制的實施也是倉促上馬，在一年左右的時間內就迅速推行全國，期間暴露了很多問題。

根據1957年10月31日的《中央組織部關于地方黨代會實行常任制問題向中央的報告》，大至存在以下三類問題：其一，代表名額過多。常任制在全國施行后，由于各地在進行選舉時，沒有估計到要實行常任制，對代表的名額過去沒有一個統一的規定，以為代表越多越好，結果多選了一些代表。按全國計算，平均每二十個黨員就有一個代表，某些代表名額較多的縣，四、五個黨員中就有一個代表，有的基層單位代表甚至多達二、三十人。其二，選舉代表工作缺乏經驗。有的代表，系少數人指定，大多數黨員不承認他作為代表；有的雖被選為代表，但本人怕麻煩不愿履行代表的職責；有的選舉了消極落后的或犯有嚴重錯誤的人作代表，不能履行代表的職責。其三，沒有規定代表的活動方式。代表常任后，擁有什么樣的權利，怎樣經常的開展活動，中央沒有明確的說法。①《中國共產黨組織史資料》（第9卷），中共黨史出版社，2000版，第585頁。上述問題的存在說明改革還很不成熟。正是這種不成熟，使得常任制自身很脆弱，經受不起沖擊，因而容易流產，這是改革未果的直接原因。

（三）中國傳統文化也制約了黨代會常任制的實踐，是造成改革未果更加深層次的原因

中國沒有民主的傳統，超長期的專制集權體制造就了民眾對權威的認同。民眾信仰和崇拜“圣人”、企盼“圣人”、神話“圣人”。這一方面使許多古今思想家、政治家的理念和主張成為老百姓的精神支柱和國家實踐，從而不斷地繼承和延續下來，成為燦爛文化的一部分；另一方面過分信仰和崇拜“圣人”，不僅會在人們的思想中產生教條主義的思維模式，甚至會盲目地崇拜“圣人”，迷信和追隨錯誤“權威”。民主革命勝利后，廣大勞動人民翻身解放而感謝共產黨和毛主席是非常正常、真誠的，也是合理的。

然而正是這種情緒使得毛澤東個人獲得了難以制約的權力。當毛澤東個人思想清醒，有民主作風時，黨和國家的事業就能得到發展；當毛澤東個人失誤時，黨和國家的事業就面臨危機。正因如此，毛澤東一方面是黨代會常任制改革的首倡者和積極推動者；一方面毛澤東又是這項改革流產的直接責任者。這不僅是毛澤東個人的悲劇，也是黨內民主發展遭受諸多挫折的根源之所在。

四、簡短的結語

從九十年建黨歷史來看，我們黨雖然有過錯誤和挫折，但卻是個善于總結歷史經驗、勇于探索創新的政黨。1982年黨的“十二大”黨章正式取消了主席制，代之總書記制，主席的“最后決定之權”也被中央集體領導體制所取代，其積極意義就如胡喬木所指出的，“這樣，個人過分集權和個人專斷的現象就很難再發生”②胡喬木：《胡喬木文集》，人民出版社，1993年版，第193頁。。從1988年開始，我們黨相繼在十余個縣級黨代會中恢復試行常任制，取得了良好的效果，為常任制在更大范圍內推行的積累了成功的經驗。當下，發展黨內民主已經成為黨內共識，以胡錦濤為總書記的黨的中央領導集體在十七大報告中已經做出了“選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制”的決策。筆者堅信，實施黨代會常任制定能夠為推進黨的建設、發展黨內民主發揮出其應有的作用。