法律監督視野下行政執法與刑事司法相銜接的制度完善

吳 云 方海明

一、問題的提出

行政執法與刑事司法相銜接機制是指在查辦違法犯罪案件工作中，檢察機關和公安機關、監察機關、行政執法機關加強聯系，密切配合，各司其職，相互制約，建立案件移送、立案監督、信息共享、聯席會議、情況通報等制度，形成打擊犯罪的合力，保證準確有效地執行法律。從具體的法律制度上考察，行政執法與刑事司法相銜接主要取決于行政違法與行政犯罪之間的邏輯關系，就是行政違法與行政犯罪之間的相互銜接性，也要求在法律制度上將這兩種違法行為的責任追究機制即行政執法與刑事司法機制有機地銜接起來。當一種違法行為不僅嚴重違反行政法規范，而且“情節嚴重”，則會觸犯刑律構成行政犯罪行為。行政犯罪的這種雙重違法性又決定了其責任和處罰的雙重性，即既要追究其刑事責任，給予刑罰處罰，又要追究其行政法律責任，進行行政處罰。1在移送涉嫌犯罪案件的程序上，主要包括行政執法機關對涉嫌犯罪案件的移送程序、公安機關對移送案件的受理和處理程序以及檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，公安機關受理、處理移送案件的監督程序。自2001年7月國務院制定《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》以來，最高人民檢察院、公安部等有關機關聯合或單獨下發相關文件，我國行政執法與刑事司法相銜接機制逐步建立起來，確立了聯席會議、案情通報、備案審查、線索移送及檢察建議等制度。2004年3月18日最高人民檢察院與全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部聯合下發的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》、2006年1月26日最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部與監察部聯合下發的《關于在行政執法中及時移送涉嫌案件的意見》對移送案件的條件、時限和對移送的監督等作了一些規定，但從實踐看，我國當前行政執法與刑事司法銜接機制還存在缺乏程序規則、監督制度不完善等問題。在法律監督的視野下進一步科學構建行政執法與刑事司法相銜接機制具有重要的現實意義。本文根據行政執法與刑事司法相銜接的程序制度和監督制度方面存在的問題，提出相關的完善對策。

二、法律監督視野下行政執法與刑事司法相銜接中存在的問題

（一）行政處罰與刑事處罰實體法律規定脫節，移送標準不清

當同一違法行為不僅嚴重違反行政法規范，而且“情節嚴重”，觸犯刑律時即構成行政犯罪。為了實現對犯罪行為的法律追訴，就需要適用刑事訴訟程序，然而在立法上，行政處罰與刑事處罰還沒有很好的銜接起來。在實體法律規定上，我國現行行政法律中的刑事罰則采用的都是依附于刑法典的散在型立法方式，分散設置在行政法律中的刑事罰則往往只規定對某種行政犯罪行為依照刑法典、單行刑法的規定追究刑事責任，甚至只籠統規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。這種立法方式過于籠統和單一，存在著許多缺陷，主要表現在：一是原則性規定的刑事罰則，一般無法在刑法典中找到相對應的罪刑規定，往往導致它們難以甚至不能適用而形同虛設；二是援引性規定的刑事罰則，又往往顯得十分牽強、不合理，使得它們與刑法典不協調，并導致刑法典失去規范性、犯罪的構成要件失去統一性。這些缺陷的存在嚴重地影響了法律的適用效果，不利于行政處罰與刑事處罰很好的銜接，并出現適用上的混亂現象，一定程度上造成了“以罰代刑”。2

（二）行政執法與刑事司法相銜接程序制度缺乏，移送有隨意性

移送涉嫌犯罪案件，即行政執法機關在查處行政違法案件過程中，將涉嫌行政犯罪的案件及時、主動地移送有管轄權的司法機關依法按刑事司法程序先行處理。我國《行政處罰法》第二十二條規定：“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任?！眹鴦赵骸蛾P于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》也對案件移送作出了相關規定，但從實踐看，這些規定過于原則，有關移送的具體問題仍缺乏操作性的規定，而且有關規定立法位階低，執行約束力不強，行政執法機關的移送隨意性很大，移送與否往往憑行政執法機關辦案人員的主觀判斷而定。所以有必要將移送程序進一步法定化。

同時應該看到，在程序法律規定上，行政執法與刑事訴訟是兩個不同的范疇，目前行政執法與刑事訴訟在訴訟證據上沒有相應的證據規則規定。行政執法證據是否可以轉換為刑事訴訟證據不明確，行政執法人員在刑事訴訟中的法律地位不明確。

（三）對移送涉嫌犯罪案件的監督制度不全

現代社會行政權力大為擴張，濫用行政自由裁量權的機會日益增多。同時行政執法機關出于地方保護主義、部門本位主義或者個別行政執法人員徇私舞弊，對于已構成犯罪事實的案件降格處理，導致大量刑事案件沒有被依法移交司法機關。行政執法與刑事司法相銜接雖取得一定成效，但破壞市場經濟秩序犯罪案件“四多四少”（即實際發生多查處少；查處的案件中，行政處罰多移送追究刑事責任少；懲處的犯罪分子中，從犯多，主犯少；判處的刑罰中，輕刑緩刑多，重刑實刑少）的問題還存在。產生這一問題的主要原因是監督機制不全。

從形式上看，對行政執法的監督有人大監督、社會監督、行政監督和檢察監督。但在實踐中，人大監督顯得無力，監督人員、方式等的限制，使人大監督對行政執法機關以罰代刑的作用十分有限。由于行政執法信息的不公開，社會監督（包括媒體監督）無門，難以導入社會監督機制。行政內部監督由于受部門保護等利益驅動而開展不足，行政監察監督因其獨立性不夠也顯監督不足。

對行政執法活動的監督應是檢察權的應有之義，換言之就是司法權對行政權的控制。司法權對行政權的控制已成為當代行政法治的最重要問題，其理論基礎是行政法治思想，行政法治思想是法治思想的組成部分，它是根據法治的“普遍服從良法”的精神而形成的原則和原理，也就是政府行為要受到正義之法約束。3我國《憲法》規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，盡管現行憲法沒有像1954年《憲法》那樣明確賦予檢察機關“一般監督權”，但2005年8月全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國治安管理處罰法》賦予了檢察機關對該法實施的監督權。4可見法律監督向“一般監督”的深化已成為法治進步的一種趨勢。但檢察監督也由于信息渠道和監督權限上的因素顯得力不從心。檢察機關作為法律監督機關，獲取行政執法信息渠道不暢。行政執法機關與公安機關、檢察機關的銜接停留在聯席會議等一般工作層面。行政執法機關對發現的可能涉嫌犯罪的行政違法案件行政處罰信息不公開、情況不通報、文書不備案，檢察機關對行政執法領域涉嫌犯罪案件的介入和監督缺乏信息來源，對于是否有應當移送的案件線索而未移交無從得知，從而無法真正介入和監督。

三、法律監督視野下完善行政執法與刑事司法相銜接機制的建議

（一）行政執法與刑事司法相銜接的程序完善

1、行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的程序

（1）建立證據材料移送制度

國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》規定行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件，應當附有下列材料：涉嫌犯罪案件移送書；涉嫌犯罪案件情況的調查報告；涉案物品清單；有關檢驗報告或者鑒定結論；其他有關涉嫌犯罪的材料。該規定只要求行政執法機關隨案移送移送書、調查報告、涉案物品清單和有關檢驗報告或者鑒定結論，未明確要求移送證據材料，這不利于公安機關審查，由于沒有明確要求移送證據材料，一方面容易使行政執法機關不重視證據的收集，另一方面也增加了公安機關立案審查的工作量，由于材料不全而難以及時作出立案或不立案決定。建議建立行政執法機關移送涉嫌犯罪案件證據材料移送制度，明確規定行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當向公安機關移送涉嫌犯罪案件移送書、調查報告，還要隨案移送證明違法行為涉嫌犯罪的證據材料。

（2）明確案件移送期限

國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》沒有規定移送的期限。最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》也只規定及時移送。由于沒有規定移送期限，經常出現行政執法機關移送不及時，而對于逾期移送追究責任的規定也成為一紙空文。應進一步明確行政執法移送涉嫌犯罪案件的期限，規定行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，應當在行政執法辦案期限內作出決定并移送（對于還沒有規定辦案期限的行政執法部門應在立案查處違法行為之日起3個月內）。對現場查獲的涉案貨值或者案件其他情節明顯達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的，應當在24小明內移送公安機關查處。

2、公安機關對行政執法機關移送案件的受理及處理程序

（1）完善受理程序

關于公安機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的受理，國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第七條規定：“公安機關對行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件，應當在涉嫌犯罪案件移送書的回執上簽字；其中，不屬于本機關管轄的，應當在24小時內轉送有管轄權的機關，并書面告知移送案件的行政執法機關?！钡珜嵺`中會出現公安機關以未移送所規定材料為由不簽收，要求行政執法機關補充相關材料后再行移送，導致回執簽收制度未能執行的情況。而行政執法機關補充相關材料又因沒有原則性的期限規定而遙遙無期。筆者認為，公安機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的受理可參照刑事訴訟法第一百五十條的規定，即：“公安機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件都應當受理。如行政執法機關移送的材料中缺少移送書、調查報告或證明違法行為涉嫌犯罪的證據材料的，應當在三日內通知行政執法機關補充材料，行政執法機關應當自收到通知后三日內補送。補送時間計入公安機關審查期限?！?/p>

（2）完善審查和告知程序

國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第八條規定：“公安機關應當自接受行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件之日起3日內，依照刑法、刑事訴訟法以及最高人民法院、最高人民檢察院關于立案標準和公安部關于公安機關辦理刑事案件程序的規定，對所移送的案件進行審查。認為有犯罪事實，需要追究刑事責任，依法決定立案的，應當書面通知移送案件的行政執法機關；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任，依法不予立案的，應當說明理由，并書面通知移送案件的行政執法機關，相應退回案卷材料?！弊罡呷嗣駲z察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》規定：“對行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件，公安機關應當及時審查，自受理之日起十日以內作出立案或者不立案的決定；案情重大、復雜的，可以在受理之日起三十日以內作出立案或者不立案的決定。公安機關作出立案或者不立案決定，應當書面告知移送案件的行政執法機關、同級人民檢察院及相關權利人。公安機關對不屬于本機關管轄的案件，應當在二十四小時以內轉送有管轄權的機關，并書面告知移送案件的行政執法機關、同級人民檢察院及相關權利人?！倍咴趯彶槠谙奚虾蜎Q定告知上不一致，同時對書面告知的形式和期限也未明確規定，且與公安部《公安機關辦理刑事案件程序規定》不一致5。

筆者認為應統一規定，明確規定：“對行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件，公安機關應當及時審查，自受理之日起十日以內作出立案或者不立案的決定；案情重大、復雜的，可以在受理之日起三十日以內作出立案或者不立案的決定。公安機關作出立案或者不立案決定，應當三日內書面告知移送案件的行政執法機關、同級人民檢察院。對于有控告人的案件，決定不予立案的，公安機關應當制作《不予立案通知書》，七日內送達控告人。公安機關對不屬于本機關管轄的案件，應當在二十四小時以內移送有管轄權的機關，并書面告知移送案件的行政執法機關、同級人民檢察院及相關權利人?！?/p>

3、監察機關和檢察機關對移送的監督

（1）建立行政處罰案件備案和檢查制度

國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十四條規定：“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督。任何單位和個人對行政執法機關違反本規定，應當向公安機關移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有權向人民檢察院、監察機關或者上級行政執法機關舉報?！钡谑鶙l規定：“行政執法機關違反本規定，逾期不將案件移送公安機關的，由本級或者上級人民政府，或者實行垂直管理的上級行政執法機關，責令限期移送，并對其正職負責人或者主持工作的負責人根據情節輕重，給予記過以上的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。行政執法機關違反本規定，對應當向公安機關移送的案件不移送，或者以行政處罰代替移送的，由本級或者上級人民政府，或者實行垂直管理的上級行政執法機關，責令改正，給予通報；拒不改正的，對其正職負責人或者主持工作的負責人給予記過以上的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

該規定在實踐中由于缺乏對行政處罰案件的檢查制度而形同虛設。因為破壞社會主義市場經濟秩序行政違法行為一般沒有明確的受害人，所以對行政處罰不當或涉嫌犯罪案件不移送也沒有受害人舉報，監督機關一般難以發現。因此，筆者認為應明確規定重大行政處罰案件應向政府法制辦、監察部門和檢察機關備案，同時規定政府法制部門、監察部門和檢察機關應定期對行政執法機關的行政處罰案件進行檢查，重點檢查是否存在逾期不移送或應當移送不移送情況。

（2）賦予檢察機關移送通知權

國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》規定了行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督。但對檢察機關如何開展監督沒有作出明確規定。最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》規定：“確屬應當移送公安機關而不移送的，人民檢察院應當向行政執法機關提出移送的書面意見，行政執法機關應當移送?！睍嬉庖娨院畏N形式提出沒有明確規定，實踐中普遍采用檢察建議形式，而檢察建議缺乏指令性和強制效力。筆者認為應當賦予檢察機關移送通知權。其中一是規定移送通知的條件。檢察機關發現行政執法機關應當移送涉嫌犯罪案件而不移送，可向行政執法機關發出《涉嫌犯罪案件移送通知書》；二是規定移送通知的程序。檢察機關通知行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當由檢察長決定。對于重大復雜、疑難的案件，由檢察長提交檢察委員會決定。通知行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當發出《涉嫌犯罪案件移送通知書》；三是規定移送通知的效力。檢察機關通知行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，行政執法機關接到通知后，應按規定在三日內移送。

（二）行政執法與刑事司法相銜接的立法完善

1.行政處罰與刑罰處罰銜接的立法完善

“改革者們必須謹慎！”這是當下在國內訴訟法學界影響廣泛的達馬斯卡教授在論及證據制度移植時提出的諄諄告誡。6同樣，對于那些已經成為人類文明共同遺產的文化精髓要善于吸收，7而行政刑罰是國外一種比較早的立法例。行政刑罰是指在行政法中設置具有獨立罪名法定刑的刑法規范。8鑒于現行我國行政法律中規定的刑事罰則是依附于刑法典的，如前所述，這種立法方式存在弊端，不利于行政處罰與刑罰的銜接。筆者認為我國制定有關行政法律時，可以借鑒國外的行政刑罰制度。在行政法律中直接規定罪名、罪狀、法定刑，以有效解決行政處罰和刑罰的銜接。

2.行政執法證據和刑事訴訟證據銜接的立法完善

鑒于行政執法證據向刑事訴訟證據轉換的現實需要，以及現行刑事訴訟法與行政執法對于證據標準的不同規定，筆者建議建立統一的證據規則，對行政執法活動和刑事訴訟活動在證據轉換方面進行引導和銜接。當然行政執法和刑事訴訟本質上是不同的，是兩個不同的范疇，不能因為強調銜接而把兩種性質不同的國家權力行使方式混同。但證據規則應明確行政執法證據在一定條件可以轉換為刑事訴訟證據。一是行政執法取證行為和收集的證據在形式上必須滿足刑事證據的合法性要求。二是不同類型的證據采取不同的處理原則。首先，對于物證、書證、視聽資料及勘驗、檢查、現場筆錄等實物證據，既無必要也不太可能使其恢復原狀后再重新提取，只要經偵查機關、公訴機關依法審查行政執法機關調取和制作程序符合刑事證據的形式要求，即可用調取的方式將行政證據轉換為刑事證據。其次，對于行政執法機關收集的證人證言、當事人陳述等言詞證據，一般應重新收集，收集的方式是重新詢問或訊問。在重新提取不可能，而該筆錄證實的內容對案件定罪量刑確實很重要的情況下，可以書證的形式收集在案，該證據應結合其他證據判定是否予以采信。而對于鑒定結論，如系行政執法機關在法律規定的范圍內依法定程序收集的證據，則可以移送司法機關作為證據材料使用。

3.銜接程序的立法完善

由于行政執法與刑事司法銜接跨越了行政與司法兩個權力領域，應屬權力運行、制度架構等國家基本制度的范疇，根據《立法法》第8條、第9條的規定，對該事項只能制訂法律，惟有如此，才能保證行政執法與刑事司法銜接的法律效力，從而從根本上解決行政執法與刑事司法的銜接。筆者建議：一是修改《刑事訴訟法》時應增加行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件的規定，包括立案審查和行政執法機關依法獲取的證據材料在刑事訴訟中的法律地位等；二是修改《人民檢察院組織法》時應增加檢察機關對行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件監督的規定，并明確規定檢察機關對行政處罰結果的查詢權和對行政處罰是否合法的調查權；三是修改《行政處罰法》時明確規定行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪的案件應向檢察機關備案和行政執法應接受監察機關和檢察機關監督。

注：

1參見張明楷主編：《行政刑法概論》，中國政法大學出版社1991年版，第173頁。

2周佑勇、劉艷紅：《試論行政處罰與刑罰處罰的立法銜接》，《法律科學》1996年第3期。

3參見孫笑俠：《法律對行政的控制——現代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第22頁。

4《中華人民共和國治安管理處罰法》第一百一十四條規定：“公安機關及其人民警察辦理治安案件，應當自覺接受社會和公民的監督。公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據職責及時處理?！?/p>

5公安部《公安機關辦理刑事案件程序規定》第163條規定：“對于有控告人的案件，決定不予立案的，公安機關應當制作《不予立案通知書》，七日內送達控告人”。

6[美]米爾吉安·R·達馬斯卡：《比較法視野中的證據制度》，吳宏耀、魏曉娜等譯，中國人民公安大學出版社2006年版，第246頁。

7汪建成：《刑事訴訟再修訂過程中需要處理的幾個關系》，《法學家》2007年第4期。

8陳興良：《論行政處與刑罰處罰的關系》，《中國法學》1992年第4期。