完善我國礦產資源有償使用制度與生態補償機制的幾個基本問題

□ 李國平

自“九五”計劃中央提出要轉變粗放型經濟增長方式以來，廉價或無償的資源環境使用制度以及由此造成的資源環境補償機制的缺失問題逐步受到我國各級政府的高度重視，課題組圍繞完善我國礦產資源有償使用制度與生態補償機制的幾個基礎性問題展開研究并取得階段性研究成果。

一、對我國礦產資源（以煤炭資源為例）開采的兩個負外部成本進行了定量估計

我國富煤、貧油、少氣的資源稟賦決定了“以煤為主”的能源消費結構（目前煤炭占我國一次能源消費的70％左右）。煤炭資源開采不可避免地造成兩方面的負外部性，即當代外部成本（對生態環境造成的污染和破壞）和跨代外部成本（使用者成本）。相應地對其測算也涉及到兩方面，一方面是對煤炭資源自身價值損耗的測算——即對使用者成本的計算，另一方面是對煤炭開采活動造成的生態環境價值損失的測算。

（一）使用者成本的測算

采用El Serafy（1981，1989）定義的使用者成本，結合《中國統計年鑒》（2001～2009）的相關數據，得出：2000～2008年，1％折現率下我國煤炭資源的使用者成本在861.48～4582.60億元之間；3％折現率下我國煤炭資源的使用者成本在121.24～644.95億元之間；5％、7％折現率下的使用者成本均在100億元以下①李國平、張?，摚骸睹禾抠Y源開采中的外部成本與應交稅費比較》，《經濟學家》，2011年第1期。。

（二）煤炭資源開采中的生態環境外部成本的測算

以山西省為例，采用直接市場法計算出2003～2008年開采單位煤炭的生態恢復治理成本在10.99～38.81元之間。但該計算結果只包含了開采單位煤炭的生態恢復治理成本，未包含環境恢復治理成本。為計算出山西省開采單位煤炭的生態環境恢復治理成本，分別參考李國平和茅于軾的測算結果，即生態破壞造成的損失約占生態環境總損失的75.46％～87.54％，進而估算出2003～2008年山西省開采單位煤炭的生態環境恢復治理成本在10.99～38.81元之間。需要指出的是，資源開采中的生態環境價值損失從量的方面看是動態的和不可精確計算的。

二、基于兩個負外部成本充分內部化的要求，提出煤炭開采中的特殊稅費水平需提高21～22個百分點

我國煤炭資源開采中的外部成本沒有得到相應補償已出現了嚴重的赤字，若要實現煤炭資源自身價值與生態環境價值損失的充分補償，以2008年為例，煤炭開采中資源稅的征收標準應由目前的從量0.3～5元/噸（約從價1％）提至從價10％；開采噸煤應交的生態環境費用標準應由目前的24元/噸提至64.23～68.47元/噸，即每噸提高40.23～44.47元。綜合資源稅和生態環境稅費的提高幅度，煤炭開采活動中的特殊稅費水平應提高約21～22個百分點②茅于軾、盛洪、楊富強：煤炭的真實成本，煤炭工業出版社，2008年版。。

三、指出目前煤炭開采企業實交的資源、生態環境稅費額均低于現行征收標準下開采企業應交的資源、生態環境稅費額，實質上是政府對開采企業進行了稅費補貼，若取消該項補貼將減少二氧化碳排放

（一）我國煤炭開采中應交的資源稅費與煤炭資源使用者成本的比較

將我國煤炭開采現行稅費征收標準下應交納的各項資源稅費與煤炭資源的使用者成本進行比較，以考察我國煤炭開采中代際負外部成本的補償狀態和差距。目前我國煤炭開采中應依法交納的資源稅費主要是資源價款（探、采礦權價款）、資源稅和資源補償費。2000～2008年我國煤炭開采活動中應交納的資源稅費總額僅能部分補償1％、3％折現率下煤炭資源的使用者成本。以2008年為例，我國煤炭開采活動中應交納的資源稅費總額是351.46億元，遠低于3％折現率下煤炭資源的使用者成本1612.38億元，差額為1260.92億元，補償率僅為21.8％；更大大低于1％折現率下煤炭資源的使用者成本11456.50億元，差額為11105.04億元，補償率僅為3.07％。由此，按照我國煤炭開采中現行資源價款（約相當于噸煤6元）、資源稅（噸煤0.3～5元）和資源補償費（從價1％）的征收標準，煤炭資源使用者成本中至少78％（3％折現率下）的部分不能得到補償。

（二）我國煤炭（以山西省為例）開采中應交的生態環境費用與生態環境外部成本的比較

生態環境稅費制度是實現煤炭開采企業履行生態環境保護義務的有效手段。將我國煤炭開采現行稅費征收標準下應依法交納的各項生態環境稅費與煤炭開采活動所造成的生態環境價值損失進行比較，以考察我國煤炭開采中生態環境價值損失的補償狀態和差距。目前我國煤炭開采活動中應交納的生態環境稅費由兩部分構成：一部分是生態環境費用項目，主要有排污費，土地復墾費、水資源補償費、水土流失防治費及礦山環境恢復治理保證金等；一部分是生態環境稅收項目，包括城市維護建設稅，土地使用稅等。2008年山西省開采噸煤應交納的生態環境費用是24元，低于開采噸煤所造成的生態環境價值損失64.23～68.47元，差額為40.23～44.47元，補償率僅為35.05％～37.37％。也就是說，按照我國煤炭開采現行生態環境費用的征收標準，生態環境負外部成本中至少62％的部分不能得到補償。

（三）應用CVM法對陜北地區非再生能源資源開采中生態環境價值損失進行估算

陜北地區每年因為非再生能源資源開發造成的生態環境價值損失在27 697.48萬元至57 810.84萬元之間，約占當地GDP的1.01％～2.11％。如果以生態恢復周期為20年計算，陜北地區非再生能源資源開發造成的生態環境價值損失在553 949.5萬元至1 156 217萬元之間①李國平、劉治國、趙敏華：我國非再生能源資源開發中的價值損失及補償，經濟科學出版社，2009年版。。

總的來看，陜北地區的非再生能源資源開發給當地居民造成了嚴重影響。從其支付意愿的調查結果來看，每位居民對陜北地區生態環境恢復的年支付意愿范圍在77.21元～131.66元之間。整個陜北地區居民年支付意愿在27 697.48萬元～57 810.84萬元之間，在恢復期間總的支付意愿為553 949.5萬元至1 156 217萬元，非再生能源資源的開發對于陜北地區的經濟發展起到了積極的作用，但是伴隨著非再生能源資源開發，巨大的生態環境破壞和污染也長久的甚至永遠的留在了當地，嚴重影響了當地居民的生活福利水平。

（四）我國煤炭開采企業實交稅費水平與碳減排

目前我國煤炭開采企業實交的資源稅費、生態環境費用總額低于現行征收標準下礦業開采企業應交的資源稅費、生態環境稅費總額，降低了礦業企業的開采成本，實際上是政府對開采企業的隱性稅費補貼，2008年補貼規模達449.05億元，即噸煤補貼16.11元，如果政府取消對開采企業的此部分補貼，將削減3653.69萬噸二氧化碳。

四、在對土地復墾成本內部化的兩種途徑研究的基礎上提出在我國礦區應該實行土地復墾保證金制度，完善生態補償稅費制度，構建適合我國國情的土地復墾制度框架② 李國平、劉濤、曾金菊：《土地復墾制度的國際比較與啟示》，《青海社會科學》，2010年第4期。

（一）土地復墾成本內部化的兩種途徑③劉濤：《我國礦區土地復墾制度研究》，西安交通大學碩士學位論文，2011年第5期。

針對我國土地復墾制度所存在的問題，如法律法規設置不健全，《土地復墾條例》（2011）存在的局限，礦業用地方式單一，缺乏一個有效的土地復墾成本內部化的途徑，復墾意識淡薄等等問題，以土地復墾保證金制度為切入點，從保證金的形式、收繳模式、返還模式、征收標準等方面研究了我國各省的土地復墾保證金制度的實施現狀并從同樣的角度對我國各省礦區土地復墾保證金制度進行了詳細的論述及評價。進而對事前約束的許可證制度進行了初步的探討，明確了采礦許可與采礦權的關系。最后對土地復墾成本內部化的兩種途徑：生態環境稅費制度和保證金制度進行了比較，提出在我國礦區應該實行土地復墾保證金制度，完善生態環境稅費制度。

（二）建立適合中國國情的土地復墾制度體系

在對現存問題分析的基礎上提出應制定《土地復墾法》，提高土地復墾的法律層級，并將土地復墾保證金制度寫入其中；其次要創新礦業用地方式，實行復合礦業用地制度，加快研究解決礦權與地權的矛盾解決方案；第三要建立健全覆蓋采礦前、中、后的土地復墾全過程的土地復墾激勵約束制度體系，如許可證制度，保證金制度和獎懲機制；第四針對歷史廢棄礦地和自然災害損毀土地，實行土地復墾基金制度和激勵制度。最終形成一套適合中國國情的土地復墾制度體系。

五、探討了礦產資源有償使用制度的經濟學基礎，對國內外各種礦產資源稅費所代表的礦產資源租的含義進行了界定與比較

（一）從一個統一的分析框架出發對國內外現行礦產資源有償使用制度的稅費體系進行了比較

首先，指出了國內在礦產資源稅費理論依據的探討上之所以眾說紛紜，難以形成一致意見，就在于研究者往往將馬克思政治經濟學的地租理論同新古典經濟學基礎上建立的資源耗竭理論糅合在一起，沒有區分開馬克思地租理論中絕對地租、級差地租同新古典經濟學中的級差租、霍特林租等概念。實際上，馬克思地租理論是基于社會人假設、勞動價值論和剩余價值論，而新古典經濟學則不同。兩者的研究方法截然不同，而將兩種不同范式下的概念糅合在一起解釋礦產資源的稅費性質，不可避免會造成討論的混亂和理解的偏差。

其次，從一個統一的分析框架出發對國內外現行礦產資源有償使用制度的稅費體系進行了梳理，指出其代表的礦產資源租的含義和理論基礎?；趯ΦV產資源租含義的分析，指出了國內礦產資源稅費制度與國外權利金制度的對應關系。

最后，從稀缺租和級差租的角度，比較了我國同國外的礦產資源稅費制度差別，可以看出：國外的礦產資源稅費主體是權利金，權利金體現了對稀缺租和級差租的征收，我國的礦產資源補償費從征收主體、征收對象、征收的用途來看，類似于權利金，但是礦產資源補償費更多的像一種反映普遍征收稀缺租的權利金，資源稅更好的反映了權利金對稀缺租和級差租的征收。從礦產資源補償費和資源稅所反映的所有權來看，資源稅則體現了我國的特色，即將稅的政治權力同租的財產權利結合，而這是資源稅非常不同于權利金的特點。從反映的所有權人對使用權人所征收的稅費來看，礦產資源補償費同權利金更接近，所以國外的研究機構大都在研究我國礦產資源稅費體制時，簡單的將資源補償費視為權利金。但是，正如前面所分析的，從礦產資源租的角度來看，資源稅同權利金在很大程度上有重合的部分①李國平、李恒煒：《基于礦產資源租的國內外礦產資源有償使用制度比較》，《中國人口資源環境》，2011年第2期。。

（二）以礦產資源租作為理論基礎來指導我國礦產資源有償使用制度的改革

從礦產資源租的角度考察，可以發現，西方發達國家的礦產資源權利金制度實現的是對礦產資源本身所賦存的稀缺租、李嘉圖級差租等經濟租金的捕捉。建立在西方地下權和地表權相應配置下的產權制度，清晰的勾勒出了礦產資源作為有價資產所體現出的稀缺租、礦產資源由于品位和開采條件等不同導致的李嘉圖級差租、礦產資源地表權相對應的礦地租金。因此，在不考慮貿易、市場結構、企業組織、價格波動等外部性條件的情況下，西方發達國家通行的權利金制度反映了上述三種租金，即：礦業權利金、資源租金稅、紅利、耗竭補貼等體現的是稀缺租和李嘉圖級差租，礦業權出讓金體現的是礦地租金。同時，西方通行的權利金制度又分別根據礦產品開采中的穩定收入流、意外利潤、一次性價格總付和為了促進探礦活動、增加開采時限等特點，詳細設置和界定了礦業權利金、資源租金稅、紅利、耗竭補貼等具體項目的計征對象、計征方式、計征水平等內容。

我國的礦產資源有償使用稅費從大致內容上看，與西方的權利金制度存在對應關系。

注：我國國家出資的地勘投入并不屬于稅費的一種，而國外的資源耗竭補貼，屬于所得稅返還的一項內容，但是由于兩者的目的都是國家促使礦業勘探的發展，因此，從政策制定的角度看，兩者是同一目的的兩種手段而已，只是由于美國的礦業權制度安排是普通采邑制，而中國是國家所有制，因此兩者表現形式不同。

我國礦產資源有償使用稅費同國外權利金制度形式上類似，但是內容上還有較大的差異，我國的礦產資源有償使用稅費還存在資源稅和補償費定位不明晰、特別收益金涵蓋面小、礦業權價款定價不合理、礦業權使用費禁止“圈而不用”現象的能力不足、地勘投入不到位、中央與地方收益和支出比例不合理等種種問題。這些問題源于沒有以礦產資源租作為理論基礎來研究礦產資源有償使用制度并指導我國礦產資源有償使用稅費制度的改革，需要從產權基礎、稅費名目、稅費水平到政府職能劃分等多個層面，進行橫向比較和深入研究，建立脈絡清晰的符合我國產權制度特色的礦產資源有償使用制度。

六、通過對不同法系下的西方發達國家礦產資源所有權制度安排的考察，指出我國礦產資源有償使用制度的結構缺陷

（一）基于地表權和地下權的礦產資源所有權制度的三大類型

由于礦產資源依附于土地的特點，土地所有者與礦產資源之間的關系體現為地下權和地表權的關系，西方發達國家在礦產資源的法律體系中對地下權和地表權做了詳盡的界定。西方國家財產權、土地產權經過上百年的發展，形成了不同的傳統，同時這些產權制度對地下權和地表權的規制各有其特點，形成了成熟的礦產資源所有權制度。面對這些不同的法系以及不同的地下權、地表權組合狀態可以將目前世界上通行的礦產資源所有權制度分為三大類②李國平、李恒煒、彭思奇：《西方發達國家礦產資源所有權制度比較》，《西安交通大學學報》（社會科學版），2011年第2期。。

（二）礦產資源所有權的制度安排一般通過對地表權和地下權的制度安排來實現。我國地表權的制度安排與礦產資源的稅費體系制度很難體現出不同的地表權主體和地下權主體的產權關系

我國當前的礦產資源地下權歸國家所有，但地表權的產權主體不清晰。按照1998年的《中華人民共和國土地管理法》對于礦產資源所依附的地表權的規定，在轉為礦業使用時，都是作為國有土地進行使用，而這種國有土地必須通過出讓的方式使用，對于那些蘊藏有礦產資源，同時原本屬于農村集體所有的土地，首先由縣級以上人民政府通過相關程序獲得土地，再進行出讓，因此哪一級政府有權通過相關程序獲得集體所有土地，哪一級政府就能在出讓中獲得土地的相關出讓收益。也就是說我國實際行使地表權或土地所有權的主體在不同的地區、不同的礦藏所在地可能不盡相同，有可能是中央政府、省級政府、市級政府甚至是縣級政府。而體現地下權和地表權收益的資源稅、礦產資源補償費、礦業權價款、礦業權使用費、石油特別收益金、礦區使用費等則很難體現出不同的地表權主體和地下權主體的產權關系，因此造成了我國礦產資源有償使用稅費在設置上的理論依據不清晰、稅費標準不合理、計征方式不完善、所規制的產權體系與實際補償對象不一致等現象。

七、在對我國礦產資源稅改的歷史、計征依據和計征方式探討的基礎上，評價了新疆資源稅改的進步和存在的主要問題。從我國礦產資源有償使用制度的理論基礎和實踐問題出發，重新設計了覆蓋我國礦產資源不同種類的資源稅從價計征公式

（一）在回顧資源稅改革的歷史和問題的基礎上分析了新疆資源稅計算公式存在的問題

第一代資源稅制照搬了西方市場經濟國家經驗，簡單清晰的反映了對級差租的調節，但是整個有償使用稅費體系沒有建立起來，大量的礦業企業實行的還是計劃經濟特色的對礦產資源的無償開采和使用；而第二代資源稅名義上調節級差租，可是又普遍征收，使得對于沒有達到平均利潤的企業也要征收資源稅，實際上資源稅還承擔了礦產資源補償費的一部分功能，即反映了一種資源的稀缺性價值。同時，隨著礦業權使用費、礦業權價款制度和礦業權一級市場的逐步確立，礦產資源有償使用稅費體系在逐步完善起來。但在這個過程中，由于我國礦業理論界在認識上的不統一以及對市場經濟發達國家礦業制度理解的不充分，使得我國的礦產資源有償使用稅費在征收目的、征收主體、征收對象、征收水平、使用流向等方面與真正的市場化的礦業稅費存在差距，同時又不能很好的反映我國的礦業產權制度特征，各個礦業權主體的利益關系顧此失彼，不能滿足代際補償、資源節約、環境保護的要求①李國平、李恒煒、龔杰昌：《礦產資源稅計征公式的改革研究》，《資源科學》，2011年第5期。。

進入21世紀以后，伴隨國際礦產品價格上漲和我國對礦產品需求的快速上升，國內礦產品價格亦快速上漲，加劇了與礦產品稅費相關的利益分配的矛盾，同時，礦業開采與取得方面的相關問題也日益突出。在這樣的背景下，國家對與礦業有關的相關稅費制度開始進行調整。2010年6月發布了《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規定》，對該地區的石油天然氣開采企業的資源稅實行從價計征，稅率為5％，重新調整政府與企業的利益分配關系，由此掀開了我國新時期資源稅費改革的序幕。但新疆資源稅計算公式存在問題，一是該方案僅適用于油氣類資源稅的征收，無法反映其它礦產資源稅征收的特殊性，二是從價計征公式是將銷售收入（包含成本和利潤兩個因素）作為計征的依據，增加了企業的稅負水平，三是沒有將現行的處于邊際開采條件的企業的成本壓力考慮進去，而這一類企業在我國并不是少數，四是計算公式的各參數，沒有考慮不同企業的開采條件、技術效率、節約資源等的差異，不利于企業提高資源利用效率和長期發展［同第33頁②］。

（二）資源稅計算公式設置的理論依據包括其設置的產權依據、由產權制度安排衍生出來的經濟租金依據、資源稅的社會福利依據，指出我國資源稅計征公式設置應考慮的因素

資源稅的計算公式承擔的是對資源稅的經濟、政策內涵的具體實現。因此資源稅計算公式設置的理論依據應當涉及到如下幾個方面：資源稅設置的產權依據、由產權制度安排衍生出來的經濟租金依據、資源稅的社會福利依據等。我國資源稅計征公式設置應考慮的因素有：第一，應當充分考慮資源稅承擔權利金職能的可能性，將權利金的代際補償功能考慮進資源稅的計征公式當中。第二，資源稅計征公式不但要考慮使用者成本，還要考慮在不同豐度、品位、開采條件下，礦山的級差租不同導致的應稅額不同，實現礦山開采企業間的公平競爭。第三，為了促進礦山開采企業提高資源利用效率，應當將現行礦產資源補償費中有關回采率系數的因素考慮進新的資源稅計征公式。第四，以利潤為基礎的征收是目前國際上逐漸流行的做法，但由于這種計征方式對稅務部門的要求較高，其監督和執行成本較高，因此在近期我國還不適宜引進這種計征方式，在未來對我國資源稅的改革中，這也可以作為我國資源稅改革的一個方向［同第33頁②王佑：《我國石油資源稅或將從價征收》，第一財經日報，2009年11月26日。］。

（三）建立符合我國國情的資源稅計征公式——資源稅從價計征公式方案的新設計

新疆資源稅的計算公式主要是針對油氣資源，而油氣資源的礦產品特點與其他礦產資源（包括有色金屬、黑色金屬、煤炭以及非燃料和非金屬礦產資源）不同，因此不能將新疆資源稅的改革方案簡單的推廣到全國其他礦產資源上去。需要提出更具普適意義的礦產資源稅計算公式的新方案。

考慮我國實行從價計征的方式，新的資源稅計征公式如下：

其中，開采回采率系數=核定回采率系數/實際回采率系數；影響級差收益的因素包含礦山品位、儲量、開采條件等，用X1、X2……Xn等表示。

公式（2）借鑒了礦產資源補償費中關于開采回采率系數的有益部分，并引入了礦產品位等影響級差收益的因素，目的是提高礦山開采中的資源利用效率，從而克服現有礦產資源補償費計征公式中存在的對富礦掠奪的機會主義行為［同第33頁②］。

需要說明的是資源稅改革的前提條件：應根據“整體稅負中性”和“稅費改革同步”的原則，在增加資源稅實際稅負水平的情況下，相應降低其他稅種稅負，調整礦產資源補償費、礦區使用費、石油特別收益金、增值稅、所得稅等普適稅費和環境稅費的稅負結構，保持現有整體稅負水平基本不變，采取先易后難、逐步推進的戰略，最終建立支撐科學發展的財稅政策體系。

八、考察了采礦業的一般稅負（包括所得稅和增值稅）和有償使用稅費（資源稅）的稅負水平，提出在目前采礦行業總體稅負水平偏高的情況下資源稅費和環境稅費的改革需與一般稅負的調整統籌考慮，以緩解對采礦業承受力和宏觀經濟的沖擊

（一）對我國采礦業的總體稅負、一般稅負（包括所得稅和增值稅）、有償使用稅費（資源稅）進行了測算，并同其他行業進行了比較

從行業的角度出發，測算了我國采礦行業2004～2008年的總體稅負率以及增值稅、所得稅和資源稅稅負率，并將其與制造業和電力、燃氣及水的生產供應業進行比較。結果發現：2004～2008年，采礦行業的總體稅負率均大于制造業和電力、燃氣及水的生產供應業；采礦行業的增值稅稅負率略大于電力、燃氣及水的生產供應業，二者均遠大于制造業；2004～2007年，采礦行業的所得稅稅負率小于制造業和電力、燃氣及水的生產供應業，2008年新企業所得稅法實施后，采礦行業的所得稅稅負率上升為15.02％，高出制造業約2.7個百分點。2004～2008年采礦行業資源稅稅負率分別為0.92％，0.95％，1.07％，1.10％和0.87％。

研究表明，與電力、燃氣及水的生產供應業和制造業相比，采礦行業的總體稅負水平偏高，其中：增值稅稅負水平較高，這是由于2009年之前我國實行的是生產型增值稅，固定資產投資比重大的采礦行業抵扣不足所致；2008年新企業所得稅法實施后，采礦行業的所得稅稅負水平較以往有所提高，但這是與其實際盈利能力相符合的合理變化；資源稅稅負水平偏低①李國平、張?，摚骸段覈傻V行業稅收負擔水平研究》，《稅務研究》2010年第7期。。

（二）在目前采礦行業總體稅負水平偏高的情況下資源稅和環境稅的改革需與一般稅負的調整統籌考慮，以緩解對采礦業承受力和宏觀經濟的沖擊

若將環境稅費計算在內，采礦業的總體稅負水平將更高。如將資源稅改革幅度確定在3％至5％②，就資源稅單項稅收來說是合理的，也符合國際礦業企業與資源有償使用相關的稅費征收標準。但是，我國采礦企業所承擔的增值稅稅負水平偏高，資源稅改革實施后，采礦企業的總體稅負水平亦將相應地提高3％～5％，這不僅會使采礦企業承受更大的壓力，整個宏觀經濟，相關產業勢必也會受到深刻影響。因此，實施結構性減稅措施，降低采礦企業總體負擔水平，沖抵資源稅改革初期給采礦業及其相關行業所增加的稅負額，緩解對宏觀經濟所造成的負面影響應該是當務之急?！?/p>