網絡民意與政府行政決策的法學解構

[桂林電子科技大學 桂林 541004]

□張勁松 [武漢大學 武漢 430072]

網絡民意與政府行政決策的法學解構

□胡啟明[桂林電子科技大學 桂林 541004]

□張勁松[武漢大學 武漢 430072]

在互聯網時代，網絡民意逐漸引起政府決策者的關注和回應。伴隨互聯網的迅猛發展，網絡民意與政府行政決策之間的關系越來越密切。如何利用好網絡，使其為政府與公民有效溝通構建橋梁成為一項具有前瞻性的課題。網絡民意與政府行政決策之間的問題必須在法律的框架內得以合理解釋，兩者之間的關系不是隨機的，而是要納入制度化、法律化。從而，在網絡的虛擬空間里，公民和政府的行為及其兩者之間的互動，都受到法律的制約。

網絡民意；行政決策；法律

一、網絡民意與政府行政決策互動的背景及意義

（一）互聯網與網絡民意

中國互聯網絡信息中心（CNNIC）2010年7月15日發布的統計報告顯示，截至2010年6月底，中國網民規模達到了4.2億，突破了4億大關，較2009年底增加3600萬人，互聯網普及率攀升至31.8%；手機網民規模為2.77億，半年新增手機網民4334萬。網民年齡結構繼續向成熟化發展。30歲以上各年齡段網民占比均有所上升，整體從2009年底的38.6%攀升至2010年中的41%[1]。同時，互聯網覆蓋面開始從以年輕人為主體，發展到逐步覆蓋城鄉各個年齡段。公眾對互聯網參與的廣泛程度是前所未有。隨之而來的是，網民公民意識的增強，對政府決策的影響也愈發明顯。也因此，互聯網成為一個不可忽視的輿論宣傳陣地，一種民意表達的新渠道。本文認為網絡民意的含義就是一群特定的人，以網絡作為形式，表達出對一些公共事件肯定、否定及相關訴求的意見的總和。

（二）政府行政決策

行政決策是公共行政管理活動的基本環節和組成部分，具體是指行政領導機構和領導者在一定的環境和條件下，為履行行政職能而進行的一種抉擇對策及做出決定的活動與行為。行政決策在行政管理系統活動中占有重要的地位和作用，“行政系統的作用與成效如何，關鍵在行政決策的正確與否”[2]。做出正確的行政決策，需要充分的了解民意，以民意作為決策的依據。而以網絡為載體的民意，可以作為政府行政決策的依據之一。

（三）網絡民意與政府行政決策的互動

2009年11月23日，《人民日報》載文，將“微博云南”稱為國內第一家政府微博。2009年11月29日，中央電視臺新聞頻道對云南省政府開通“微博云南”進行了報道。2010年3月1日，新華社“新華視點”欄目在新浪網正式開通了“新華視點兩會微博……黨和國家領導人胡錦濤、溫家寶先后在人民網強國論壇和新華網論壇與網友聊天，對于國家大事和百姓生活都進行了交流，這些舉動體現著黨政高層正視網絡民意、愿意與網絡民意互動的一種積極姿態。網絡民意在中國民主政治生活中扮演著越來越重要的角色，其地位也日益突顯?，F實生活中的群體或者個體有關民生和群眾利益或者事關社會公平公正的事件接二連三地在網絡上成為公共事件。政府在做出相關處理的過程中，都有網絡民意烙下的痕跡。一方面，互聯網為每一個公民為爭取自己的權利進行訴求提供了很好的平臺，另一方面，互聯網也讓政府機關及其工作人員更好地了解真實的民意，提高了政府的執政能力。從“鄧玉嬌案”中網絡民意與政府互動的整理，以及對近年來網絡公共事件的觀察，我們可以發現網絡民意與政府互動時所起的作用[3]。也正是因為這種網絡民意與政府之間的互動，使得傳統的行政行為理論中政府作為行政主體的強制執行性、單方面性等理論受到了沖擊。

網絡相對于傳統的行政行為模式而言，是一個新生的事物，網絡民意也因為具有網絡這種特征而具有新穎性和強大的影響力，使得政府在決策的過程中，不得不考慮到網絡上聚集起來的民意。充分考慮網絡民意，是政府落實依法行政原則和執法合理性原則的必然要求。所謂依法行政原則是指行政機關必須依照法定的權限、法定程序和法治精神進行管理，越權無效。這是現代行政法治化國家行政活動的一條基本原則。法作為國家意志的體現，而網絡民意也體現了一定的國家意志，因此，一定程度上說，依法行政也可表現為依民意行政。所謂執法的合理性原則是指執法主體在執法活動中，特別是在行使自由裁量權進行行政管理時，必須做到適當、合理、公正，即符合法律的基本精神和目的，具有客觀、充分的事實根據和法律依據，與社會生活常理相一致。而網絡民意在促成政府決策時衡量多方利益，做到合情合理方面具有積極的影響作用。

從行政的效率價值而言，互聯網的全球性、開放新、即時性和交互性等特征為民眾自由地表達自己的意愿和政府充分地了解民意提供了極大地便利。通過網絡這種媒介，以參考網絡民意為基礎做出的政府行政決策最大的優勢就在于它的低成本和高效率。當然，網絡的虛擬性和無邊界性的特征，對傳統的行政行為模式也提出了挑戰。

從人權保障的角度而言，以網絡為手段的網民與政府互動的模式，使得更多的民眾參與到政府的行政決策之中來，由此能夠從行政程序到實體內容角度加強對行政相對人權益的保障，監督政府的行政行為合法、科學且合理，能夠“保證行政主體以更高效、更低成本地實現行政目的，實現行政主體與行政相對人之間的良性互動關系。同時，通過行政主體與行政相對人之間的協議、協助、指示等方式的互動性行政行為，最大限度地保障公共利益，實現社會發展與進步”[4]。

從構建和諧社會、促進民主的進程角度而言，民主取決于民眾是否能夠參與到公眾事務中來。網絡民意一定程度上反映了民間的意愿，是廣大民眾突破現實空間的局限參與并監督行政決策的一種重要的表達形式，而這種形式在法律的框架下可形成為構建和諧社會、促進民主進程的重要力量。政府在處理涉及公共利益的問題時，就要充分尊重和維護公民的權利，在法律的規范下，依照程序行使權力，才能使得民主與法治更好的結合在一起?！吧鐣蓡T多廣多深地以及在什么問題上參與共同有關的事務，這不是已經做了些什么的問題，而是現在正在做什么的問題。民主永遠處于尚待改進的狀態，而改進的過程是永遠也不會完成的”[5]。

二、網絡民意影響政府行政決策的法律依據

一般來說，現有的規范性法律文件，往往只是將相對成熟的社會秩序制度化以維護社會相對穩定，同時，這種秩序逐漸變得相對滯后?！巴ǔ?，法律的變化要慢于社會的變化。經濟結構、社會習俗、傳統觀念，甚至正義觀念的變化一般都不會立即通過法律條文的變化反映出來”[6]。但是互聯網技術的應用與發展，使得傳統的法律煥發出了新的生命力。民主化浪潮的高漲和民主理論的不斷完善，民眾的權利保護意識在網絡的推動下空前高漲。涉及到公共利益和個人利益的行政行為，有越來越多的民眾通過網絡參與到相關行政決策之中來。但是這種互動必須在法律的規范下進行。我國目前的法律制度對網絡民意與政府行政決策的規定并不完善。但是，我們仍然可以從現行的法律中找到法律依據。

首先，網絡民意影響政府行政決策的憲法依據。憲法是規范民主施政規則的根本大法，是有關國家權力及其民主運行規則和國家基本制度以及公民基本權利與義務的法律規范的總稱。它是公民權利的保障書，也是民主制度法律化的基本形式。憲法為每個公民正當行使其權利提供了根本保障?！稇椃ā返诙l規定：“中華人民共和國的，一切權力屬于人民”，人民有權依照法律的規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！稇椃ā返谌鍡l規定，我國公民有言論自由。另外《憲法》第四十一條規定，我國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。以上這些憲法條文都為網民通過網絡表達民意提供了憲法上的權利依據。依法治國要求政府的行政行為都必須遵守這些規定。

其次，行政法是網絡民意影響政府行政決策的依據。行政法是有關國家行政管理活動的法律規范的總稱。它是由調整行政管理活動中國家機關之間、國家機關同企業事業單位、社會團體、公民之間發生的行政關系的規范性文件組成。在我的法律體系中，行政法是基于憲法的專門性法律。該法律在政府權力運行過程中扮演著重要的作用?！吨腥A人民共和國公務員法》第十二條規定，公務員應當履行全心全意為人民服務、接受人民監督的義務。據此，網絡民意可以更好地督促公務員履行接受監督的義務?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第六條規定，行政機關應當及時、準確地公開政府信息。據此，網絡民意可以憑借其影響力促使行政機關及時、準確地公開政府信息，公開事件的處理進展，從而實現憲法賦予公民的知情權。

另外，我國還制定了若干單項法律和規章制度。從1994年起，我國政府先后制定了《互聯網信息服務管理辦法》、《中國計算機互聯網管理辦法》、《計算機國際互聯網出入口信道管理辦法》、《計算機信息網絡國際聯網暫行規定實施辦法》、《中國公眾多媒體通訊管理辦法》等一系列規范網絡行為的法規和條例，已經基本形成網絡管理的法規體系。但隨著網絡不斷為廣大群眾所接受，人們和網絡接觸的越來越頻繁，網絡民意已經成為一股不可忽視的反映社會現實的力量。

然而現有的規范性法律文件對網民、政府及其之間互動加以規范，顯得力不從心，現有的法律制度遠遠跟不上時代發展的需要。不足之處有如下幾點：1）從立法的角度而言，網絡民意的法律地位沒有得到確立。公眾通過網絡形式參與政府決策的最直接的法律基礎還沒有在基本法律中得到體現。已經出臺的80多部法律法規主要體現了其涵蓋面廣的特點，由于這些規范性法律文件框架性的內容多，缺乏可操作性，從而使得現行法律執行起來很困難。2）從執法的角度而言，公民的知情權和參與權還沒有得到充分保障。對于這些公民的基本權利的保護流于形式。某些損害公民知情權和參與權的行為，由于缺乏相應的救濟制度，使得責任人沒有得到應有的處罰。3）執法、司法過程中缺乏民主監督。作為國家的行政機關，處理著大量的社會事務，直接關系到民眾的現實利益，因此，政府的行為在依法行政的同時也應當接受來自國家權力機關、國家司法機關的監督，也應該接受來自各政黨、社會組織、社會輿論和人民群眾的監督。當前，很多政府行政決策會依據網絡民意的強弱作出相應的反饋，但政府部門對于事件后期信息披露和處理不夠透明和公開化；另一方面，網絡民意有時候會干擾執法和司法的公正性，導致“情大于法”，所以對于執法和司法過程的民主監督還待加強，以實現依法辦事。

三、確認并提高網絡民意的地位，確保行政決策的正當性和合法性

（一）從立法的角度而言

為規范網絡民意朝著合法有序的方向發展，必須加快網絡立法步伐，形成一套完備的、操縱性強的、與時俱進的科學的網絡法律法規體系?？偟膩碚f，首先，對現有的互聯網領域的法律法規進行完善和修定，修改那些滯后于現實的法律條款，增強法律對現實的指導性，同時，把一些過于籠統的法律條文具體化、程序化，明確規定公民的權利義務，使法律具有可操作性；其次，根據新出現的網絡民意與政府決策互動的問題，出臺新的法律法規，使法律具有針對性，未能出臺法規的則由最高司法機關作出相應的司法解釋。最后，應當深入研究當代中國公民的網絡行為與政府行政決策之間的關系問題，從整體上掌握其內在規律，使立法符合科學性原則。具體來說，我們可以借鑒其他國家的做法。比如歐盟的公眾參與制度里，主體立法過程中的要求廣泛公眾參與《阿姆斯特丹條約關于輔助性原則與比例原則適用的第7號議定書》第九條增加了進行咨詢的要求，該條規定，“在不對提案權構成歧視的前提下，委員會應當：除特別緊急的情況或因保密需要，在立法前盡可能廣泛地征求意見，并在適當的情況下公布征求意見的文件”[7]?！霸谟?，規制和政策的制定中的公眾參與稱為‘咨詢’。自2001年，英國政府制定了《咨詢事務準則》，旨在提高政府開展公眾咨詢的質量和數量。其規定了咨詢的六條標準”[8]130-131。在美國，美國的憲法規定了三權分立的體系，同時也規定了聯邦體系?！奥摪钫牧⒎ㄐ晕募饕▋煞N類型：國會通過的法律和行政部門通過的規章。重要的法律議案在提交參、眾兩院討論前，都要經過有特邀證人參加的對外公開的委員會聽證程序?！缎姓绦蚍ā芬幎?，任何將普遍適用的規章都要在《聯邦登記》上公布。該法也規定了一些由于所涉事項的性質而免予進行通知和評論程序的例外”[8]235-238。

（二）從執法的角度而言

狹義的執法專指國家行政機關和法律法規授權、行政主體委托的組織及其公職人員依照法定職權和程序行使行政管理職權、履行職責、實施法律的活動。需要首先強調的就是依法行政，它要求執法的主體、內容和程序都必須合法。其次強調合理性原則，它要求執法主體在執法活動中，必須做到適當、合理、公正，即符合法律的基本精神和目的，與社會生活的常理相一致。網絡民意的“呼聲”很多時候會助推事件真相的披露，保障弱勢群體的合法權益得以保障，但有時候這種“呼聲”會干擾程序正義和司法正義，這就要求執法機構不僅要尊重網絡民意，也要在執法過程中規范程序、依法執法。這里強調行政行為司法化，是指“在現代民主政治條件下，行政權作用于社會之時，可以或曰應當借鑒或仿照司法權的運作方式，允許、吸收公民參與行政決策過程，與行政機關進行理性的意見交流和溝通，以提高行政行為的民主化、規范化、程式化和法制化”[9]。它的價值就在于改變傳統行政的服從模式，開放系統，使得相對人參與到行政決策中來，提高行政行為的正當性，維護了行政權力的權威。

（三）從司法的角度而言

司法，是國家專門機關通過法律適用形式解決社會糾紛的活動，是國家“為當事人雙方提供不用武力解決爭端的方法”[10]122。在法制社會里面，司法是解決社會糾紛、保障公平正義的最后保障。在利益雙方糾紛不能解決之時，司法才有介入的必要。也正因為司法如此重要，為在平息糾紛時保證公平，就要使司法保持公正的形象，否則，就算有了結果也不能為雙方當事人所接受。因此，民眾通過網絡在發揮群眾監督的功能時，也需要理性地維護司法公正。同時，要保持司法公正中的司法權與行政權的協調，要防止司法行政化，也要防止司法完全不受監督。

（四）從守法的角度而言

狹義的法的遵守，又稱守法，專指公民、社會組織和國家機關以法律為自己的行為準則，依照法律行使權力和履行義務的活動。遵守法律是廣大人民群眾實現自己根本利益的必然要求，是維護社會秩序的需要。也只有社會主體都來遵守法律，才能使群眾和政府的關系得到良性發展，在法律的框架下解決社會糾紛。網絡給公民與政府提供了一個更為通暢的溝通平臺，但網路不應該是情感無理宣泄的場所，而是公民意識張揚的一個綠色網絡平臺。在利益多元化的社會背景下，網絡民意的甄別成為政府行政決策的一個重大課題。同時，政府對網絡傳播活動的管理也應受到限制。在美國，“一般來說，政府如何管理眾多媒介傳播的信息由特定的信息的內容來決定”[11]。如果影響到思想的自由交流，那么美國政府是無權進行限制網絡傳播活動的。

（五）法律監督的角度而言

目前關于法律監督的含義，法學界存在兩種理解：狹義上的法律監督，是指由特定的國家機關依照法定職權和法定程序，對立法、執法和司法活動的合法性進行的監督。廣義上的法律監督，是指所有的國家機關、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的監督。1997年召開的中國共產黨第十五次全國代表大會，將“依法治國”確立為我國治國的基本方略。而法律監督是依法治國的必然要求，是現代法治不可缺少的部分，也是社會主義民主政治的保障和重要組成部分。如何完善我國的監督制度，就需要從以下幾點入手：首先，要進一步堅持和完善人民代表大會制度。人大的監督，應是從宏觀上監督，應當是一種一般性的監督形式。其次，制定一部監督法，為人大監督提供法律基礎。再次，理順公、檢、法三機關的法律關系，明確三機關的職能。最后，要強化大眾傳媒的監督功能?！敖⒑侠淼拿襟w監督模式，重要的是要尋求法律所保護的各種權益之間的平衡”[10]291。參考國外成熟的做法，進一步完善專門的發言人制度、記者招待會制度。

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[11]唐.R.彭伯.大眾傳媒法[M].北京：中國人民大學出版社,2005: 122

Law Deconstruction of Internet Public Opinions and the Governments Administrative Decision

HU Qi-ming
(Guklin University of Electronic Technology Guilin 541004 China)
ZHANG Jin-song
(Wuhan University Wuhan 430072 China)

In the age of Internet, Internet public opinions has gradually attracted administrative decision-makers’ attention and response.With the rapid development of Internet, the relationship between Internet public opinions and administrative decision making is more and more close.How to make good use of the network as the bridge between government and citizens to communicate effectively has become a forward-looking topics.Internet public opinions and administrative decision making must be resolved by the framework of law instead of random relationship.In the virtual space, the activities of citizens and government and their interactions are restricted by the law.

Internet public opinions；administrative decision；law

G916.1

A

1008-8105(2011)02-0018-05

2010?09?08

廣西哲學社會研究資助項目“網絡民意與行政決策問題研究——以復雜性理論為視野”階段性成果（08BZZ002）

胡啟明（1979?）男，桂林電子科技大學黨委宣傳部干部；張勁松（1968?）男，武漢大學公共管理學博士后.

編輯 戴鮮寧