政府審計新領域：經濟政策執行效果審計

秦榮生

（北京國家會計學院，北京 101312）

上述問題的出現，已經很難在具體政府部門和具體經濟行為層面加以規范、監督和避免，應上升到宏觀經濟和經濟政策層面予以解決。經濟政策是政府處理經濟問題或調整人們經濟利益關系的手段，包括財稅、金融、能源與資源、國有資產、產業、投資、貿易、分配等方面。一國經濟政策的制定、實施，不僅關系到國家的經濟安全，更關系到人民的富裕、社會的和諧、國家的可持續發展。政府審計機關作為政府監督職能部門，其審計目標是推進法治，促進經濟發展，維護國家經濟安全，保障國家經濟健康發展。為此，政府審計機關應實施經濟政策執行效果審計，在完善經濟政策監督方面發揮重要作用。

一、開展經濟政策執行效果審計的必要性和可行性

經濟政策是政府政策體系的主要組成部分,經濟政策執行是實現政府職能的關鍵環節，經濟政策的執行效果直接關系到經濟的發展、政治的穩定和社會的進步。因此，經濟政策執行效果審計是一個不容忽視的重要領域。經濟政策執行效果審計是指按照一定程序，根據一定標準，對經濟政策的執行效果做出判斷，發現問題，分析原因，提出建議的過程。

政府審計機關不僅有開展經濟政策執行效果審計的內在要求，而且根據現行法規和國際經驗，政府審計有進行經濟政策執行效果審計的必要性。更為重要的是，與其他監督主體相比，政府審計機關進行經濟政策執行效果審計有獨特的優勢，具有可行性。

1.開展經濟政策執行效果審計是政府審計工作的法定職責?！吨腥A人民共和國審計法》明確指出，建立政府審計的目的是為了加強國家的審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展。同時，審計署制定的《審計機關專項審計調查準則》（3號令）第五條進一步明確指出，審計機關可以對“國家財經法律、法規、規章和政策的執行情況”等進行專項審計調查。這些要求明確了對經濟政策執行效果進行審計，是我國政府審計機關的一項法定職責。政府審計機關是國家的經濟監督部門，依據審計法履行其職責，通過對經濟政策執行效果的審計監督，發揮其職能作用，為國家經濟安全提供有效防范和保證，為國民經濟的有序、健康、平穩發展保駕護航。

2.開展經濟政策執行效果審計可以發揮政府審計的“免疫系統”功能。政府審計機關開展經濟政策執行效果審計是國家經濟安全監督保證系統的重要組成部分，是政府審計在國家經濟社會運行中發揮“免疫系統”功能的具體化。政府審計機關既是國家的經濟監督者，同時也是經濟信息的反饋者，它所獲取的來自國民經濟的各部門、各地區、各行業的經濟信息和其他相關信息，具有真實性和可靠性。政府審計機關對這些經濟信息進行系統和綜合的分析評價，可以發現經濟政策執行中普遍存在的問題，將問題提供給經濟政策的決策機構，可以提高經濟政策執行的正確性。政府審計機關通過對經濟政策執行效果進行審計，客觀地反映經濟政策執行中出現的各種異動，及時發現偏離經濟政策目標的行為，跨越部門、地區、行業的利益羈絆，及時提出建議修正經濟政策。政府審計這一“免疫系統”功能，是其他任何部門、機構所無法替代的。

3．經濟政策執行效果審計是政府審計機關為政府服務的有效途徑。經濟政策從制定到取得實效，一般分為五個環節：經濟政策制定、經濟政策執行、經濟政策監督、經濟政策評估和經濟政策終結。經濟政策有效執行是實現既定經濟政策目標的過程，更是實現經濟政策目標的關鍵，同時經濟政策有效執行也是檢驗經濟政策正確與否的有效方式。任何一項好的經濟政策出臺，如果僅僅印在紙上、掛在墻上是難以發揮經濟政策作用的。因此，政府審計機關應加大對政府相關部門執行經濟政策的監督，對有關經濟政策的執行效果進行審計，及時發現經濟政策的缺陷，將結果反饋給相關部門作為政策調整的科學依據，服務于政府職能的實現，為社會經濟可持續發展服務。

4.獨立性保障政府審計機關能客觀公正地進行經濟政策執行效果審計。經濟政策執行及執行效果由誰來做出評價，直接影響到評價經濟政策執行及執行效果的客觀性、準確性、權威性。由于受信息公開程度等因素的限制，公民及社會團體很難進行經濟政策執行及執行效果的評價；而政府內部管理機構相互的監督、評價或其自上而下的監督、評價，由于受各種利益關系的制約也很難客觀地反映經濟政策執行及執行效果。政府審計機關具有的獨立性，使其觀點和看法不受政府部門利益和本位主義影響，能夠提高經濟政策執行及執行效果評價的客觀性和科學性，能夠提高評價結論的公信力。

REN Jie, HUANG Hai-dong, WANG Qin, YANG Yu-guang, HUANG Yi, LI Qiang, BAI Chong

5.開展經濟政策執行效果審計是國際政府審計工作的慣例。20世紀70年代以來，美國審計總署開始雇用科學家、精算師和保健、公共政策、計算機等方面的專家，開展公共政策執行效果審計方面的工作。1986年，美國審計總署成立了具有法律實施背景的專業調查團隊，專門調查涉嫌公共政策執行違法的行為。20世紀90年代以后，美國審計總署更加關注聯邦政府公共政策執行的責任。美國《1993年政府績效與結果法案》授權審計總署向國會報告對公共政策執行效果進行審計的情況，以監督聯邦政府的公共政策改革進程。法國憲法賦予審計法院的職責是協助議會和政府監督財政法規的執行，其基本任務是依據相關法典的規定行使職權。法國審計法院從2007年起對公共政策的執行進行法律監督，評價政府部門遵守有關公共政策的執行效果。[1]因此，我國政府審計機關開展經濟政策執行效果審計，符合國際政府審計工作的慣例。

二、建立經濟政策執行效果審計的評價標準體系

美國著名的行政管理學者G·艾利森指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行”。[2]因此，開展經濟政策執行效果審計，應建立經濟政策執行效果審計的評價標準和指標體系，全面、客觀地分析影響經濟政策有效執行的因素，促進經濟政策有效執行。目前，我國政府審計機關的經濟政策執行效果審計還處在起步階段，相應的審計評價標準和指標等都還在探索之中。從現實情況看，經濟政策執行效果審計應考慮的評價標準和指標主要有：

1.經濟政策的合法性。經濟政策的合法性，主要是指制定和執行經濟政策的程序必須符合一切適用的法律規范。首先，經濟政策的制定必須合法化。經濟政策制定的程序規范化是經濟政策制定過程合法化的保證，經濟政策只有產生于嚴密的制度安排下，才能保證經濟政策制定的規范性。其次，經濟政策執行過程應公開化。實現經濟政策的透明執行，杜絕“黑箱操作”現象，這是經濟政策執行合法性的內在要求。再次，要加強經濟政策執行的成本與收益分析。如果一項經濟政策制定和執行的難度很大，經濟政策執行的成本就高，那么其預期收益就小。如果經濟政策執行的成本高于所獲得的收益，那么經濟政策的合法性就存在問題。最后，經濟政策的制定和執行必須置于法律和公眾的監督之下，才能避免經濟政策的盲目性和不規范性，保證經濟政策本身的合法性。事實上，只有合法的經濟政策才具有可行性和約束力。

2.經濟政策的科學性。經濟政策的科學性，即政府權威系統做出的決策，內容必須符合客觀事物的發展規律，體現經濟決策對促進經濟發展的要求。經濟政策制定者必須是科學理性的，而非主觀武斷地進行經濟決策。經濟政策方案的科學性能保證經濟政策的一致性、客觀性和全面性，經濟政策方案的科學性越強，執行的可行性和經濟政策所獲得的支持也就越高。否則，經濟政策執行無論如何嚴格，其結果將事與愿違，甚至與初衷背道而馳。因此可以說，經濟政策有效執行的前提和基礎在于經濟政策的科學性。

3.經濟政策的合理性。由于每項經濟政策的制定都與人民群眾的利益密切相關，這就要求在制定和執行經濟政策時必須充分聽取群眾的意見和建議?，F代經濟政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，它追求社會平等，強調公眾參與，廣泛集中民智，增強經濟政策的合理性，減少經濟決策制定和執行中的風險因素。經濟政策的合理性還來源于政策本身的靈活性，實際上，即使經濟政策量化目標規定得再科學，也總會有超過者和不及者，因此應結合具體情況靈活執行經濟政策。所以，經濟政策應避免執行者因不能深刻理解、消化經濟政策而曲解經濟政策所導致的執行中的教條主義。

4.經濟政策的適用性。經濟政策是在特定環境下制定和執行的，環境的變化決定了經濟政策的周期，一旦超出這個界限，經濟政策的執行效果就會失去，經濟政策就變得不適用了，需要進行經濟政策的調整、終止或被新的經濟政策所取代。經濟政策在執行過程中也需要適時調整，調整不僅能保證經濟政策本身的正確性，還能保證經濟政策的有序運行。因而對經濟政策執行的實際效果進行分析研究，是經濟政策方案不斷完善的重要途徑。目前經濟社會已取得長足發展，但一些改革初期制定的經濟政策如果沒有進行及時完善或調整，這些經濟政策就變得不適用了。

5.經濟政策的可操作性。任何一項經濟政策最終總是要貫徹實施的，可操作性成了影響和制約經濟政策執行的重要因素。在科技與信息突飛猛進的現代社會，經濟政策所要處理的社會事務紛繁復雜，經濟政策執行的可操作性要求向深化、細化的方向發展。因此，如果經濟政策缺乏可操作性，必然會影響和阻礙經濟政策的執行效果。經濟政策執行的可操作性障礙主要表現為：一是經濟政策精神難以理解，難以領會，導致經濟政策執行者要么憑經驗主觀片面地理解和執行經濟政策，要么對經濟政策作僵化的理解；二是經濟政策只強調原則，缺乏具體可行的措施，使經濟政策難以貫徹落實；三是經濟政策執行的專業性、技術性要求高，使經濟政策執行者對專業性、技術性很強的經濟政策不能有效的貫徹執行，從而出現經濟政策執行過程中的南轅北轍。

6.經濟政策的績效性。經濟政策的執行效果不僅要進行定性分析，而且需要用績效指標進行定量反映。經濟政策執行效果的定量指標，主要反映經濟政策執行效果的好壞，如給社會帶來就業人數的多少，給廣大群眾帶來實惠的多少，對自然環境的改善程度，帶來稅收規模增幅的大小，實現社會經濟發展速度的快慢等指標。因此，經濟政策執行效果評價體系框架應包括：經濟政策性功能發揮和經濟政策性職能的履行情況；促進貫徹執行國家重大戰略、方針的情況；經濟政策執行的合理性和有效性情況；經濟政策執行中存在的重大風險隱患情況；經濟政策執行中的違法違規與管理不規范的情況；制約經濟政策執行的體制、機制和制度情況；經濟政策執行的可持續情況。這些內容基本上涵蓋了對經濟政策執行效果的合法性、經濟性、效率性、效果性、風險性、安全性、可持續性等要素的評價。

三、實施經濟政策執行效果審計的意義和作用

維護國家經濟安全，保障國家經濟利益，促進社會經濟可持續發展是政府審計機關的首要任務。[3]因此，政府審計機關對經濟政策執行效果進行審計，對促進經濟政策的制定、執行和完善，具有重大的理論價值和現實意義。

1.完善經濟政策執行的反饋機制，促成制定科學的經濟政策。經濟政策執行效果審計的目標是：對經濟政策執行過程和政策執行的效益、效率、效果及價值進行綜合判斷與評價，并把判斷與評價結果作為相關部門對經濟政策進行必要的調整和修正的依據。因此，政府審計機關與經濟政策決策者之間必須建立起順暢的交流和反饋機制，使經濟政策執行效果的審計結果作用于經濟政策本身，切實發揮審計“免疫系統”的功能，促成經濟政策的科學制定和進一步完善，進而促進社會經濟的健康發展。政府審計機關通過對經濟政策執行效果的分析，掌握相關信息資料，發現政策層面的缺失，為政府決策者提供翔實可靠的依據，督促政府決策者建立促進經濟發展、人民生活水平提高、社會保障進步等方面的制度、機制。根據經濟政策執行效果審計所掌握的各種信息，把它們及時反饋給政府經濟決策層，促使他們在制定程序上更加完善和充分，提高經濟政策的科學性。

2.完善經濟政策執行的監督機制，促進經濟政策的有效執行。經濟政策的有效執行是實現既定經濟政策目標的過程，更是實現經濟政策目標的關鍵，同時經濟政策的有效執行也是檢驗經濟政策方案正確與否的有效方式。[4]政府審計機關應通過經濟政策執行效果審計，對經濟政策執行后的有關數據進行對比和分析，以檢查經濟政策是否得到有效執行，以及經濟政策的功能和作用的實現程度。目前我國正處在社會經濟轉型時期，要正確處理好經濟發展和社會穩定的關系，就必須充分重視政策的有效執行。只有有效執行了各項經濟政策，才能減少經濟政策執行中發生的偏差和失誤，避免由此所引發的社會不穩定。政府審計機關通過經濟政策執行效果審計，一是突出重點，增強監督經濟政策執行情況的針對性；二是務求實效，提升監督經濟政策執行情況的有效性；三是多級聯動，拓展監督經濟政策執行情況的覆蓋面。國家審計署應推動省、市、區縣政府審計機關開展對地方政府的經濟政策執行效果審計，并對審計情況進行監督、檢查，保證對經濟政策執行情況監督工作不留死角。

3.完善經濟利益糾偏機制，促進經濟政策的不斷完善。隨著經濟體制改革的不斷深入，對已實施的經濟政策也需要適時調整，調整不僅能保證經濟政策本身的正確性，還能保證經濟政策的有序運行，并保證社會經濟的穩定。政府審計機關通過經濟政策執行效果審計，一是堅決糾正經濟領域中的不正之風。認真查處經濟政策執行領域中的違紀違法問題，促進建立經濟政策執行有效、監督有力的模式。二是推進營造經濟政策有效執行的良好風氣。選擇與經濟政策執行密切相關，擁有審批權、執法權的機關和經濟服務行業開展經濟政策執行效果評議活動，認真治理以各種名義阻礙經濟政策有效執行的行為。三是以經濟政策公開促進效率提升。把與群眾和企業生產生活直接相關的經濟政策作為公開的重點，提高經濟政策執行的透明度。近兩年來，政府審計機關對涉及重大抗震救災、應對國際金融危機的經濟復蘇政策等進行了專項審計，針對存在的問題進行系統分析，并提出改進政策措施的建議，受到中央政府的高度重視，使相關政策、措施得到及時修訂和完善。

4.完善經濟政策效能保障機制，促進經濟政策的績效提高。推動經濟政策的有效執行，是政府審計機關服務宏觀經濟健康發展的有效手段，并確保經濟政策及時有效執行轉化為社會經濟發展成果。由于政府審計機關獨立性較強，受各種利益集團干擾較少，因此政府審計機關可以通過開展較為靈活、覆蓋面較廣的專項審計，客觀分析經濟政策在執行中的問題，評價經濟政策執行的績效；同時運用審計公告、審計信息、審計報告等反饋機制，向政府決策者反饋執行結果，提出意見或建議，有利于政府決策者及時解決執行不合理、管理不到位、政策績效低下等問題。相對其他監督而言，政府審計機關深入第一線、分析數據、掌握實際情況、建言方便等優勢更為綜合，在提升經濟政策績效方面能發揮更大的作用。

5.完善權力問責機制，提高經濟政策執行的剛性。政府審計機關通過經濟政策執行效果審計，可以發現違反國家經濟政策的行為，查辦在經濟政策執行過程中的弄虛作假、鋪張浪費、受賄索賄等行為。政府審計機關通過經濟政策執行效果審計，促進完善權力問責追究機制，為社會經濟又好又快發展提供有力保障。一是積極運用網上監控系統。對各級、各部門經濟政策執行效率、服務質量、廉潔程度進行電子監督、系統綜合考核，并向社會公開經濟政策績效量化測評結果。二是推進實施問責追究制度。應制定和完善黨政領導干部問責制度，明確對經濟政策執行不力，公共資金使用不當和投資項目出現重大失誤，以及發生嚴重損害人民群眾生命財產安全的行為，堅決實行問責追究機制，嚴肅追究責任，提升經濟政策執行的剛性。

四、完善經濟政策執行效果審計的建議

對于我國政府審計機關而言，經濟政策執行效果審計目前還是一個全新的領域。當前，推進我國經濟政策執行效果審計，需要從以下幾方面入手：

1.理論研究與審計實踐相結合，加快經濟政策執行效果審計理論的研究。目前，我國經濟政策執行效果審計實務還處在起步階段，理論研究者和政府審計人員對經濟政策執行效果審計尚未引起足夠的重視，沒有充分認識到經濟政策執行效果審計對于完善經濟政策的重要意義，在審計理論、技術和方法上也沒有建立起一套完善的經濟政策執行效果審計的理論體系。[5]現有的經濟政策執行效果審計理論、技術和方法研究，大多是借鑒西方國家的審計理論成果，或隱含于審計調查、績效評估當中，具有中國特色的經濟政策執行效果審計理論、技術和方法還有待建立?；诖?，我們要充分發揮政府審計機關、科研院所和高等院校的優勢，借鑒國外先進的經濟政策執行效果審計理論和方法，選擇事關我國經濟政策執行效果審計的重大、基礎性課題進行研究，盡快取得較為成熟的、符合我國國情的經濟政策執行效果審計研究成果。

2.人才引進與培訓學習相結合，加強經濟政策執行效果審計專業人才隊伍建設。經濟政策執行效果審計在國外已發展成為一門較為成熟的學科，所以，經濟政策執行效果審計不是一種簡單的審計方法或是審計思路，而是一門需要掌握相關專業知識才能有效進行的全新工作。而我國目前的政府審計人員還缺乏這些知識和技能，因而在經濟政策執行效果審計評估指標的確定、審計方法、審計模式等方面還存在許多問題，影響了經濟政策執行效果審計的科學性和有效性。經濟政策執行效果審計是宏觀與微觀相結合的審計，理論性、政策性、專業性和綜合性都比較強，審計程序與方法更加復雜，政府審計人員除需要具備傳統審計專業知識和技能外，還應通曉和掌握經濟學、政策學、管理學、系統工程、生態學、統計學等多方面的專業知識和技能。高質量的經濟政策執行效果審計要求政府審計人員能夠深刻地理解經濟政策意圖，并有能力運用各種專業知識和技能掌握經濟政策效果，以對其做出深刻而符合實際的判斷和評價。因此，開展經濟政策執行效果審計，就要注重引進和聘用相關領域的專家型人才，優化審計資源配置，以保證經濟政策執行效果審計工作的順利開展。此外，還要加強對現有政府審計人員的培訓。通過開展專業培訓和成果交流等形式，幫助政府審計人員開闊視野，掌握經濟政策執行效果審計的基本理論、基本方法和基本技能。

3.經驗總結與完善法規相結合，健全經濟政策執行效果審計的法規體系。近年來，我國政府審計所依據的法律、法規不斷完善，但還沒有經濟政策執行效果審計方面的專門法規。建立和完善經濟政策執行效果審計法規體系，既是對經濟政策執行效果審計工作的規范，也是深化和拓寬經濟政策執行效果審計的保證。我們應認真總結經濟責任審計和專項審計調查的經驗，結合財政財務審計的相關準則，制定出比較系統、操作性較強的經濟政策執行效果審計法規，使經濟政策執行效果審計有法可依，有章可循。從各國經濟政策執行效果審計的發展來看，凡是經濟政策執行效果審計開展得比較好的國家，都較早地制定和頒布了相關規范及法案。[6]因此，我國應盡快制定出一整套經濟政策執行效果審計的法規體系，這是開展經濟政策執行效果審計的前提條件。

4.數量指標與質量指標相結合，構建科學的經濟政策執行效果審計指標體系。目前，在經濟政策審計調查中運用的手段和方法大都局限于經濟學的成本效益分析，而對環境、生態、人文等因素的評價至今尚未有行之有效的評估方法。如果經濟政策執行效果審計中無法對各種相關因素進行精確的定性和定量分析，只能去繁就簡地使用價值判斷標準取代事實分析，那么就很難做到審計的公正性和科學性。因此，我們實施經濟政策執行效果審計，既要為經濟政策制定和執行提供參考和預警，又要為社會公眾所關注的經濟政策事項提供獨立的審計意見。構建經濟政策執行效果審計評價指標體系，應反映經濟政策目標的意圖，為經濟政策績效提供綜合的量度。一般來說，從經濟效益、社會效益和生態效益三個角度來構建經濟政策執行效果審計評價指標體系，可以基本滿足經濟政策執行效果審計評價的需要。

5.更新理念與提高效率相結合，創新經濟政策執行效果審計的程序和方法。開展經濟政策執行效果審計，在審計前應對政策進行全方位了解和深刻理解。梳理政策、明晰背景、分清職能是開展經

濟政策執行效果審計前應掌握的三個關鍵環節，決定著審計項目實施的成敗。應建立“金字塔”型的組織模式，項目的審計組長位于“塔尖”，始終把握好宏觀角度；審計組中堅力量位于“塔中”，上下銜接，分塊布置任務和把關質量；其余審計人員位于“塔基”，完成基礎性的審計任務。應充分利用計算機輔助審計和問卷調查等技術手段，可以極大提升審計工作效率和質量。在分析資料、提煉建議等環節上，運用科學的方法和專業理論知識，進行“去粗取精、去偽存真”，這樣才能產生高質量的審計建議，使審計成果對經濟政策的執行、完善、調整發揮積極的作用。

[1]秦榮生.國家審計職責的界定：從責任關系視角[J].審計與經濟研究，2011，(1).

[2]戴維·米勒，韋農·波格丹.布萊克維爾政治學百科全書[M].鄧正來，等譯.北京：中國政法大學出版社，1992.

[3]秦榮生.對我國國家審計發展戰略的思考[J].審計研究，2008，(3).

[4]陳奇星.試論加強和完善行政監督機制[J].社會科學，1999，(11).

[5]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2009.

[6]李季澤.我國國家審計對公共財政的建設性作用[J].審計研究，2008，(5).