海域使用論證等級劃分方法探討

黃蔚霞,張葉春,顏 文,徐玉芬

(1.中國科學院南海海洋研究所 廣州 510301;2.中國科學院研究生院 北京 100049)

海域使用論證等級劃分方法探討

黃蔚霞1,2,張葉春1,顏 文1,徐玉芬1

(1.中國科學院南海海洋研究所 廣州 510301;2.中國科學院研究生院 北京 100049)

作為我國海域使用管理工作的一個重要組成部分,海域使用論證制度在海域使用的審批、管理中起著至關重要的作用。由于海域使用論證工作起步較晚,相關導則和規范在指導實際工作中暴露出一些問題,因此需要不斷的修改和完善。筆者結合實踐工作經驗,在總結了2008年《海域使用論證技術導則》(試行)關于海域使用論證劃分等級和依據在指導實際工作中存在的問題,并分析了2010年征求意見稿的改進和調整意見,提出了海域使用論證的等級劃分除采用定性與定量相結合的方式,還應當綜合考慮海域級別、項目用途、項目規模和是否采取后論證模式等因素的觀點,旨在為進一步促進海域使用論證工作等級劃分的合理化提供一些看法。

海域使用論證;技術導則;等級劃分

《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布與實施,使我國的海域使用管理模式發生了根本性變化,即由原來單純行政管理轉為權屬管理,由多頭分散管理轉為集中統一的綜合管理[1]。開展海域使用論證是海域使用自身發展的要求,也是貫徹落實國家相關法律的需要。海域使用論證從決策源頭考慮其使用海域的可行性,為保證海域資源的可持續發展提供了重要的保障。作為我國海域使用管理工作的一個重要組成部分,海域使用論證制度在海域使用的審批、管理中起著至關重要的作用[2]。近年來,海域使用論證制度日趨完善,海域使用論證管理呈現不斷加強和逐步規范的良好局面,在海洋管理工作中具有極其重要的地位和作用[3]。由于起步較晚,海域使用論證工作的相關導則和規范還在不斷的完善和修改中,因此在實際工作中有一些值得注意和總結的問題。

在2008年的《海域使用論證技術導則》(試行)中,首次對海域使用論證工作等級進行了劃分。它的提出是基于《海域使用分類體系》和結合海域使用論證的研究成果和工作實踐,按項目的用海類型、用海規模和用海方式,同時采用了以項目用海類型、規模方式的主要構成要素為依據,包括項目用海所在區域的社會經濟、自然資源及環境條件、與海洋功能區劃、相關規劃符合性、利益相關者、選址、方式、面積、期限的合理性以及項目用海的主要不利影響等方面分析要素來劃分論證工作等級,其由復雜到簡單依次分為1級、2級和3級[4]。

2010年5月,國家海洋局組織進行了《海域使用論證技術導則》(試行)的修訂,形成了《海域使用論證技術導則》(征求意見稿)。其中,對海域使用論證的等級劃分進行了較大的調整,論證工作等級依照項目的用海方式、用海規模和項目所在海域特征,劃分為1級、2級和3級[5]。與2008年的《海域使用論證技術導則》(試行)相比,它的提出除了基于《海域使用分類體系》,還與項目所在海域的特征相關。

對海域使用論證的等級劃分是海域使用論證的重要依據,它不僅確定了海域使用論證工作的深度和廣度,又與論證中各項工作量密切相關,如海洋環境現狀調查和數值模擬計算的工作量等。因此海域使用論證的等級劃分在整個海域使用論證過程中占有重要的指導地位。然而從《海域使用論證技術導則》(試行)執行至今,海域使用論證過程中由于論證等級劃分的不盡合理,也造成了論證報告的編寫質量不高和論證工作效率較低等問題。為了進一步完善海域使用論證制度,加強海域使用論證在海域使用管理中的指導作用,對海域使用論證等級劃分的研究勢在必行。

1 海域使用論證等級劃分的依據及方法

海域使用論證等級劃分是在《海域使用分類體系》的基礎上建立的,而海域使用分類必須了解和掌握影響海域使用級別劃分的各因素之間的相互作用,依據一定的原則,科學劃定不同類型的用海級別[6]。

當前的海域使用論證等級劃分的確定,一般采用定性與定量分類相結合的方法進行劃分。等級的確定重點考慮項目用海方式、項目用海規模和項目所在海域特征。同一用海項目由多個用海方式構成,按用海方式、用海規模、項目所在海域特征所判定的等級不一致時,采用就高不就低原則確定論證等級。

采用定性與定量分類相結合的方法,通過對海域使用類型的分類,結合用海規模和海域特征對論證工作進行分級。這種方法既有定性的海域使用類型、海域特征分析指標,也有定量的用海規模指標。海域使用分類以海域用途為主要分類依據,遵循對海域使用類型的一般認識,并與海洋功能區劃、海洋及相關產業等的劃分來相協調。在海域使用類型劃分上保持項目用海的完整性,反應其總體特征,方便海域使用行政管理及相關工作。分類采用兩級分類體系,共分為9個一級類和30個二級類。而用海規模的量化指標主要為用海面積、用海構筑物(管線等)的長度、取排水量和傾倒量來分類。

2 海域使用論證等級劃分存在的問題

2008年的《海域使用論證技術導則》(試行)中對海域使用論證等級劃分的方法簡明扼要,考慮的因素不多,在分析一個新的海域使用論證項目的時候,對項目的定級容易,一目了然。但是這種方法也同樣存在弊端,它只考慮用海方式和用海規模,對其他可能對項目本身來說非常重要的因素不加以考慮。在實際的海域使用論證過程中,主要存在以下問題。

2.1 劃分原則沒有考慮地區差異性

等級劃分采用全國統一的原則,對不同等級不同開發現狀的海域采取同樣的標準,對不同海洋生態環境的海域采取同樣的標準,對海洋資源分布狀況不同的海域采取同樣的標準。顯然,這種根據用海方式和用海規模兩個單一因素來確定論證等級,是不太合理的。如,在不同海區的海灣、河口海域和近岸海域、其他海域采用統一的標準對用海論證進行等級劃分;如,在海洋生態環境脆弱和海洋生態環境良好的海域采用統一的標準對用海論證進行等級劃分;如,在海洋資源豐富的海域和海洋資源貧瘠的海域采用統一的標準進行等級劃分。

2.2 未考慮用海項目的具體用途區別論證等級

同樣的用海方式和用海規模,由于用海項目的用途不同,其用海對海洋生態系統和海洋環境的影響可能大相徑庭,其用海的不利影響和風險也不能一概而論。如,同樣是碼頭,油氣運輸和普通散貨運輸碼頭,其風險就大不相同。因此,不考慮用海項目的具體用途進行海域使用論證的等級劃分也是不夠科學的。

2.3 各級論證要求過于籠統

海域使用論證的工作等級劃分為三級,對各級論證的要求過于籠統。1級和2級論證內容齊全,論證范圍覆蓋項目用海所涉及的全部區域,論證重點突出,進行詳細調查、調訪和資料收集。1級論證要求進行重點問題專題分析;2級論證可根據具體情況進行重點問題專題分析;3級論證不要求進行重點問題專題分析。1級論證要求有項目用海方式替代方案,并根據項目具體情況提供用海選址備選方案[4]?，F行有關論證技術規范分類管理不夠細化,沒有針對不同的用海方式設定詳細的不同的論證內容和方法,導致論證的針對性不強。

2.4 應擴大特殊用海項目的范疇

對于特殊用海項目這類用海,應擴大其定義的范疇。事實上,有很多項目類型本身具有非常特殊的情況。如,公益用海項目、由于政策或技術規范空白或更新帶來的項目和某些帶有歷史遺留問題等,都應當納入特殊項目中,用較為特殊的方法解決其用海問題。

3 對海域使用論證等級劃分的幾點建議

海域使用論證是一項嶄新的工作,為了進一步加快海域使用論證等級劃分的科學、合理化進展,需要不斷地在工作中總結、完善、提高。與2008年的試行版相比,2010年的《海域使用論證技術導則》(征求意見稿)有了很大的改進,其中對海域使用論證工作等級的劃分主要改進了以下幾點。①考慮了項目所在的海域特征,依照海域環境的敏感性分為敏感海域和其他海域,其他海域比敏感海域的同類型用海論證等級一般要低一級;②對于填海造地用海,根據填海規模對填海面積較小的用海降低其論證等級;③增加了溫排水用海、取排水口用海等幾個較特殊的用海類型的論證等級劃分標準;④刪除了特殊用海的論證等級劃分標準;⑤某些類型用海的規模與論證等級劃分標準發生了改變,如跨海橋梁的論證等級,長度大于5 km為1級論證改為長度大于2 km為1級論證。

對海域使用論證的等級劃分除了采用定性與定量相結合的方式,還應當全面考慮其他因素。針對海域使用論證等級劃分存在的各項問題,依據一定的原則與方法把對海域使用論證工作有重大影響,又能體現項目本身的因素作為劃分海域使用論證等級劃分的依據?？煽紤]的主導因素有海域級別、項目用途、項目規模和是否采取后論證模式等。結合以上各主導因素,對海域使用論證的等級劃分有以下幾點建議。

3.1 可考慮與海域的分等定級相關

2010年的《海域使用論證技術導則》(征求意見稿)雖然已經考慮項目用海所在海域的海域特征,但是對海域的分類還是較為籠統。近年來,我國已經開始對海域的分等定級開始了研究,其中的多因素綜合評價法為多數人所采用,只不過每個人采用的主導因素有所不同。同樣的,對海域使用論證的等級劃分也可以參考這種模式,以綜合考慮項目用海的綜合信息,避免單一性地判斷項目用海的影響,準確地對海域使用論證進行等級劃分,以避免工作量的不足和重復浪費。

對海域的分等定級已經包含了區位條件、自然條件、資源狀況、環境條件和社會經濟條件等各方面因素。目前,對海域的分等定級方法還處于探索階段,我國至今并未形成成熟的海域分等定級方法。苗麗娟等對海域使用分類定級提出通過估算定級主導因素的作用分值,從而計算因素權重值,最后測算單元總分值的方法來劃分海域使用級別[6]。欒維新、王平等對海域分等采用多因素綜合評定法,通過選擇影響沿海地區(市、縣)整體效益的因素和因子,并賦予相應參數,然后用一定數學公式進行加權求和,得到多項指標的綜合評定分值(總分值),最后依各地區的總分值進行排隊,確定海域等級[7-8]。胥寧參考其他行業的分等定級制度,對我國海域的分等定級進行了研究,初步建立了海域分等定級程序,與前文提到的幾種方法類似,不同的是他還計算了典型行業的海域級差收益,以最終確定海域的等級[9]。

參考海域的分等定級方法,對海域使用論證的等級劃分也可采用多因素綜合評定法,在已經建立的海域分等定級的基礎上,把海域等級作為海域使用論證等級劃分的其中一個主導因素。以廣東省沿岸為例,在珠江口海域和汕頭港海域這兩個同樣屬于海灣河口的敏感海域鋪設一條海底電纜,由于珠江口海域的海上開發活動密度明顯高于汕頭港海域,因此可相應的提高其論證等級。

3.2 增加項目用海的具體用途等其他因素確定論證等級

除了項目的用海方式和用海規模、考慮項目所在海域等級等其他因素之外,用海項目的具體用途也是論證等級劃分的一個重要因素。如,同樣都屬于填海項目,用于碼頭或項目后方陸域形成的填海和用于岸線修整的填海就不可一概而論,用于岸線修整的填海項目,其論證等級可相應降低;又如同樣是碼頭,對操作者本人和周圍設施的安全有重大危害因素的油氣運輸等易燃易爆、危險性高的用海,應相應的提高其論證等級。

除了項目用海的具體用途外,可增加其他可考慮的因素,如投資規模(用海部分投資所占比例高低)等,建立一個除了用海規模以外的另一個分支作為定級的考慮因素。

3.3 細化不同等級的論證要求

目前的海域使用論證劃分等級后,對各等級論證的要求過于籠統。細化不同等級的論證要求,是提高海域使用論證報告的需求,也是完善海域使用論證體系的需求。應進一步細化各等級的論證要求,一方面可以突出各等級論證的區別;另一方面,也可使海域使用論證從業人員對于海域使用論證的要求更加清晰。

3.4 應考慮“特殊用?！表椖?/h3>

2010年的《海域使用論證技術導則》(征求意見稿)取消了對“特殊用?！边@類用海項目的海域使用論證等級劃分,筆者認為應明確“特殊用?！表椖康亩x,適當擴大范圍,特事特辦,簡化程序,節約各種資源和成本。如,科研教學、海洋保護區用海、海岸防護工程用海和公益用海項目等,某些由于政策或技術規范空白或更新帶來的項目,某些具有歷史遺留問題的項目等,應當納入“特殊用?！表椖恐?特事特辦,為海域使用管理提供便捷的通道,避免論證工作的重復、浪費和缺乏針對性。

3.5 應考慮項目后論證的相關事宜

由于政策漏洞和地方管理不善,常常出現某些項目未論證已施工的現象,這種情況下,如果按照常規的論證程序,必然出現反程序論證的局面,只能得出“項目可行”的結論。在海域使用管理上,除了采取一定的處罰措施,還應當對這種“已成事實的項目”進行后論證,以便及時發現問題,防止對海域造成更大的影響。

海域使用后評價是指海洋工程項目建成并正式投入生產運營一段時間以后,通過調查研究該海洋工程項目實際發生的社會影響、經濟效益影響和環境影響,并同該海洋工程項目的海域使用論證中的預測評價成果進行對比,復核該海洋工程對社會、經濟和環境影響的實際發生情況和動工前的預測結果的差異[10]。目前,我國針對海域使用后論證體系的研究較少,國家也沒有出臺相關的政策、法律、法規和規范,在整套海域使用后論證體系建立起來之前,可以考慮將需要進行后論證的項目論證納入海域使用論證等級中的其中一級。

4 結束語

科學、合理地確定海域使用論證的等級劃分是開展海域使用論證工作的重要依據,有利于提高論證的效率和節約論證成本的投入,有利于提高海域使用論證的質量,為海洋行政主管部門審核項目提供更科學的依據。筆者分析了《海域使用論證技術導則》(試行)(2008年)在指導實際的海域使用論證工作中存在的問題,總結了2010年征求意見稿的改進和調整并提出了一些建議,旨在為規范海域使用論證工作提供一些新的看法。對海域使用論證的等級劃分調整雖然不能一步到位,但是盡早進行相關的研究和技術規范的調整是非常必要的。

[1] 史美良.海域使用管理中存在的問題及應采取的對策[J].現代商業,2009(18):82-83.

[2] 趙明利,謝健,李珊.海域使用論證中利益相關者分析存在的問題及建議[J].海洋開發與管理,2009,26(1):3-8.

[3] 曹淑萍.海域使用論證管理探討[J].南方國土資源,2009,78(6):35-36.

[4] 國家海洋局.海域使用論證技術導則(試行)[Z].2008:6-8.

[5] 國家海洋局.海域使用論證技術導則(征求意見稿)[Z].2010:5-8.

[6] 苗麗娟,李淑媛,王玉廣.海域使用分類定級方法初探[J].資源調查與評價,2005,22(4):75-77.

[7] 欒維新,李佩瑾.我國海域評估的理論體系及海域分等的實證研究[J].地理科學進展,2007,26(2):25-34.

[8] 王平,謝健.海域分等與海域使用基準價評估研究:以廣東省沿海地區為例[J].熱帶海洋學報,2008,27(1):65-69.

[9] 胥寧.海域分等定級制度淺析[J].海洋通報,2003,22(5):44-49.

[10]王勇智,王曙光,鮑獻文.海域使用后評價的初步研究[J].海洋開發與管理,2008,25(1):60-66.