審慎監管理論基礎在金融危機中的重大更新

郭曉慶 ，李文軍

（1.上海交通大學凱原法學院，中國上海 200240；2.上海市閔行區人民檢察院，中國上海 201100）

審慎監管理論基礎在金融危機中的重大更新

郭曉慶1，李文軍2

（1.上海交通大學凱原法學院，中國上海 200240；2.上海市閔行區人民檢察院，中國上海 201100）

針對美國金融危機的全面深刻反思推動了審慎監管理論基礎的再更新。審慎監管存在價值得到極大強化，在價值導向上重新導向公共利益，并傾向于對消費者權益的優先保護；在監管策略上從偏重微觀監管轉向強化宏觀監管，努力實現宏觀監管與微觀監管的協調統一。審慎監管外部成本得到有效疏導。審慎監管理論基礎的動態平衡進一步確立，并與金融立法及實踐形成積極互動。

美國金融危機；反思；審慎監管；理論基礎；更新

審慎監管原則已然在世界金融監管領域成為主導性原則。管中窺豹，可見一斑?！睹绹摪畲婵畋ｋU公司改進法》早在1991年即以法律形式確立了審慎性監管原則；澳大利亞于1998年頒行《澳大利亞審慎監管局法》，并據此設立了澳大利亞審慎監管局；英國《2000年金融服務和市場法》更是確立了審慎性監管對于風險監管的重要價值；《巴塞爾協議》自從它的1988年版本實施以來，其審慎監管思路已成為名副其實的國際銀行業競爭規則和國際慣例，在加強銀行業監管、防范國際金融風險中發揮出了重要作用，可以說是銀行監管領域的最高權威，引領著國際商業銀行監管領域的思路、趨勢和方式方法；GATS（《服務貿易總協定》）所規定的審慎例外條款則從另外的角度對審慎監管這一監管模式予以確認。

審慎監管的理論基礎決定審慎監管的價值導向，審慎監管的價值導向又決定審慎監管立法的基本面貌及其具體實踐的可能結果。從而，審慎監管理論基礎的歷史演進也就決定著審慎監管立法和實踐的歷史演進。審慎監管的理論基礎導源于管制經濟理論，管制經濟理論的歷史演進催生了審慎監管理論的誕生，并推動審慎監管理論基礎不斷向前發展，而針對 2008年金融危機的全面深刻反思，再一次推動審慎監管理論基礎的更新發展。

一、審慎監管的理論基礎

研究審慎監管的理論基礎就要首先研究管制經濟理論的歷史演進。管制經濟理論的發展可大致劃分為三個歷史階段：

第一階段從19世紀末期到20世紀40年代，標志性理論成果是以帕累托和庇古的福利經濟學為基礎的公共利益理論。其核心理論在于：其一，市場機制在某些情況下并不總是有效——產生市場失靈，如果沒有外力加以干預和矯正，那么社會的總體經濟福利將會遭到損害。從而，政府管制和干預作為市場機制的替代者出現，成為提高資源配置效率的方法之一——克服不完全競爭、非均衡市場、市場缺位以及不希望看到的市場失靈；其二，“金融穩定”的“公共性”使其表現為一個獨立的領域——公共領域。提供金融服務、確保金融穩定對經濟系統的所有參與者都有好處，因而應由政府承擔此項職能。從而，管制可以提高公共利益及社會福利，政府是公共利益自然的和最好的代理者。

第二階段從20世紀50年代中期到90年代，標志性理論成果是管制的利益集團論和管制“俘獲論”。其核心理論在于：其一，政府管制機構能否像“公共利益論”所假定的那樣成為公眾利益的代表值得懷疑；其二，政府管制的社會成本收益分析表明大多數的政府管制是沒有效率的，甚至損害市場效率。[1]諾斯以美國為例指出：“我們故意建立起一個效率低下的政治制度，防止受到一個效率很高但想干壞事的政府的危害?！盵2]其三，政府管制的供給需求分析和管制活動的過程分析表明，管制因利益集團的需要而產生，管制者與被管制者之間存在相互需要的利用關系，最終會使管制者被管制對象所“俘虜”，從而導致管制的異化。這就是溯源于“投票悖論”的“管制俘獲論”：管制機構會逐漸被它所管制的行業控制和主導，被后者利用來給自己帶來更高的收入——管制機構的生命循環開始于有力地保護消費者，而終止于僵化地保護生產者；[3]其四，由于知識和信息不完備的客觀存在、監管手段的相對滯后、法制環境的不盡完善，政府監管并非總是有效——政府失靈。而且政府及作為其代理者的公共機構的理性有多大可靠性也很值得懷疑，“市場越界，政府很容易加以抵制；如果政府越界，市場就無能為力?！盵4]因為“桀驁不遜”本就是行政權力的本質屬性——即使受到法律的嚴格規制：“……行政權力是最桀驁不馴的，因為它是唯一不需要借助程序就能行使的權力，所以它有極大的隨意性和廣闊的空間?！盵5]從而，管制不但不能提高公共利益及社會福利，反而可能適得其反，政府應當置身事外，實行金融自由化。

第三階段從20世紀80年代開始跨越世紀之交并一直延伸至2008年美國金融危機，標志性理論成果是信息不對稱理論、法律的不完備性理論及對政府管制的必要性的分析。其核心理論在于：其一，以信息不對稱理論證明市場失靈普遍存在，推導出政府管制經濟的必要性。[6]約瑟夫·斯蒂格利茨就此指出：不應去尋求立即放松金融管制，而應去努力領會政府在金融市場中所扮演的關鍵角色；[7]其二，法律的內在不完備性理論，從制度結構完善的角度，論證了政府監管在優化執法權和立法權配置上特有的功能和作用，以及導入政府監管的條件，[8]較好地解釋了金融市場的政府監管和現代市場經濟國家中“監管型政府崛起”的現象；其三，就監管對金融自由化的作用而言，有關金融規制和監管的長期研究所形成的普遍共識則是：糾正市場失靈和金融業外部效應需要規制政策，認為金融自由化所能帶來的利益必須以國內存在合適的監管和規制機制為基礎和條件。從而，管制不必然提高公共利益及社會福利，但也未必適得其反，關鍵在于政府作用如何發揮。

管制經濟理論一百多年的歷史演進始終圍繞政府機構對經濟生活進行干預的正反兩方面作用展開，表明了人們對經濟管制的理論認識經歷了一個由正面到反面再到綜合正反兩方面因素的“合”的過程。首先是把政府機構看作是“公共利益的代表”，可以對市場失靈進行合理的管制，從而提高社會的福利水平；其后是對前述管制“公共利益論”的反對，把政府看成是政治市場上的“經濟人”，把政府監管動因絕對地視為是對利益集團要求的回應和結果，發展出管制的利益集團理論和管制“俘獲論”，對政府監管的合理性和效果加以全盤否定；再后來，信息不對稱及信息不完全理論、法律的不完備性理論又從新的角度論證了政府監管的必要性和重要性，對政府監管的原因給出了新的解釋。需要強調指出的是，有關政府監管必要性的理論并不否認政府管制中存在“俘獲”問題和腐敗問題，只是認為“俘獲”問題和腐敗問題并不足以構成對政府監管的根本否定。

管制經濟理論百多年來發展的重大成果之一即是孕育并在20世紀80年代催生了審慎監管理論。審慎監管理論作為激勵相容的監管模式，是管制經濟理論發展的最新階段，它最重要的特征在于“衡平”：衡平監管的存在價值和外部成本；衡平金融監管與金融自由化；衡平宏觀審慎監管與微觀審慎監管?？偠灾?，審慎監管理論導源于管制經濟理論，其核心理論是：必要的政府監管應有限制地發揮自身作用——也即審慎地實施金融監管——以圖衡平其中充滿矛盾的各種因素。其理論基礎主要在于：1、行政監管的存在價值論。主要包括以帕累托和庇古的福利經濟學為基礎的公共利益理論、斯蒂格勒的公共選擇理論——行政監管作為一種制度供給的供求理論、信息不完備不對稱理論、法律的不完備性理論等；2、行政監管的外部成本論。主要包括俘獲論、尋租論等。存在價值論和外部成本論從不同角度分析金融監管的不同影響，從而得出針對監管的“正”、“反”兩方面結論。正因為是從不同角度所作的分析，任何一種理論也就不可能完整描繪出監管所具備的本質屬性和應有價值。審慎監管力圖衡平上述兩類基礎理論：既不否認行政監管的存在價值，同時又能夠清醒、客觀地認識其存在的外部性成本。

二、對金融危機的全面深刻反思推動審慎監管理論基礎的再更新

金融危機的中心在美國，反思同樣集中于美國。2008年金融危機爆發至今，美國對其審慎監管立法及實踐進行了全面深刻反思。反思包括審慎監管的幾乎所有方面：消費者保護、監管協調機制、銀行“大而不倒”、高管薪酬及企業治理結構、投資者保護、衍生產品監管、對沖基金等的機構監管等等。其中，如何有效防范系統性風險和信用風險是反思的兩大核心領域。其一，必須建立新的監管框架有效防范系統風險。自次貸危機爆發，美國迄今共計有近兩百家銀行倒閉，其中不乏雷曼兄弟這樣歷史悠久的巨無霸，“大而不倒”已成歷史，那么如何防止“大而不倒”的超級銀行經營失敗而引發新的系統性危機，就成為反思的重中之重；其二，次貸危機的根源即是過度舉債造成的信用風險，如何保護消費者免受欺詐、保證充分的信息披露，是將來有效防止類似危機重演的關鍵。

美國最終將反思的成果通過立法制度化。這一立法就是《2010年華爾街改革和消費者保護法》，該法的主要內容可概括為四個方面：注重宏觀審慎監管、嚴格金融監管標準、擴大監管覆蓋范圍以及強調跨機構協調監管。該法的生效意味著銀行金融業自由化的黃金時期已經終結，新監管時代的帷幕已經徐徐拉開，必將給美國及全球銀行金融市場帶來極為深遠的影響。該法號稱自“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠的金融監管改革議案，反映了美國朝野從政府到國會、從法律界到學術界對 2008年以來金融危機的全面反思，有望在美國金融史上成為與“格拉斯-斯蒂格爾法案”(即《1933年銀行法案》)比肩的又一座金融監管里程碑，而且可能為全球金融監管改革樹立新標尺。

美國的全面深刻反思推動審慎監管理論基礎的再更新，而審慎監管理論基礎的再更新則推動監管立法及其實踐的深刻變革。此次對于審慎監管理論基礎的更新同樣圍繞監管的存在價值論和外部成本論展開：對監管的存在價值的進一步深入分析并達成共識，有利于審慎監管理論的更加科學化和合理化；對監管的外部成本的排除和削弱，有助于審慎監管理論更富于效率價值，從而更能體現其作為一種激勵相容監管理論的本質規定性。簡而言之，存在價值和外部成本、金融監管與金融自由化、宏觀審慎監管與微觀審慎監管等充滿矛盾的各種因素將再次獲得新的衡平。

（一）審慎監管存在價值得到極大強化

美國金融危機爆發之前，金融自由化長期在美國乃至全世界范圍內大行其道，甚至于在經歷了1998年東南亞金融危機之后，“金融監管”與“金融自由化”的動態平衡仍不可避免地偏向金融自由主義，而恰恰是“新自由主義孕育了當前的國際金融危機”。[9]正所謂時移世易，美國金融危機的爆發一夕之間將這種平衡徹底打破，“經濟自由主義的退縮”成為現實，金融監管不再是討論該不該監管的問題，而是究竟如何監管的問題。[10]甚至于，“新自由主義必將衰于當前這場國際金融危機……標志著新自由主義經濟理論、政策主張和思潮的全面衰落與終結?！盵11]針對美國金融危機的反思對于審慎監管理論基礎的最大推動作用，就在于重新將金融監管的存在價值極大強化，從而推動審慎監管的理論基礎更為趨向偏向監管而非自由化的審慎性監管。

1.存在價值之糾偏：重新導向公共利益，傾向對消費者權益的優先保護

如下觀點正獲得一致認同：審慎監管應努力追求和實現社會公平和正義，特別是消費者、投資者、存款者權益的“適度保護”。[12]由于金融機構的逐利本質，消費者權益保護作為一種公共物品必須由政府提供，否則無法在公共利益與金融機構利益之間求得衡平。美國金融危機爆發以來迄今為止發生的事實提供給我們的全都是消費者權益保護的反面案例，這也使得《2010年華爾街改革和消費者保護法》將消費者保護作為其著重推進的七個方面改革措施之一。而其核心舉措即是創立消費者金融保護署，①以保證美國消費者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他銀行金融產品時，得到清晰、準確的信息，同時杜絕隱藏費用、掠奪性條款和欺騙性的做法。該機構設立在美聯儲系統內，但保持獨立的監管權力，署長由總統直接任命。由于消費者保護涉及面很廣，該機構可以監管各類銀行和非銀行機構，包括所有資產規模在100億美元以上的信貸機構和各類銀行中介，而且可以獨立制定監管條例并監督實施。[13]當然，適當衡量應得到保護的消費者權益水平仍然非常關鍵，因為作為弱勢群體的消費者在某種情形下很容易被賦予過多的權益，這樣便會阻礙市場的革新，桎梏正常的市場發展。②

2.策略方法之梳理：從偏重微觀監管到強化宏觀監管，努力實現宏觀監管與微觀監管的協調統一

加強宏觀風險監管，也即強化宏觀審慎監管，注重系統性風險的預防與管理，這是美國金融危機帶給人們的重大啟示。反思美國金融危機，各國的普遍共識是過度迷信于自我監管（強調資本充足率），重視微觀個體機構的風險監管，卻忽略了整體層面的宏觀審慎監管，沒有意識到持續的經濟繁榮并不必然能保證金融的穩定。相反，由于金融機構經營本身的經濟周期效應，往往導致不斷陷入繁榮、蕭條的往復循環。這就要求金融機構的董事會、高級管理層特別是監管者要具備逆經濟周期的風險意識和風險判斷能力，要始終警惕經濟繁榮時期風險易于積聚的特性，強化對系統性風險、特殊行業風險（尤其是周期性較強的房地產市場）以及集中度風險的壓力測試，注重防范和有效隔離跨境及跨市場風險的蔓延。這些系統性風險的管理不能簡單依賴金融機構的風險管理模型，它更依賴的是監管層以及金融機構風險管理團隊的風險意識和經驗判斷，以及金融機構對一系列風險管理原則、標準及風險管理底線的堅守。[14]

（二）審慎監管外部成本得到有效疏導

美國長期以來形成了以多頭監管為主要特征的監管模式，加之金融創新風起云涌、綜合性金融主體次第出現，導致監管重疊與監管真空并存，進而導致“監管競次”和“監管套利”，[15]最終導致“監管尋租”，這是監管外部性成本的主要體現。從而，只有強化監管機構的協調合作，才有可能排除和削弱監管本身必然共生的外部性成本。美國對金融危機所進行的全面深刻反思，已經充分認識到監管機構的權限及其之間的協調機制對監管效果的關鍵作用，并使得《2010年華爾街改革和消費者保護法》將建立新的監管協調機制作為其著重推進的七個方面改革措施之一。其主要內容包括：為改變多頭監管下的“監管重疊”和“監管空白”痼疾，成立新的金融穩定監督委員會；該委員會由財政部牽頭，其成員包括10家監管機構在內的16名成員，主要職責在于識別和防范系統性風險。在此框架下，現有的貨幣監理署和儲蓄機構監理署合并，以監管全國性的銀行機構；由美聯儲負責監管金融控股公司和一些地方銀行；同時保持聯邦儲蓄保險公司的監管職能。

（三）審慎監管理論基礎始終處于動態平衡之中，并與金融立法及實踐形成積極互動

作為審慎監管的理論溯源，管制經濟理論始終處于發展之中，是動態平衡而非靜態平衡。從而，理論經濟學家們對監管原因、監管必要性及監管目的的實現仍然并必將持續存在激烈的爭論，如何看待政府在市場活動中的作用可能將永遠是一個不可能獲得完全解決的理論問題，在世界金融市場發展水平存在巨大差距的現實背景下尤為明顯。這在美國金融危機的反思及其對審慎監管理論基礎的推動中得到了現實印證。

美國的反思及其立法充分表明，必要的政府監管如何有限制卻又有效地發揮自身作用，最終衡平監管和自由化這對充滿矛盾的兩極，始終是在動態地發生變化，在必要的時候甚至還可能矯枉過正，在某一歷史時期過于偏重管制或過于放任自由化。我們必須理性地看待這樣的歷史過程，清醒且充分認識到審慎和衡平是一種基于特定歷史時期的審慎和衡平，是體現不同時代的時代價值的審慎和衡平，其根本目的在于提高系統的穩定性和運行活力，而并非簡單地在穩定和效率之間尋求平衡，最終目標依然是要盡量提高金融市場對經濟長期貢獻的效率，而其最終核心就是恢復金融市場的穩定、控制系統性風險。只有認識到這一點，我們才能把美國當前的反思和立法看作是歷史長河中非常正常的時代產物，才能通過我們的立法對此作出正確的適當的反應，進而引導社會實踐在正確的道路上前進。

三、審慎監管理論基礎的更新對中國金融監管的影響

審慎監管理論基礎的更新必然對中國金融監管、對中國金融審慎監管法律規范體系的構建產生直接的和深遠的影響。其一，毋庸置疑，審慎監管原則作為一項法定監管原則已然成為中國整個金融領域的統領性監管原則。銀監會主席劉明康指出：要“建立結構完整、層次清晰的銀行審慎監管法規體系?！盵16]證監會主席尚福林指出：“加強和改進市場監管，及時防范和化解金融風險……必須積極探索和加強資本市場宏觀審慎監管和微觀審慎監管相結合的有效途徑，更好地防范和化解金融風險?！盵17]保監會主席吳定富指出：“……加強‘宏觀協調、微觀分工’，完善保險審慎監管體系。宏觀審慎監管上應增強多個監管主體和政策的協調。微觀監管上提高監管的專業化程度?！盵18]中國金融監管法律文件關于“審慎監管”的直接規定以及各監管機構負責人的相關論述充分表明，“審慎監管”已經在中國金融監管立法中獲得了支配性地位，成為中國金融監管首要原則。

其二，當我們回過頭來觀察審慎監管理論基礎的更新對中國金融審慎監管的影響和價值時，沒有人會感到驚奇，美國金融危機之下的中國呈現出的是完全不同的另一番景象，進而引發我們完全不同的反思。一方面，如同 1997年亞洲金融危機一樣，中國金融業在美國金融危機中沒有發生危機，這并非因為我們的審慎監管做的有多好，而是仍然源于我們金融市場開放不足。那么我們的反思或者說思考就必然包括兩個方面：一是中國金融業的抗風險能力究竟如何；二是中國政府對金融業的審慎監管究竟處于什么樣的水平。如果在中國這個相對封閉的金融市場爆發同樣程度的危機，我們的監管能力究竟能否跟上現實的需要。另一方面，盡管中國金融業本身沒有發生危機，但絕不意味著中國能夠置身事外、獨善其身。恰恰相反，中國在美國金融危機中可謂損失慘重，首當其沖的就是中國政府所持有的巨額美元外匯儲備因為美元匯率貶值、投資收益降低等因素的影響而嚴重縮水。這充分說明我們在金融投資上遠遠談不上安全和穩健，在海外投資決策機制上需要完善的地方還有很多。所以，我國對審慎監管的反思主要還不是監管與自由化之間的矛盾衡平，而是如何盡快構建審慎監管體系的問題。如此才有條件提升中國在世界金融領域的話語權和影響力，當此世界金融“千年未有之大變局”之際，為中國在未來世界金融秩序的洗牌中爭得有利之地，改變中國金融積弱之現狀。從這個角度來看，審慎監管理論基礎的更新必將為我國審慎監管理論及其立法和實踐的現實運作提供非常有益的借鑒。

注釋：

① 根據《2010年華爾街改革和消費者保護法》的規定，美國消費者金融保護署將成為新成立的機構中最強勢的監管機構之一。因為消費者金融涉及幾乎所有信貸機構和各種金融中介，而且包括房屋按揭、車貸、信用卡貸款、各種消費者保險等各種金融產品，所以未來消費者金融保護署將成為混業監管格局中的主力之一。

② 受保護與受限制往往是共生的，《2010年華爾街改革和消費者保護法》無疑再次佐證了這一點。該法的頒行往往被解讀為：美國的消費者是監管機構之外最大的贏家，因為他們將受到更全面的監管保護，類似于住房按揭和信用卡貸款中的詐欺行為將受到嚴厲懲罰。但相反的評論認為：這對于消費者而言未必盡是福音，因為信貸審查將更嚴，貸款可得性將更低，消費者將負擔更高的成本，面臨更少的選擇。推而廣之，金融機構杠桿率的降低，可能造成信貸增長的持續低迷，這對于消費驅動的美國經濟而言，可能意味著更低的增長速度和更長的復蘇時間。

[1] [美]戈登·塔洛克.尋租:對尋租活動的經濟學分析[M].李政軍,譯.成都:西南財經大學出版社,1999:11-15.

[2] 百度百科.諾斯悖論[EB/OL].(2010-10-28).http://baike.baidu.com/view/630499.htm.

[3] G. J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 2, No. 1-19 71, pp. 3-21.

[4] 盛洪.從經濟自由主義的角度看[M]//.劉軍寧,等.編.市場邏輯與國家觀念.北京:三聯書店出版社,1995:9.

[5] 張文顯.法理學[M].北京:高等教育出版社,北京大學出版社,1999:190。

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[7] [美]約瑟夫·斯蒂格利茨.金融穩健與亞洲的可持續發展[J].黃金老,譯.經濟社會體制比較,1998(3):1.

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[12] [美]小約翰·科菲.證券市場失敗的教訓:私有化、少數股東權利保護和投資者信心[J].張華薇,譯.經濟社會體制比較,2001(2):13.

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[17] 尚福林.加強新股詢價定價過程監督[EB/OL].(2010-10-28).http://money.163.com/10/0626/10/6A3KNQ8M00254IJ5.html.

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F831

A

1674-8557（2011）01-0084-06

2010-11-03

郭曉慶（1977-），男，山西絳縣人，上海交通大學凱原法學院2006級國際法專業博士研究生；李文軍（1972-），男，上海奉賢人，上海市閔行區人民檢察院研究室主任。

張 韓）