四川甘孜藏區大中型水電工程征地補償及移民安置工作初探

鄧 益,劉煥永,陳 敬,七美多吉,曾德成

(1.中國水電顧問集團成都勘測設計研究院,四川 成都 610072;2.甘孜州移民局,四川 康定 626000)

1 概 況

1.1 甘孜州水電開發及移民概況

1.1.1 河流水電規劃及移民概況

四川甘孜州地處長江上游,金沙江、雅礱江、大渡河自北向南縱貫全境,支流眾多,水流湍急,隨著山地起伏,河流落差極大,水量豐沛,水資源十分豐富,為水能的開發利用提供了極為廣闊的發展空間。據有關資料,全州水能資源理論蘊藏量 0.412億kW,占四川水能資源總儲量的 29%,水能資源技術可開發量達 0.366億kW,占全省的 30.5%。盡管甘孜州水力資源富集,但限于經濟地理區位的限制,水電項目的開發明顯滯后。隨著西部大開發的推進,國家已完成大渡河、雅礱江流域規劃,金沙江上游流域規劃正著手進行。其中大渡河干流規劃 3庫22級,甘孜州境內有 8級電站;雅礱江干流規劃為 3庫 21級,在甘孜州境內有 14座;金沙江上游規劃涉及甘孜州有 8座大型電站。詳見表1。

截至目前,全州大中型水電工程 46座,總裝機達 2134.8萬kW,涉及移民 3萬余人,其中大型電站 14座,雅礱江楊房溝、孟底溝電站和大渡河猴子巖、大崗山電站為界河電站,中型電站 32座,漢牛河電站、上通壩電站為界河電站。

1.1.2 大型水電工程及移民工作概況

表1 甘孜州水能資源技術可開發量和流域分布

1.1.2.1 在建大型電站 2座,裝機125萬kW,移民約3820人

2007年底核準的有九龍江邊電站,裝機33萬kW,涉及移民約220人,目前已按照省辦下達的年度計劃開展移民安置工作,并委托華東院為移民綜合監理,省辦已下達 2009年投資年度計劃,圍堰截流階段移民工程已通過省級驗收。2009年 3月核準的瀘定電站,裝機92萬kW,涉及移民約 3600人,省移民辦已下達了 2009年移民工作任務及投資計劃。

1.1.2.2 待核準大型電站 2座,裝機390萬kW,移民 4700余人

一是在 2007年底前通過可研和移民安置規劃的審查,目前正報國家發改委審查核準康定長河壩電站(260萬kW),目前省辦已提前下達了啟動部分移民項目的計劃,二是大崗山電站裝機分成約130萬kW(總裝機 260萬kW)

1.1.2.3 擬建大型電站10座,裝機1619.8萬kW,移民 16500余人

(1)已下達封庫令、通過預可研審查進入可研階段工作的有 3座,裝機555萬kW,移民約1萬人:康定猴子巖電站(裝機170萬kW);黃金坪電站(裝機 85萬kW)移民安置規劃已通過審查,待核定;兩河口電站(裝機 300萬kW)已于4月初全面啟動實物指標調查工作,截至目前,新龍、理塘已完成外業調查工作。

(2)開展流域規劃及預可研、可研階段工作未下達封庫令的電站有7座,裝機約1064.8萬kW,涉及移民約 6500人,分別是:雅江牙根電站(擬定裝機150萬kW)、丹巴電站(初擬裝機156萬kW)、巴底電站(初擬裝機70萬kW);涉及甘孜州九龍和涼山州的楊房溝電站(初擬裝機150萬kW),涉及雅江、康定等地的楞古電站(初擬裝機271.8萬kW),涉及雅江、九龍及涼山木里等地的孟底溝電站(初擬裝機150萬kW),瀘定硬梁包電站(初擬裝機117萬kW)。

1.1.3 中型水電工程及移民工作概況

涉及已(在)建、擬建中型電站共計32座,裝機共計409.2萬kW,涉及移民5000余人。

1.1.3.1 已建中型電站6座,裝機97.6萬kW,涉及移民約 800人

分別是康定小天都電站裝機24萬kW、冷竹關電站裝機18萬kW、金康電站裝機15萬kW、田灣河仁宗海電站裝機24萬kW;九龍濱東電站裝機 10萬kW、玉龍電站裝機 6.6萬kW。

1.1.3.2 在建中型電站 15座,總裝機 180.1萬kW,涉及移民約 900人

分別是九龍沙坪電站裝機 16.2萬kW、五一橋電站裝機 13.2萬kW、偏橋電站裝機 22.8萬kW、一道橋電站裝機 8萬kW、康定巴郎口電站裝機 9.6萬kW、華山溝電站裝機 7.2萬kW、金平電站裝機11.8萬kW、金元電站裝機 8.1萬kW、丹巴吉牛電站裝機 24萬kW、東谷電站裝機 6.9萬kW;鄉城娘擁電站裝機 9.3萬kW、鄉城電站裝機 12萬kW、洞松電站裝機 18萬kW;九龍踏卡電站裝機 10萬kW、斜卡電站裝機 13萬kW。

1.1.3.3 近期擬建中型電站 11座,裝機 131.5萬kW,涉及移民人口約 3300人

分別是,康定龍洞電站裝機 16.5萬kW、瀘定灣東電站裝機 6萬kW、丹巴永西電站裝機 6.5萬kW、關州電站裝機 24萬kW、漢牛河電站裝機分成約 2萬kW(總裝機 6萬千瓦)、九龍溪古電站裝機24.9萬kW、鄉城松多電站裝機 6.4萬kW、得榮去學電站裝機 24萬kW、古學電站裝機 7.2萬kW、雅江葛達電站裝機 6萬kW、理塘上通壩電站裝機分成 8萬kW(總裝機 24萬kW)。

2 甘孜州移民工作的特殊性

2.1 自然環境特殊

甘孜藏族自治州位于四川省西部、青藏高原東南緣,是全國第一個成立的民族自治州。全州幅員面積 15.3萬 km2,轄 18個縣 、325個鄉鎮 、2668個行政村,總人口約 96萬,是全省面積最大、人口密度最低的地區,平均海拔 4112.8m;年平均氣溫7.8℃,最低氣溫近零下 45℃。甘孜藏區生態地位重要,地處長江、黃河的源頭地區。長江的重要干流金沙江和支流雅礱江、大渡河縱貫全境,流域面積14.61萬 km2,占長江流域面積的 8.5%;天然草場面積 866.67萬 km2(1.3億畝),是全國五大牧區之一的川西北牧區的重要組成部分;森林面積 510.33萬 hm2(7655萬畝),為全省的 20%。茂密的森林、遼闊的草地是長江水源涵養、水質保護的天然屏障,在維系長江流域乃至全國生態平衡中發揮著十分重要的作用。

2.2 區域位置特殊

甘孜藏區歷史上稱康區,系康巴的主體部分,是全國第二大藏區的一部分。由于地處川、滇、藏、青四省(區)結合部的特殊地理位置,是內地聯接西藏的重要通道,對西藏的穩定與發展有著重要而特殊的影響。1991年,江澤民同志視察四川時精辟地指出:“穩藏必先安康”。由于淵源的歷史背景、復雜的國際背景和深刻的社會背景,決定著甘孜州具有特殊的政治地位,處于反分裂、反滲透的前沿陣地,擔負著發展經濟、穩定藏區、鞏固團結的重大責任。以雅礱江兩河口電站為例,電站建設征地涉及 6000余人,經調查 95%以上為藏族,且藏民族特點明顯。

2.3 宗教氛圍特殊

甘孜藏區是全民信教地區。州內藏傳佛教、天主教、基督教和伊斯蘭教四種宗教并存,絕大多數群眾信奉藏傳佛教。同時藏傳佛教在甘孜州有一千三百多年的歷史,是伴隨著藏族歷史的發展而同步發展,形成了分布廣、教派全、寺院多、影響大的顯著特點。目前,全州經政府批準開放和依法登記的寺廟教堂 532座,其中藏傳佛教寺廟及活動點 515座(包括寧瑪派 219座、格魯派 127座、薩迦派 78座、苯波派 50座、噶舉派 37座、無教派 4座),天主教堂 2座,基督教堂 1座,伊斯蘭教清真寺 1座,依法登記漢傳佛教性質的活動點 13個。近 4萬名宗教教職人員中有藏傳佛教僧尼 38000余人。以雅礱江兩河口電站為例,電站建設征地涉及 6000余人,基本都信仰藏傳佛教,信仰虔誠,藏傳佛教五種教派均有,且易受外界影響。

2.4 資源稟賦特殊,收入來源多樣

甘孜州資源富集,水能、礦產、生物、森林資源豐富,在全省名列前茅。但由于甘孜特殊的自然環境條件,甘孜州農業生產基礎差,移民對自然資源的依賴性大。

甘孜藏區的自然條件不利于種植業的發展主要體現在兩個方面:一是耕地質量差、數量少。這里土層淺薄,土壤中石塊多、砂石含量高,土壤保水、保肥性差,且地塊零星分散,坡度多數在 15°～25°,不利耕作,基本無法種水稻。而水庫中淹沒的多是易于耕作、土壤肥沃的河谷地帶,預測水庫建成后,耕地總量和人均占有量都會有大幅下降。二是山谷地區坡陡山高,多暴雨、泥石流發生,對農業生產威脅較大;高山和半高山地區低溫陰雨,常造成農作物花而不實,病蟲孽生,對農作物產量有很大影響。

山區特殊的自然環境和溫暖潮濕的氣候造成植被垂直分布多,植物種類豐富,有名貴的藥材(如蟲草貝母、藏紅花等)和營養價值較高的松茸等多種食用菌類。游牧民族地區,有充足的肉、奶供給。如甘孜、阿壩、涼山三州蟲草產量占全國的 60%,被稱為“蟲草之鄉”。從收入來源上,村民們撿蟲草增加了收入來源;從生活支出上說,村民可撿材為薪,取泉水飲用,降低了生活成本,肉奶產品又能保證自己較高的生活水平。

通過對雅礱江兩河口水電站庫區的調查,移民群眾主要的現金收入來源于蟲草、松茸的采集,耕地收入僅能保障基本生活需要。目前國家的退耕還林政策也給群眾帶來重要的收入。

2.5 群眾生活條件較差,基礎設施配套建設不完善,貧困面廣

甘孜州是國家及省的扶貧開發重點地區,全州所轄 18縣,石渠、理塘、新龍、色達、雅江五縣是新時期 592個國家扶貧開發工作重點縣,也是民族自治地方國家扶貧開發重點縣;白玉、巴塘、鄉城、得榮四縣是“八七”計劃期間 592個國定貧困縣。盡管近幾年國家加大了對甘孜藏區的扶持力度,但是甘孜藏區群眾生活條件仍然較差。

綜上分析,甘孜州大中型水電工程移民安置工作面臨的特殊情況,可以概括為“林草資源豐,耕地資源少,收入來源雜,宗教信仰誠,基礎設施差,貧困面廣,移民文化素質有待提高”。

3 目前移民工作中存在的問題

3.1 原有補償補助項目不足

由于甘孜州大中型水電建設涉及區域的“宗教信仰誠”這一特點,這也是與內地廣大地區的明顯區別之一,需要在具有民族宗教特色的個人補償項目上進行研究。對諸如個人宗教設施(嘛呢堆、佛塔、嚓嚓、經幡等)、民俗構建筑物(雕角、煨桑煙臺等)等,應明確增加項目及補償標準的計算方式。

甘孜州各縣,特別是南、北兩路十四縣(雅江、理塘 、稻城 、鄉 城 、得榮 、巴塘 、道孚 、爐 霍 、色達 、甘孜、新龍、德格、白玉、石渠)廣大人民群眾生產生活的“基礎設施差”,同時“宗教信仰誠”,因此在基礎設施建設方面除強化傳統的水、電、路等基礎設施的建設外,還應對宗教、文化娛樂等基礎設施的配置方面進行考慮。

需要明確的是,在實際工作中移民群眾會提出“神山、圣水、神樹、土神”等具有濃厚宗教色彩的實物調查及補償問題,根據國家移民政策,對于此類問題應堅持“實事求是”的原則,存在實物的可納入實物調查及補償,其它無法以實物形式表現的不作補償,但可在宗教儀式等方面考慮適當補助。另外,存在部分用益資源的收益問題,此類問題應在移民收入構成中體現,在制定移民安置規劃目標時考慮。

3.2 移民有土安置難度大

甘孜州“林草資源豐、耕地資源少”,水電建設征地涉及區域多是易于耕作、土壤肥沃的河谷地帶,淹沒后,耕地總量和人均占有量都會有下降。以雅礱江兩河口水電站為例,在正常蓄水位 2865m時,水庫淹沒影響土地約 1萬 hm2(15萬畝),其中林地約 0.8萬 hm2(12萬畝),草地約 0.13萬 hm2(2萬畝),耕園地約 0.06萬 hm2(1萬畝);淹沒影響人口約 6000人。盡管淹沒耕地所占比例小,人口總量小,但由于自然條件限制,除海拔 3000m附近剩余少量耕地外,基本沒有后備耕地資源可用于安置。其中雅江縣庫區涉及的普巴絨鄉是整鄉淹沒,瓦多鄉是大部分淹沒,連移民搬遷安置點的尋找難度都極大,基本沒有后備資源進行生產安置。理塘縣庫區涉及的呷洼、絨壩兩鄉情況也基本如此。

如甘孜州水電項目采用有土安置方式,可能出現兩種情況:一是強行造地安置,造地代價極大,對生態環境產生影響;二是農改牧安置,但在農區或者半農半牧以農為主區推行的難度大,群眾接受度低。

3.3 林地所有權與使用之間的差異

移民通過山林資源能獲得較多的收益,但存在與國家爭利的問題。原因是很多林地權屬為國有,但移民群眾利用這些國有林地獲取了收益。需要平衡國有林地與當地群眾使用及權屬的差異問題。從此次甘孜州進行集體林權改革的推進情況看,林地權屬直接涉及群眾切身利益,工作難度相當大。

3.4 原有補償補助標準需要調整

移民安置資金最主要來源應是土地征收費。目前四川省移民政策明確耕地、園地使用權調整費標準為被調劑耕地、園地前三年平均年產值的 16倍,相應地規定了林地、牧草地使用權調整費為該工程被征耕地前三年平均年產值的 8倍。但甘孜州的情況是“林草資源豐、耕地資源少”,盡管移民總量不大,但搬遷安置、基礎設施配套、造地等均需大量資金,如按現行政策可用于移民安置的資金可能會偏少?？梢钥紤]對林地、牧草地使用權調整費的倍數進行調整。

3.5 后期扶持力度需加大

由于甘孜州“基礎設施差、貧困程度深”,要實現移民“搬得出、穩得住、能致富”的目標,需要在后期扶持方面下大力氣。目前國家主要實行的“直補到人,每人每月 50元,后扶 20年”,無論是扶持標準,還是扶持方式,均顯得力不從心。

3.6 移民工作體制、機制需完善,移民干部隊伍需加強

甘孜州移民工作起步較晚,州移民管理機構成立于 2005年,截至目前,全州 18縣有 15縣成立了縣移民局(辦),一些縣還成立了水電開發協調辦,協助開展移民工作。

由于多方面原因,移民干部對移民工作的特點缺乏了解,仍然沿用以前的工作思路、工作方法開展移民工作,使得移民工作難以順利開展。國家對移民工作有很多政策、規定和技術規程規范,已形成了較為完善的移民政策法規體系。但廣大移民干部接觸移民工作時間較短,對政策法規的把握不是很到位,不能從宏觀、全局思考移民工作,以民族、宗教、文化特殊、生產生活方式獨特為由質疑現行移民政策的科學性、可操作性,對移民工作做出想當然的決策,提出很多無法實現的要求;移民干部對水電建設促進地方經濟社會發展的重大意義認識不足,普遍認識是“業主賺,移民虧”,單純將水電開發認為是項目業主的事,而沒有認識到國家在水電開發中的獲益,不能正確處理移民、業主、地方、國家等各方的利益。

盡管州、縣移民機構相繼成立,但從人員的專業結構、數量等組成方面看仍需加強。目前移民工作人員均是從發改、民政、國土、林業等部門抽調組成,專業人才缺乏;同時一些縣局人員缺乏,難以有效開展工作。一些縣還存在水電開發協調辦與移民局工作職能不清等問題,容易引起推諉扯皮。

隨著州內水電工程逐步進入實施階段,移民工作將進一步加重,對移民干部的要求將愈來愈高,移民工作的體制、機制需完善,移民干部隊伍需加強。

4 加強移民工作,促進州內優勢水電資源開發建設,帶動地方經濟發展的建議

鑒于甘孜州水電移民工作的實際,在由成都院完成的四川省民族地區水電工程移民安置方式以及少數民族地區水電建設移民安置補償政策研究等多項課題研究成果中,提出了甘孜州加強移民工作、促進州內優勢水電資源開發建設、帶動地方經濟發展的建議。

4.1 補償補助方面

建議在補償補助項目及標準方面,根據甘孜州的特殊情況進行適當的調整:

(1)移民搬遷類主要增加不同于內地的、具有民族宗教特色的個人補償項目,如個人宗教設施、民俗構建筑物等;基礎設施建設類除了傳統的水、電、路等基礎設施的建設外,還適當增加了宗教、文化娛樂等基礎設施的配置;宗教文化設施建設項目的設置主要是針對民族地區宗教文化是人民生活中不可或缺的一部分,鑒于水電工程建設的影響,因此也要考慮對這些設施的遷建;管理費用內主要是考慮到民族地區民族宗教文化特殊性,在實施管理費中適當考慮相關的管理費用。

(2)調整集體所有的林地、牧草地調整費的倍數。由相關各方根據移民安置的需要,以 8倍為下限、16倍為上限,選取合理的倍數進行集體所有的林地、牧草地調整費的計算,并用于移民安置。

4.2 移民安置方面

從目前的情況看,“以土為本,以農為主”的安置方式在甘孜州特別是折多山以西區域落實的難度極大。因此,一是建議在農業安置方式基礎上,增加年付金制長效補償安置方式。鑒于民族地區土地資源匱乏、產出不高的特點,可以土地使用權的收益為給付標準,按照逐月發放方式將受益直接兌現給移民的安置方式,即年付金制長效補償安置方式,以保證移民具有長期穩定的收益。二是在目前我省部分水電工程實施的養老保障安置方式的基礎上,拓寬這種安置方式的范圍,結合國家正在試點實施的農村養老保險政策,分析在地方財政較困難地區的特點,提出符合實際的社會保障安置的方式,分階段建立農村移民社會保障體制,以滿足移民的養老、醫療、就業促進、貧困救助等方面的需求;根據移民不同年齡的分布及需求,可以分不同年齡、不同標準實施養老保障安置,探索養老保障方式向養老保險轉變的可能性。三是建立水電資源開發利益共享機制,讓移民共享資源開發成果。即政府從水電資源開發的各類稅費收益中提取一定比例建立政府長效補助基金,參照國家后期扶持政策給予移民長期補助,確定標準,按月發放。四是鑒于甘孜州森林資源豐富,建議允許調整非國有林地使用權用于移民安置,依法調整國有林地使用權用于移民安置。

4.3 后期扶持方面

由于甘孜州經濟相對落后,基礎設施不太完善,移民的文化素質較低,移民后續發展的潛力較為有限,建議在原有扶持措施基礎上,增加項目扶持力度,對甘孜州水電移民的后期扶持要比普通地區移民更為完善,重點放在提高移民的后續發展潛力上。

4.4 移民工作體制、機制方面

理順移民管理的體制、機制,明確州縣各部門在移民工作中的職責。州、縣移民管理機構應是統攬州、縣大中型水電工程移民工作的主體,各相關業務部門包括發改、國土、林業、交通、城建、水利、農牧、統計、教育、衛生、環保、民政、電信、移動等應從行業的角度提出意見和建議;應結合各縣實際,合理劃分縣移民局與縣水電開發協調辦的工作界面和職責。

加大對移民干部隊伍的培訓、教育力度。從政策法規、規程規范等方面進行業務培訓,形成長效機制,努力將移民干部培養為“熟悉群眾工作、掌握規程規范、懂得政策宣傳”的專業移民干部;同時加強對移民干部的黨風廉政教育,努力將移民干部培養為“淡泊名利、敬業奉獻、公平公正”的好干部。

重視移民政策法規的宣傳。多層次、多形式的開展宣傳工作,重點抓住移民個人、領導干部兩個關鍵開展宣傳工作,形成“電站必建、移民必搬、安置到位、移民發展、和諧多贏”的正確輿論導向。

5 結束語

通過介紹甘孜州水電開發及移民工作概況,分析、總結了甘孜州所具有的特殊情況,對在工作中出現的問題進行剖析,從補償補助項目及標準、移民安置方式、后期扶持措施、移民工作體制等方面提出了政策建議,希望能對甘孜藏區水電工程移民安置工作有所助益。