航道安全亟待機制化

尹鴻偉

“從來沒有這么安全地航行過，除了泰國警察和中國警察的沿途護送，緬甸段的河岸上也不時可以看見全副武裝的士兵在監控?！?0月16日的關累碼頭，一名剛從泰國清盛返程的船員激動地表達了這樣的感受，“這樣的待遇卻是十多名同胞的生命換來的，而且也只有這么一次。什么時候我們才能再回到湄公河里安全、正常地航行呢？”

顯然，13名中國船員遇害的事件已經造成了不可估量的影響，沖擊著湄公河航運安全的聲譽。目前，由中國外交部、公安部和交通運輸部組成的中國政府聯合工作組與泰國方面的專門調查組進行了合作，雙方表示將爭取盡快破案。

近年來，中國以湄公河為渠道加強同東南亞鄰國的合作。而在湄公河流域的部分地區，貧困落后、政治不穩定及強烈的地方民族主義，已經使這些地區成為暴力活動的溫床，警示中國政府必須采取措施加以防范與應對。

中國公民面臨日益增大的風險

2001年6月，中國、緬甸、老撾和泰國簽署了《瀾滄江-湄公河商船通航協定》，各國開放了部分河段供商船自由?？?，使這條原本人煙稀少的國際河流正式成為中國與東南亞國家一條新的貿易線。

其后，隨著中國－東盟自由貿易區的正式成立，彼此的貿易自由不斷加大，湄公河運輸的地位不斷提升，尤其是泰國同中國的貿易增長更為突出。目前，湄公河國際航道的船只一共有130艘，其中有110艘屬于中國。根據云南省的官方數據，2010年湄公河國際航行船舶進出港3060航次，實現貨運量24.13萬噸，運輸旅客 9.58 萬人次。

河道打通了，貿易促進了，但是中國方面面臨的風險也隨之增高。走私、毒品、疾病傳播、非法勞工、非法移民……其中最令人擔憂的是人員往來的安全問題。

針對湄公河航運的各種調研從上個世紀80年代末期開始。如果認真研讀這些研究報告和資料，就會發現它們大篇幅著墨于對國際航運開發帶來的經濟和政治收益，卻很少提及下游國家尤其是緬甸和金三角地區的政治、軍事、毒品問題帶來的風險，更鮮有應對風險的防范措施。

由于對可能的風險缺少心理和政策上的準備，航運開通后也就帶來各種問題。

湄公河通航十年以來，治安狀況一直欠佳，近幾年在泰國、老撾、緬甸交界地區的形勢更是越來越惡劣。2007年就發生過一宗槍擊中國船員的事件；今年初以來有多名中國船員被綁架；8月23日，18名參加“泰國北部、清邁、清萊”旅游的中國游客遭遇不明身份武裝人員搶劫，損失現金約5萬元以及一些隨身物品。這起事件也導致這條曾經被譽為“國際水路黃金旅游線”被迫停止。

據一些船長介紹，不少船只在此河道里多次遭遇搶劫，甚至是被同一伙匪徒搶劫多次。此次出事的“華平號”，已經是第四次遭遇搶劫?？梢韵胂?，江匪是何等猖獗！

慘案的發生，也令人思考湄公河水道的未來。隨著中國-東盟自由貿易區的成立，以及中、越、老、緬、泰各地大小口岸的開放，事實上在整個區域已經形成了強烈的競爭態勢，湄公河航運的傳統優勢已經受到挑戰。而在這一背景下，如果湄公河上的運輸安全越來越沒有保障，這條黃金水道將會失去原有的價值，前景不免令人擔憂。

在湄公河流域經營航運不是一項低成本的生意。在這條復雜的河道上，產生一名合格的船長至少經過五六年的鍛煉；而建造一艘船大約需要100萬至300萬人民幣不等，這使得許多投資者一旦進入就不容易退出。而對于更多普通船員而言，他們的生計依賴于湄公河，生活方式也與這條河流息息相關，另謀生計、另尋出路談何容易。

安全保障需要機制化

關于誰是制造此次命案的兇手，目前警方仍在調查階段。不過，很多人將目光投向了金三角地區的販毒團伙頭目諾坎。黑白兩道都在追查他的下落，與他有世仇的一些武裝組織甚至積極向外界表示，“有能力為大家消滅此人”。

不過，泰國的《曼谷郵報》也透露了另外的情況：諾坎在金三角地區受到不少民眾歡迎，他們認為物美價廉的中國商品通過湄公河運送到下游國家影響了本地商品的銷路，因此有許多人支持他向中國貨船“征稅”。

隨著中國商品占據東南亞市場，中國人也越來越多地涌入東南亞，他們在這些國家是否得到正常的對待？財產和人身安全是否有保障？這日益成為受人關注問題。

一般而言，在境外的中國公民遇到問題時，解決的方式主要有：1.非正式渠道的干預（比如通過同鄉會、商會和當地關系）；2.依賴所在國政府；3.向中國使領館請求援助；4.聘請當地的律師或其他中介服務機構。事實上，第1選項無法預料結果；第2第3選項中國人經常望塵莫及，第4選項又往往涉及到昂貴的費用問題，令大多數人無法承受。

事實上，不僅是在河道上，許多中國船只甚至在泰、緬、老碼頭靠岸時也不斷遭遇當地人收取“保護費”，每次至少要交兩三千元人民幣。一般來說，中國人普遍缺乏法律保護意識，尤其是在境外，遇到麻煩時容易“息事寧人”，甚至“破財消災”。他們傾向于“不要觸犯當地法律”，而對如何利用當地法律保護自己卻知之甚少。

在一些東南亞國家，警察的偵查經驗和技術能力相當有限，許多案件往往無法得以開展偵查。此外，這些國家政府機關存在腐敗現象，比如，如果不付小費警察可能不會出警。目前，中國保護境外公民的途徑主要是領事保護，但領事保護受到國際法、駐在國法律等諸多限制。而現實的情況是，部分東南亞國家地方割據勢力強大，根本談不上執行國際法的問題，甚至有些問題根本不能通過法律來解決。

而在中國官方層面，其作為也有待于提高。目前，中國國企外派的員工因為具有政府背景，一般持有公務護照，出事時通過國企總部協調，中國使領館和所在國政府也能及時干預。但是對于為數更多的民間身份的中國公民而言，除非案情特別重大，一般遇到問題較難得到領事保護。一些船員表示，剛開始每次遭遇搶劫他們都向中國的海事、邊防、公安等部門反映，但有關部門似乎一直沒有采取有效的行動和措施。

東南亞國家法律制度復雜，而中國使領館中通曉駐在國法律制度的專業領事保護人才較缺乏。此外，涉及外派人員的出國服務機構、民間團體等也存在對法律問題的忽視，也使得在海外的中國公民能夠獲得的法律服務極為有限。

關于湄公河航道的安全問題，有觀察家提出，中國可以參照各國在亞丁灣聯合打擊海盜的模式，即也在湄公河流域開展相關國家武裝聯合護航。但是，這個問題因為涉及復雜的國際法和主權國家授權問題，彼此還心存芥蒂下游國家至少目前還難以接受中國武裝力量的介入。

但無論如何，要保證湄公河航道的安全，各國之間的外交協作和聯合執法必不可少。此次血案發生后，中方撤回滯留在泰國清盛滿港的28艘貨船，在此次行動中，中方公安巡邏艇為貨船提供護航，中國外交部和云南省政府協調了泰國、緬甸、老撾政府為船只回國提供了安全保障。這樣的保障，不能只是“一次過”，而是需要進一步機制化。

湄公河上的一些船主表示，如果政府不能夠盡快提供一些具體幫助，那么不會再有人愿意冒著生命危險進入湄公河行船，“這些具體的幫助至少應該包括國際警務合作安全措施和中國政府的信用保險”。

（作者系資深媒體人，長期關注東南亞局勢）