寧陜免費教育:貧困縣的制度創新

韓永

9月1日，幼兒園報名的日子。來自寧陜縣城關鎮獅子壩村的瞿剛友發現，今年的費用清單少了一項：保教費。這為他每個月節省了90塊錢，大體相當于他為了照顧孩子在縣城每個月租房的費用。

保教費，就是幼兒園的學費。今年8月23日，寧陜縣政府常務會議通過了《學前三年免費教育實施方案》，決定從今年秋季開學起，免除該縣所有公辦和民辦幼兒園的幼兒保教費。

這已是寧陜縣近4年來教育上的“四連跳”。此前的“三跳”是：2007年，該縣在陜西省率先開展“營養計劃”；2008年，職業教育免費；2009年，高中教育免費。至此，寧陜已經實現從學前到高中的15年免費教育。

鑒于其國家級貧困縣的身份，這一做法被認為有力封堵了很多地方以財政緊張為名不予實施的借口，因而極具復制意義。

但這一政策出臺的背后，又有至關重要的人口因素——寧陜人口尤其是適學人口的急劇減少，使得這一政策的出臺不僅具備了可能性，也成為一種必然。

人口因素

寧陜中學校長賴邦志向《中國新聞周刊》列舉了一組數據：

2004年，寧陜的初三畢業生有1300多人。這是一個頂峰。到了2006、2007年，這個人數下降到1200多；2008年，還有1100多；2009年，900多；2010年，700多；2011年，初中畢業生只剩下了638人。

在做這所寧陜唯一的一所高中校長之前，賴邦志曾在寧陜城關初中做過校長，后來又調任寧陜縣政府教育督導室副主任。

這638人，來自寧陜縣4個初中：城關初中、太山初中、蒲河初中和江口中學初中部。在過去的幾年，這幾所學校都遭遇了學生數量不同程度的下滑：城關初中2007年有1300多人，現在只有1100人；太山中學5年前有500名學生，現在已不到300人；蒲河中學也是200多人，比5年前減少了近一半；江口中學人數較多一些，有五六百人，但與5年前相比，也下降了三分之一。

2010年，由于生源匱乏，寧陜縣兩河中學被迫解散。解散前夕，該校的學生總數只剩下五六十人。其中的大部分，流向了城關初中。

余下的三所鄉鎮中學，也可能難逃與兩河相似的命運。太山中學校長劉西文告訴《中國新聞周刊》，寧陜縣政府的規劃是，這幾所鄉鎮中學都要撤銷，學生都轉到縣城。這一規劃預計在5年后實施，屆時，幅員3678平方公里的寧陜縣，將只有一所高中和一所初中。

下降的趨勢還在延續。劉西文說，前幾年初一一般能招到120多人，今年只招了90來人。第六次人口普查數據顯示，該校覆蓋的兩個鄉鎮中，其中一個鄉鎮一年才出生十幾個孩子。

這次人口普查數據顯示，寧陜縣人口數量為70435人，比第五次人口普查少了5343人。

寧陜縣計生局局長楊春華告訴《中國新聞周刊》，雖然已經維持多年的低生育率，但該縣的計生政策沒有多少放松的跡象。2009年，位列高寒地區的該縣農村取消了生育二胎的4年間隔期，但在政策的執行過程中，依然提倡間隔期滿再生二胎。城鎮居民則嚴格執行一胎政策，違反政策的干部會面臨“雙開”。

寧陜中學校長賴邦志希望，初中畢業生的數量最終會穩定在500人左右?！斑@樣，高中的規模大體能維持在1500人?！?/p>

這是一種樂觀的估計。寧陜縣計生局局長楊春華告訴《中國新聞周刊》，從上世紀80年代開始，該縣的出生率一直保持一種穩中有降的趨勢。近幾年，該縣的出生規模大體保持在500人左右。他同時提醒說，再過幾年，“90后”將成為生育人群的主體。這個在生育觀念上傾向于少生的群體，有可能把寧陜帶入一個出生率驟減的時期。

即便按每年出生500人計算，同時忽略中間可能的夭折率和輟學率，寧陜縣未來一些年初中畢業生的數量，也僅僅相當于寧陜中學2008年的招生規模。

“也就是說，即便以后出生的人口全部進入高中，其招生規模也趕不上以前招生的規模，”寧陜縣政府一位官員說，“而要讓這些學生全部進入高中，一個必要的前提就是高中免費。將其從非義務教育逐步轉向義務教育?！?/p>

財政的盤子

義務教育，就要解決錢的問題。

寧陜是個國家級貧困縣，自身的財政收入非常少。2010年為3075萬元?！斑@里面還包括一些非稅收入，例如出賣土地的收入。這個收入并不穩定?！睂庩兛h副縣長葉慶春說。

這個錢，連給寧陜800多位教師發工資都不夠。寧陜縣主管教育的副縣長吳大芒告訴《中國新聞周刊》，“光給教師發工資，一年就要6700萬元?！?/p>

義務教育的資金來自于另一個渠道：上級的轉移支付。寧陜縣財政局副局長周康禮說，2011年，該縣來自上級的轉移支付在1.9億元左右。加上地方財政的3000多萬，寧陜所能支配的財政預算為2.2億元左右。

周康禮說，這筆轉移支付，每年都會有一定的增幅。2002、2003年，寧陜縣收到的這筆錢每年只有四五千萬，如今已經增長了3倍左右。

轉移支付的增長，加上地方財政的增長，就是寧陜縣實行免費教育的底氣。2009年，這兩方面的增加值，為2000萬元左右。

2009年3月，周康禮去西安出差，向當時在陜西省委黨校學習的縣委書記陳倫寶匯報工作。陳問周康禮：“如果是把高中學費免了，你看要花多少錢？”周說大概400萬至500萬。陳問上面轉移支付平均的增幅是多少，周說按照前幾年平均的遞增值，大致說了一個比例。陳說按照這個增幅，加上縣級財政的增幅，擠個三四百萬還是可以的，“那就把高中的學費免了吧”。

來寧陜之前，陳倫寶在南皋縣做常務副縣長，主管財政。他對財政有多少錢，投到哪些方面，哪一塊錢能倒騰出來非常了解。

從西安回來后，周康禮就做測算。當時，高中的學生有1600人左右。每個學期的學費是800元，晚自習輔導費加上老師的超課時津貼接近200元，就按照每個學期1000元給學校補貼，這樣算下來1年是320萬元。

周康禮說，在做這個預算時，并沒有想過要去壓哪一塊?！坝腥藛栁?，說你們是不是‘三公經費”大大壓縮，樓堂館所也沒有修繕，省下的錢都用在了教育上？我說我沒有省錢，是錢在增長。我們預測有增量，就大膽做了，后來確實有增量?！?/p>

今年9月份開始實施的幼兒園免費，用的也是這個“增量”。按照寧陜縣政府公布的數據，全縣3～6歲兒童有2000人左右，按照每人每年900元計算，一年的財政投入是180萬元。

這兩者加起來，就是寧陜高中免費和幼兒園免費的所有投入。也就是說，寧陜縣用了500萬元，就把九年制義務教育延伸到了15年。這500萬，還不到近幾年轉移支付年均增長的四分之一。

但要給寧陜教育的投入算賬，還得算上另外幾筆：一個是2007年開始的“營養計劃”，另一個是2008年開始的職業教育免費，還有2009年開始的“蛋奶工程”。

寧陜縣教體局局長石功賦告訴《中國新聞周刊》，該縣的高中教育免費，與2008年開始的免費職業教育有一定聯系。

起初，寧陜縣政府想給那些考大學無望的人設計一條技工的出路，通過掌握一技之長提高致富的能力。為此，他們規定就讀職業學校的不僅免除學費，每年還有1500元的生活補助。到寧陜以外的職業學校學習，也可以憑發票報銷1500元。

寧陜在職教上的做法，與國家的宏觀環境一脈相承?！笆晃濉逼陂g，國家加大對職業教育的支持力度，僅資助職校中家庭困難學生的投入，就達180億元。

這一政策曾在2008年引起熱捧，當年寧陜縣共有200多人報名職校。但好景不長，宥于當地的經濟發展水平，職教的發展在寧陜找不到很好的配套：既缺工作機會，又缺可供實踐的企業。在這樣的背景下，2009年，職校熱迅速冷卻，只有幾十個人報名。

周康禮告訴《中國新聞周刊》，該縣目前在職教免費上的投入，每年有30萬元左右。

職教碰壁后，一切恢復原狀：職教沒人上，上高中就要花錢，那些家境貧困和升學無望者放下書本，外出打工。

2008年下半年，一場金融風暴登陸中國，寧陜大量外出務工者被迫返鄉。在對這些返鄉農民工進行培訓時，寧陜縣教體局發現，有沒有受過高中或職中教育，在這次危機中的境遇明顯不同：返鄉者中有81%的人沒有接受過高中教育，而受過高中或職中教育的人，則在危機中表現得較為堅挺。

于是，在職教上此路不通的寧陜縣，開始將目光投向高中免費。此事與初中畢業生人數的減少一起，共同促成了該縣的高中免費。

周康禮說，在目前的政策條件下，15年免費教育可以一直堅持下去，除非遇到國家大的政策調整，比如轉移支付削減?！跋鳒p50%，我可能工資都發不出來了。但我想一般不會。金融危機都沒有沖擊到這一塊?！?/p>

逼出來的試驗？

寧陜15年義務教育的另一個背景，是在經濟發展空間受限的前提下，主政者開辟出了一條制度創新的路子。

該縣副縣長葉慶春，是土生土長的寧陜人。此前曾做過6年廠長和4年工業局長。他10年的工作經驗得出的一個體會：寧陜發展經濟，難得很。他總結出三條：沒交通，沒信息，沒資源。前兩者與地理位置有關，后一個則與地質結構有關。

葉慶春說，寧陜號稱有23種礦，但儲量都不大。他做工業局長的時候，曾經找了一個金礦，品位很高，每噸含量82克。但還沒等他高興過來，就沒了。后來他找專家咨詢，得到的答案是秦嶺是一個年輕山脈，是地殼運動的折中帶，活動比較頻繁，存不住礦藏。

前幾年，寧陜引進了幾個石材廠。本指望依托取之不盡的石材資源賺了稅收，卻趕上石材的價格動蕩。目前，這幾家企業基本上處于停產狀態。

從西漢高速2007年通車后，寧陜開始把旅游作為龍頭產業，先后引進西安海榮等10多家省內外企業，開發了上壩河森林公園等10幾個旅游項目。2010年接待游客166.2萬人次，旅游綜合收入達到5.5億元。

但葉慶春強調，旅游是富民產業，而不是富縣產業。但在對官員的考核指標里，最大的一塊還是富縣項目。

《中國新聞周刊》拿到了一份題為《安康市2011年度目標責任考核加減分辦法》的文件。文件顯示，考核的加分項目總共7項，其中經濟發展的指標就有4個，分別是地區生產總值、地方財政收入、固定資產投資和規模以上工業增加值。寧陜縣考核辦主任羅毅然告訴《中國新聞周刊》，在這幾個指標上，寧陜很難獲得加分。

葉慶春說，目前的考核機制相較以前已科學很多，但工業在其中的重要地位依然無人能撼，“陜北資源富縣把據考核前幾，陜南貧窮地區很難進入前50名，這一現實就是一個注腳?！?/p>

葉慶春說，有必要修改這種考核機制?！澳芨晒I的是這個政策，不能干工業的也是這個政策。這就會導致為了應付考核，不得不發展工業，就算財政虧本也在所不惜?！?/p>

周康禮建議，寧陜處于南北氣候的交換帶，應該劃為生態功能區，就考核它的生態保護，不要考核它的經濟發展?！斑@是牽扯到官員職務的問題，不然我們縣長也會抓幾個大的企業進來?！?/p>

在經濟上很難獲得加分的寧陜縣，卻在制度創新方面屢有斬獲。羅毅然告訴《中國新聞周刊》，2011年，寧陜縣有可能獲得加分的項目有4個，其中制度創新的就有兩個，分別是衛生醫療體制改革獎和高中免費教育。

寧陜縣組織部部長周宏告訴《中國新聞周刊》，在安康市的綜合排名上，GDP位居末流的寧陜已經連續6年獲得一等獎。

“制度創新在其中功不可沒?！敝芎暾f。