建立健全基層水利服務體系

水利部副部長 李國英

一、農田水利在我國發展的必然性

人多水少、水資源時空分布不均，是我國的基本國情、水情。根據各地不同的降水特點，可將全國分為干旱半干旱、半濕潤、濕潤三大氣候區域。干旱半干旱區域包括西北內陸和黃河上中游部分地區，面積占全國的53%，降水量少于400mm，發展農業生產必須進行長年灌溉。半濕潤區域包括黃淮海地區和東北地區，面積占全國的15%，降水量為400～800 mm，由于這一地區降水時空變化十分劇烈，農作物對灌溉的要求很不穩定，要保持這一地區糧食穩定生產，也必須要有灌溉措施的保障。濕潤區域包括長江中下游、華南地區及西南部分地區，面積占全國的32%，降水量一般在800 mm以上，這些地區是水稻主產區，雖然該區域降水量較大，但5—8月的降水量占到全年的60%以上，降水時間分布與水稻生長周期不完全匹配，因此這一區域也要進行補充灌溉。由此可見，要解決我國的糧食問題，必須要重視和發展農田灌溉。

正是基于上述認識，農田水利在我國歷史發展的進程中一直成為治國安邦的重要手段，歷代治國者均對此給予了高度重視。從大禹治水時期的溝洫到商周時期的井田制，從春秋時期的芍陂到戰國時期的智伯渠、都江堰，從秦漢時期的鄭國渠、坎兒井到隋唐時期的唐徠渠、它山堰，從宋元時期的木蘭陂、廣濟渠到明清時期的通濟堰、大清渠，從民國時期的涇惠渠、洛惠渠到新中國成立之后的人民勝利渠、淠史杭、位山、寶雞峽等灌區，自古至今，農田水利建設與發展的腳步從未停歇。

新中國成立后，黨和國家更是對農田水利給予了高度重視，投入了大量人力、物力、財力，促進農田水利事業發展取得了歷史上任何一個時期都無法比擬的巨大成就。截至2010年年底，我國已建成大中小型水庫8.72萬座，大中型泵站5萬多處，大型灌區434處，中型灌區7 865處，小型農田水利工程2000多萬處。在這些水利工程的支持下，我國有效灌溉面積達到9.05億畝（0.603億hm2），居世界第一位，以占全國49%的耕地面積生產了全國75%的糧食和90%以上的經濟作物，灌區平均單產是旱田的2.9倍。我國能夠以占世界6%的水資源、9%的耕地，解決了占世界21%人口的糧食問題，農田水利建設功不可沒。

二、農田水利存在的兩個“最后一公里”問題

我國廣大農村實行家庭聯產承包責任制以后，農業生產力得到空前解放和發展，糧食產量大幅度提高。但與此同時，農村集體組織逐步退出農田水利工程建設和管理，以至于小型農田水利工程建設、管理主體缺位。特別是2003年“兩工”（農村義務工、勞動積累工）制度的取消，農民在農田水利建設中的投勞籌資數量大幅度減少，農田水利投入出現較大缺口。在上述生產關系發生重大調整后，小型農田水利工程建設的投入機制與管理體制對生產關系的適應性變革沒有及時跟上，造成了我國農田水利當前普遍存在兩個“最后一公里”問題。

1.工程建設“最后一公里”問題

小型農田水利工程建設，過去一直靠土地集體所有制基礎上的集體動員機制來完成，其主要途徑為社隊自籌及農民群眾勞動積累。實行家庭聯產承包責任制以后，這種集體性的社會資源動員機制雖然減弱，但依然存在收取農業稅基礎上的“鄉提留、村統籌”作為固定的小型農田水利建設資金來源，并且從制度上仍然規定農民有義務通過“兩工”來為小型農田水利工程建設投勞。據統計，在投工量最多的1998—1999年，農民“兩工”投入達102億個工日。農村稅費改革后，自2003年開始，“兩工”基本取消，2005—2006年的冬春農田水利建設中農民投工量僅有29億個工日，比1998—1999年投工高峰時減少了73億個工日。即便是按每個工日20元計算,年減少投入高達1 460億元。在這樣的機制下，小型農田水利工程建設的替代投入機制一直沒有建立起來，因此，導致小型農田水利工程年久失修、淤塞荒廢，在2009年、2010年北方冬麥區和西南地區遭遇特大干旱，迫切需要小型農田水利工程發揮灌溉效益時，大部分灌區卻因灌溉渠系的“最后一公里”沒有打通，致使農田抗旱工作受到嚴重影響。

2.工程管理“最后一公里”問題

國家對灌區的管理機構只設到支渠一級，斗渠以下為小型農田水利工程，位于灌區渠系的末梢。小型農田水利工程的所有權和使用權，過去一直隸屬于社隊集體。實行家庭聯產承包責任制后，改變了原來社隊集體與農戶的關系，社隊集體不再像過去那樣能夠將分散的農戶整合到統一的計劃體制下，農村社會組織沒有得到替代性的發育和成長，農民組織化程度不高，出現了農田水利公共事務缺乏組織與管理的現象，農田水利的公益性碰到了家庭生產經營的個體性，雖然理論上仍可將小型農田水利工程的所有權與使用權認定為集體所有，但由于實際層面的集體缺位而使其權屬模糊不清，從而使小型農田水利工程管理一度陷入“公地的悲劇”。小型農田水利工程管理上的主體缺位，出現了“政府管不到、集體管不好、農民管不了”的問題。由此，進一步限制了小型農田水利工程作用的發揮。

上述兩個問題的存在，說明農田水利工程建設與管理明顯滯后于經濟社會的發展，也使其成為影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。因此，2011年中央1號文件明確提出要把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務。鑒于水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性，中央1號文件要求其投入以政府為主導，加大公共財政對水利的投入，發揮公共財政對水利發展的保障作用。在突出加強農田水利等薄弱環節建設的部署中，特別提出要加強灌區末級渠系建設和田間工程配套?？梢灶A料，在國家加大農田水利投入后，小型農田水利工程建設“最后一公里”問題有望得到解決。對小型農田水利工程管理“最后一公里”問題，應通過建立健全基層水利服務體系來解決。

三、基層水利服務體系建設的基本框架

基層水利服務體系，是為基層水利建設、運行、維護和管理提供全方位服務的各種組織與機構形成的有機整體，不是某一個組織或者某幾個機構的代稱?；鶎铀阵w系至少應包括以下三個方面的內容，或通俗稱之為“三駕馬車”。

“第一駕馬車”：基層水利服務機構。它是以小流域、區域或鄉鎮為單元設置，作為縣級水行政主管部門的派出機構，是國家最基層的水利單位，在其轄區內行使水行政職能，主要承擔水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等公益性職能，其特性是政府職能的延伸，是基層水利服務體系的基礎力量。

建設基層水利服務機構，重點是定性質、職能、編制、隸屬關系。首先是明確公益性職能。多年來，基層水利服務機構職責不清，公益性職能與經營性服務混為一體，與管水單位合署辦公，與施工企業“兩塊牌子一套人馬”等現象比較普遍，既影響了水行政職能的發揮，也影響了政府給予的保障程度。2011年中央1號文件明確要求強化水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等公益性職能，這是新形勢下基層水利服務機構建設的準確定位，也是搞好基層水利服務機構建設的重要前提。在確定基層水利服務機構職能時，應把上述公益性職能固定下來，把可以由市場解決的經營性服務分離出去，按市場方式運作。其次是科學設置機構?；鶎铀諜C構設置要綜合考慮當地經濟社會發展水平、水資源稟賦、轄區面積、水利及農業生產特點等因素來設置，在水利建設和管理任務較重的地區，可以以鄉鎮為單元建立基層水利服務機構，其他地區可以以流域或區域為單元建立基層水利服務機構。第三是理順隸屬關系?；鶎铀諜C構應作為縣級水行政主管部門的派出機構，行使相應的行政職能。要實行“條塊結合、以條為主”的管理體制，縣級水行政主管部門負責人員調配和業務指導，人員考評、晉升、調動充分聽取所在鄉鎮等地方的意見。這種隸屬關系，有利于縣級水行政主管部門統一調配基層水利服務機構的力量，避免鄉鎮各自為政，力量分散，從而能更好地適應當前和今后一段時期大規模開展農村水利建設的要求，適應農村水利規?；?、專業化、現代化發展的形勢。第四是合理核定編制。要綜合考慮當地農村水利設施數量、灌溉面積、農業生產特點等因素，按照專業、精干、效能的原則合理確定。要確保一線工作的水利專業技術人員比例及其專業性質，保證其公益性職能的正確履行。

“第二駕馬車”：農民用水合作組織。它是按照一定章程，由受益農戶自愿組成自我服務的民間合作組織。它填補了農村小型農田水利工程管理主體的缺位，是解決小型農田水利設施的公共性與農戶家庭經營的個體性之間矛盾的有效途徑，也是農村取消“兩工”后，調動農民群眾參與小型農田水利工程建設與管理的重要途徑,借此可解決大量小型農田水利工程有人用、無人管的問題。

農民用水合作組織是農民群眾自主興辦和管理小型農田水利工程設施的社會團體，其特征主要是合作互助，主要從事受益區內水量分配、水費收取、水事秩序維護、水事糾紛調解，負責末級渠系的建設與管護等。多年的實踐證明，農民用水合作組織在增強農民民主管理意識、密切供用水雙方的關系、改善田間工程管理和維護狀況、改進田間灌排服務水平、促進節約用水、提高水費收取率、減輕農民不合理負擔、降低農業生產成本、保證農民增收等方面取得了明顯成效。推進農民用水合作組織的發展和改革，深受地方政府、水利工程管理單位和農民群眾的歡迎。對此，2005年國務院辦公廳轉發的 《關于建立農田水利建設新機制的意見》給予了明確支持，“鼓勵和扶持農民用水協會等專業合作組織的發展，充分發揮其在工程建設、使用維修、水費計收等方面的作用”。為了扶持、鼓勵和規范農民用水合作組織建設，水利部、國家發展改革委、民政部聯合印發的《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，對農民用水合作組織建設的指導思想和基本原則、職責和任務、組建程序、運作機制、能力建設、扶持政策等都提出了具體的指導意見。為統籌小型農田水利工程的建設、運行與管理，應進一步采取切實有效的措施，加強和積極培育、支持農民用水合作組織建設。

“第三駕馬車”：準公益性專業化服務隊伍。因其服務對象是具有公益性的灌溉設施，所以它的服務不能是盈利性的，服務成本的付出應享受國家財政補貼，如抗旱服務隊、噴灌微灌設施維修隊等。它是適應農村水利建設管理新形勢的要求，為農民提供水利技術服務的專業化隊伍，包括專業設備提供、現場維修服務等，其特征主要是專業化和技術性服務，一般應由縣水行政主管部門負責組建。

準公益性專業化服務隊伍，作為向農民群眾提供專業化技術服務的組織，適應農村水利規?；?、專業化、現代化發展趨勢的必然要求，是農村水利建設管理的重要技術服務力量。但專業化服務隊伍的建設，除抗旱服務隊經過幾年實踐逐步摸索出一套較為成熟的管理經驗外，其他都還在探索之中。胡錦濤總書記在中央水利工作會議上提出，要加大對防汛專業搶險隊、抗旱服務隊、水利科技推廣服務等專業服務組織的扶持力度。應根據各地農村水利建設管理的實際需求，積極探索、總結適應本地特點的專業化服務隊伍建設管理模式，積極推進準公益性專業化服務隊伍建設。

以上“三駕馬車”，相互聯系，互為補充，互相支撐，互不替代，共同解決農田水利工程建設管理的“最后一公里”問題。當然，隨著農村經濟社會的進一步發展，以“三駕馬車”為基本框架的基層水利服務體系還會不斷得到補充和完善。

[1]武漢水利電力學院，水利水電科學研究院 《中國水利史稿》編寫組.中國水利史稿[M].北京：水利電力出版社,1985.

[2]鄭風田，崔海興，郎曉娟.我國農田水利建設的反思[EB/OL].價值中國網，2011-3-1.http：//www.chinavalue.net/Finance/Blog/2011-2-28/711219.aspx.

[3]韓俊，何宇鵬，王賓.建立小型農田水利建設和管理新機制的政策框架 [EB/0L].2011-5-17.http：//www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/Report/index.aspx.