農村飲用水現狀評價與對策方法研究

曹金鑫，楊樹濤

（1.浙江省杭州市余杭區苕溪流域水利站，浙江 杭州 311115;2.浙江省杭州市蕭山區前進街道辦事處，浙江 杭州 311228）

0 前言

飲水安全是人類的基本需求。農村供水是改善和提高農民生活質量、增加農民收入、促進農村經濟社會發展的重要基礎設施和物質保障。實踐表明，所有經濟發達，農民生活富裕的地方，無一例外地都是有比較完善配套，并且維護管理好的供水設施，而經濟不發達的地區，普遍缺少供水設施。保障農村飲水安全，直接關系到農村居民的切身利益，已成為建設社會主義新農村的重要問題之一。

農村飲水安全,即農村居民能夠及時、方便地獲得符合標準的生活飲用水。解決農村飲水問題,可以減少疾病,有利于發展農業生產,提高農民生活水平。浙江省在農村飲水解困工程建設方面取得了顯著的社會效益、經濟效益和生態效益。本文就浙江省農村飲用水現狀作評價和研究。

1 農村供水的性質和特點分析

1.1 農村供水的性質

農村供水與城市供水相比，既有共性，也有自己的特殊性。共性是自然壟斷性、區域壟斷性、必需品和安全性，不同之處在于農村供水所處農村地區，人口居住分散，生活用水量占較大比重，經濟欠發達，農民收入低，傳統生活方式、觀念與城市居民都有差異。上述特性決定了農村供水具有低經濟效益、強社會公共效益，具有較強的公益性質。

1.1.1 自然壟斷性

供水產業需要大量資本投資，投資一旦形成，資產專用性強，沉淀成本大，使用周期長。巨額投資使重復投資變成社會資源的浪費，使某一行業只有在一個企業生產的時候才是最有效率的。而對于已經給定的供水管網系統，接入供水管網的居民越多，消費的數量越大，則平均成本越低，根據自然壟斷的三個特征，因此供水具有自然壟斷性。

1.1.2 區域壟斷性

水資源分布具有流域性特征，不同流域之間難以共享。浙江省廣大農村以丘陵山區為主，鄉鎮與鄉鎮之間、村與村之間被山脈分割。限于地形條件和現有的技術管理水平，水的傳輸成本非常高，不可能建立全省性的輸配水管網，難以在水網中自由調度，所以供水市場具有其非常典型的區域性特征。

1.1.3 必需品和安全性

相對于電信等基礎設施而言，飲用水更具有必需的特征，每個消費者每天都離不開水，而水是一種不可替代的元素。供水質量的三層含義是經營企業所提供的水量、水質、水壓，以及水管泄漏后得到及時搶修等。

1.1.4 公共性和基礎性

農村供水雖然不完全具有非競爭性和非排他性，但是在未出現擁擠現象之前，大家可以同時享用互不影響，而且飲用水屬于生活必須品，并不能簡單地加以"排他"。因此，農村供水應該是介于私人產品與公共產品之間的混合產品。水資源屬國家所有、全民所有，具有公共資源性質，每一個生活在工程控制范圍內的農戶都有公平享用的使用權。

1.2 農村供水的特點

農村供水的性質及其所服務的對象，決定了農村供水具有如下特點。

1.2.1 形式多樣，規模各異

就農村供水工程的形式和規模而言，既有小到一家一戶的微型工程，如手壓井、水池、坑道井等，也有大到覆蓋全縣農村、日供水能力上萬立方米的集中供水工程;既有人飲解困工程，也有鄉鎮供水工程，還有為提高供水標準而建設的農村自來水工程;既有集雨工程，也有打井工程，還有引水工程。

1.2.2 服務面廣，受益地區大

浙江省農村地區地域遼闊，地形地貌條件復雜，不僅東西南北存在著很大差異，即使是在一個縣、一個鄉范圍內，也可能既有山區、又有平原，致使農村居民居住相對比較分散，農村供水工程分布面廣，受益地區量大。

1.2.3 維護管理和經營難度大

農村供水設施多建于河道、田野，風吹日曬雨淋，易受損壞，維護工作量大。廣大農村地區經濟還不發達，特別是貧困地區，農民年均收入較低，一元左右的水價也難以接受，除了萬不得已不會使用自來水，還是習慣用河流、塘壩天然水源，供水工程投入大，收入少，成本難以回收，所有這些都給農村供水的經營管理帶來難度。

2 浙江農村飲水安全現狀

根據浙江省水利廳編的浙江水利統計資料,2001-2004年,浙江省各地市每年需解決飲水人口和已解決人口在持續增加,2001年，全省已解決農村飲水人口607.22萬人;2004年,全省已解決農村飲水人口679.53萬人,年均增加3.82%。

浙江省加大水利投入，興建了大量水庫、電站，在最近兩年大旱中，水庫對保障供水發揮了重要作用。湯浦水庫解決了紹興平原的飲水問題，白溪水庫緩解了寧波的供水困難，珊溪水庫解決了溫瑞平原的飲用水問題，長潭水庫解決了臺州、溫嶺、玉環的飲用水問題。嘉興平原沒有水庫，河網污染嚴重，前幾年大量開采地下水，導致地面大范圍沉降，目前主要通過引太湖水沖洗平原河網，改善水質，并興建深度處理凈水工程，保障飲水安全，全面實施封井和禁采限采。其它缺水地區如舟山、洞頭等地主要通過跨區域調水工程解決，因此總體來說全省水資源和水源工程不算缺乏。

根據國家農村飲用水安全衛生評價指標體系分安全和基本安全兩個檔次,由水質、水量、方便程度和保證率四項指標組成。四項指標中只要有一項低于安全或基本安全最低值,就不能定為飲用水安全或基本安全。按照上述標準,截至2004年底,浙江全省飲水安全比例為47.21%。從農村飲水安全達標率來看,浙江省從2004年的47.21%快速增加到2007年的78.91%,年均增加18.68%。2005-2007年農村飲水安全達標率具體見表1所列。

3 農村飲用安全存在的問題

3.1 政府投入不足

浙江省農村飲用水工程經過多年的努力，從無到有，從小到大，從一開始的改水改廁發展到鄉鎮供水再到今天的"千萬農民飲用水工程"，在公共財政一直向城市傾斜對農村投入很少的情況下，主要靠農民的集資投勞和少量的政府補助，薄弱的農村基礎設施支撐著農民生活到今天，相當不易。目前全省農村已經喝上自來水或自流水的人口約為2 300萬人，占農村人口 63.5%左右，其它1 300多萬人還在使用井水或山泉水。由于投入少，凈水工藝比較簡陋，很多農村只是解決一個有水喝的問題，水質合格率很低，絕大部分都達不到飲用水衛生標準，需要改造，加上建后缺乏有效的運行管理，使大多數水廠破舊不堪，管網漏水嚴重，紛紛停產。

表1 2005-2007年農村飲水安全達標率一覽表（單位：%）

3.2 企業產權不明晰

已建的供水工程90%以上都是集體和國有企業，其中約有30%處于虧損狀態，其主要原因是產權不明晰，國有企業承載了太多預期目標，既要創造經濟收入，又要維持就業水平，還要穩定市場價格，滿足公眾低水價的心理需求。政府一直把供水看作福利事業，直接建設經營，管理人員多，效率太低，漏損水量大，服務質量差，陷入國有企業的通病。經營主體雖然是供水公司、自來水公司，但這些公司往往都有行政級別，與政府有千絲萬縷的關系，水價調整之后，不斷上漲，而成本卻沒有得到控制。

3.3 管制嚴格，民間資本難以進入

農村供水投入主要是通過各級政府補助一點、企業貸款自籌一點、農民或村集體集資一點來解決。由于市場準入限制較多，水價由政府控制，供水行業受到政府建設、物價、工商、衛生、水利等部門的管制力量非常強大，進入門檻很高，私人投資和經營的很少。當前金融系統的資金大部分流向城市，許多資金不是存在銀行，就是涌入房地產和股市。只要調整政府職能，改革目前的管制方式，放開投資限制，政府提供良好的法律保障和服務，打破政府壟斷，民間資金和外資將會大量投入農村鄉鎮供水。

3.4 水價定位不靈活，缺乏有效的聯動機制

水價主要受物價部門管制，實行政府定價為主，近幾年各地水價都在調整，呈現不斷上漲之勢，特別是污水處理費比重逐步上升，目前水價普遍調整到1～2元/t之間，基本上能收回成本，虧損主要是由于經營管理不善。不過，水價制定缺乏靈活性，對水價調整的管理不夠科學、規范，從根本上說，是政府監管理念沒有轉變，還是把供水作為一種福利產品，對供水工程自我良性運行的重要性不夠重視。

4 浙江農村飲水安全的對策與建議

4.1 加大財政扶持力度，放松進入管制

根據當前各地高漲的熱情和建設推進的速度，政府應該對投資巨大、公益性較強的新建供水工程或擴網工程進行無償扶持，照顧偏遠散戶，降低企業投入成本。對公共消防栓和綠化用水設施的建設、維修，公共財政也有義務承擔。對特別困難的家庭，其水費可核定一個用水量，由財政給予承擔。特別是欠發達地區的農村供水工程建設，省級財政要作為重點加大轉移支持力度。除了無償的專項補助外，政府可以設立一定的農村供水發展基金，作為無息貸款，無息貸款與無償撥款聯合運用。鑒于公共財政緊張的現實，可以考慮通過BOT、公私股份制、特許經營等模式，充分利用民間資金市場力量投資經營，提高資金使用效率和管理水平。

放松供水進入方面的管制，鼓勵外國資本和民間資本進入，鼓勵國有資本向區域外進行擴張性投資和增加新的投資。政府在保證供水普遍服務和水質安全、質量過關的前提下，促使供水市場形成外資、民資、國資相互競爭的局面。

4.2 發揮市場基礎性作用，改革價格管制

水價直接關系到企業經營的效益，要使工程良性運行、企業真正實現市場化運作，就必須合理確定水價。要按照成本補償、合理利潤、反映市場變化、及時調整、用戶公平負擔、提高資源配置效率等原則確定水價。

新建的供水工程，在立項前就要考慮投資的回收，已建的工程也要按照這一原則把水價調整到位。兩部制水價與階梯式水價的結合是較好的一種定價方式，兩部制水價就是核定每戶或每人每個月一定的用水量，實際用水量未達到核定用水量的，按核定用水量收取，超過核定用水量部分按方計收。按方計收這部分可以實行階梯式水價。兩部制水價可以確保固定資產投資的回收，又可以防治用戶偷水，因此，較好地保護了經營者的利益。

4.3 加強立法執法

農村蓄水、引水、供水與污水處理的職能統一由水利部門管理，發揮水資源統一管理的優勢，加快全省農村供水工程與截污治污工程的建設步伐。實行城鄉水務一體化管理，實施統一管制能解決一些問題，但解決“監督監管者”的難題，確保管制機構的公益性和獨立性，也很重要。水務局由于集防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理及回用等各種權力于一體，權力過于集中，同時許多自來水公司和污水處理企業都是由城建部門直接劃歸水務部門，因此，仍然存在政企不分和政企同盟問題。因此，可以加強人大對管制機構的監督，要求水務局在進入、價格、環境等方面接受人大的監督，解決監督監管者的問題。

4.4 加強水質監督和行業管理

目前實際在負責水質監測的部門有環保、衛生、水利三個部門，各自都有這塊職能，也有技術力量，但是分工不夠明確，各部門的責權應通過立法加以劃分?？梢韵瓤紤]水源地水質監測由水利部門負責，河流、湖泊控制斷面水質監測由環保部門負責，供水管網水水質監測由衛生部門與水利部門按照規模分工負責。政府應監督企業合法經營，定期公開制水成本、職工收入等財務經營狀況，加強對水價制定和水價調整的管理?？稍谒姓鞴懿块T設立用戶投訴中心，對企業侵害消費者利益的行為進行糾正，對水質不安全、水壓不夠等投訴反饋給企業，因施工或檢修需要停止供水的，應通過媒體提前通知用戶。加強節水技術研究，指導企業、用戶節約用水。特別是干旱年份或干旱季節，協調各行業之間、地區之間的用水。對承包、拍賣、股份制等經營形式進行指導監督，充當公證人，確保有關各方信息公開透明等。

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