高等職業院校發展規劃的戰略評估

趙明安

(武漢船舶職業技術學院科研處,湖北武漢 430050)

1 評估.戰略評估.院校戰略評估

評估(即評價)是指“為了某種目的,對觀念、作品、答案、方法和資料等的價值判斷。評價包括用準則和標準來評估這些項目的準確、有效、經濟、滿意等的程度”[1]。因此,評估是評估主體對評估客體(評估對象)的價值做出判斷的過程,價值可以是內在價值,也可以是外在價值(社會價值);評估標準可以是自我設定,也可以是他方設定;判斷可以是定量的,也可以是定性的。

戰略評估是依據一定的標準和程序,對戰略實施的效益、效率、效果及價值進行判斷的行為[2]。戰略評估的對象是組織戰略,因此,戰略評估既是對戰略價值的判斷過程,又是對戰略理念的傳遞過程,同時也是對戰略實施進行評價以及對戰略規劃進行必要調整的過程。

高等職業院校戰略評估是以高等職業院校的戰略實施及其效果為評估對象,判斷戰略實施是否實現戰略目標的管理活動[3]。高等職業院校戰略評估一方面為院校管理者提供戰略實施狀況的相關信息,另一方面為戰略控制提供基點和依據。戰略評估的直接目標是發現戰略實施的績效偏差,根本目的是采取必要的矯正措施而扭轉偏差,強化戰略實施的成果。

2 高等職業院校戰略評估的性質與類型

2.1 戰略評估的性質:政策性與項目性

由于戰略實施以戰略規劃為依據,因此高等職業院校戰略評估涵蓋院校戰略規劃與戰略實施活動。

由于戰略規劃是學校面向未來發展行動導向的指導性文件,而不是由相關結構組織制定的一幅學校發展藍圖、由規劃部門制定的院校長個人愿景、更不是學校各部門的計劃匯編[4]。因此,戰略規劃既是高等職業院校未來一個時期的發展政策,又是高等職業院校具有長期性、總體性的大型活動項目。戰略規劃的長期性與短期性的有機統一,決定了戰略評估兼具院校發展政策評估與項目評估的雙重特征。

2.2 戰略評估的類型

戰略評估的類型取決于戰略評估的性質、內容與方式。按照戰略評估的性質,戰略評估分為政策性評估與項目性評估。

政策性評估按照評估對象,戰略評估分為政策方案評估、政策執行過程評估與政策效果評估[5];按照政策評估的基本方式,政策評估分為正式評估與非正式評估;按照評估人員構成及在政策過程中所處的地位,政策評估分為內部評估與外部評估;按照評估的時間節點及其作用,政策評估分為執行前的“預評估”、執行中的“執行評估”、執行后的“后評估”。其中,后評估包括政策效益評估和政策影響評估。

項目性評估又稱項目評審,作為一次性、多任務有明確規定的開始和結束時期,特定的工作范圍、預算和要達到的特定性能水平的項目活動,項目性評估可劃分為多種類型。實際操作中,一般按照評估的過程范圍,項目性評估分為事前評估、監控評估和事后評估[6]。

從戰略規劃對高等職業院校發展的長期性、全局性、系統性影響的視角,以及普遍性操作實踐看,高等職業院校的戰略評估分為以四個戰略層次為依據的戰略分析評估、戰略設計(方案)評估、戰略實施評估、戰略績效評估。其中,戰略分析評估與戰略設計(方案)評估為事前評估或合稱為戰略制定評估,戰略實施評估為事中評估或過程評估,戰略績效評估為事后評估,即終結性評估。狹義的戰略評估僅指戰略績效評估。

3 戰略評估的主要內容與基本方式

3.1 戰略評估的內容

(1)戰略制定評估。戰略制定評估是以戰略制定的過程與結果為評價對象的評估。主要評價戰略制定是如何制定的,制定了什么樣的戰略,戰略制定的怎么樣等三個方面,戰略分析與戰略規劃(設計、方案)兩個領域。在操作實踐中,戰略制定評估通過對戰略分析的全面性、戰略內容的完整性、戰略制定方法的科學性、戰略規劃體系的合理性等戰略評估,檢查戰略規劃的基礎是否堅實,戰略規劃方案是否可行。

第一,戰略分析的全面性。戰略分析的全面性一方面指對學校發展局勢的審度的完整性,一方面指發展局勢評價的深刻性。發展局勢的審度的完整性要求對發展環境的外部稽核與自身審視的內部稽核無缺漏,發展局勢評價的深刻性要求對發展環境蘊于的發展機遇與發展挑戰認識精深,與學校發展優勢與發展瓶頸的結合精到,而許多高職院校的戰略分析在發展局勢評價的深刻性方面存在嚴重缺陷,集中表現在對發展機遇與挑戰認識沒有找到落腳點,對學校發展優勢的分析止步于發展成果展示,對發展瓶頸的反省輕描淡寫。

第二,戰略內容的完整性。一個完整的戰略規劃應該包括戰略使命、戰略分析、戰略定位、戰略目標與方案、實施計劃、資源配置和執行摘要等七個部分[7]。戰略內容的完整性既要求七個部分相互依存、融為一體,又要求從戰略使命到執行摘要存在順序性邏輯演繹關系以及逆序性遞進關系?，F實中,高等職業院校的戰略規劃存在形式上的完整性,但在實際內容尤其是各部分的關系上存在著邏輯關系缺陷。

第三,戰略制定方法的科學性。制定科學可行的戰略規劃要求戰略制定過程要借鑒和選擇適應戰略規劃編制要求的工具與方法。如戰略分析的“swot”分析法、戰略使命描述的專家咨詢法。高等職業院校發展戰略規劃制定方法的非科學性主要表現在如下幾個方面:①對借鑒企業戰略管理方法未根據高等職業院校的屬性與功能進行改造;②戰略分析未實現學校內外部人員的有機結合;③戰略使命與愿景的設計未以學校辦學功能為依據;④戰略規劃的設計過程“自上而下”與“自下而上”的結合不足等。

第四,戰略規劃體系的合理性。戰略規劃體系的合理性決定戰略規劃的有效性。戰略規劃體系的合理性主要表現在學校戰略發展定位的準確性、戰略目標的一致性、競爭性戰略與發展性戰略的適應性,戰略措施的可行性。

(2)戰略實施評估。戰略實施評估就是戰略規劃執行評估,主要評價戰略執行過程中戰略規劃“靠什么執行?”與“怎么樣執行?”兩個問題。

“靠什么執行?”是戰略實施的資源評估問題。主要考察執行戰略資源的充分性與資源結構的匹配性,即推進戰略執行的機構設計與制度安排、實施戰略的人員配置與職能分工、實施戰略的有形資源尤其是資金預算。

“怎么樣執行?”是執行戰略的方式評估。主要考察戰略管理的流程以及為執行而開展的戰略實施動員和系統性培訓。戰略管理的流程評估關注戰略實施流程的科學性和通暢性,戰略實施動員和系統性培訓評估關注動員與培訓的針對性和實效性。

(3)戰略績效評估。戰略績效評估是對戰略實施效果的全面衡量,通過戰略實施效果與戰略目標的全面比對,找出目標偏差,并采取糾偏措施。因此,戰略績效評估的本質是戰略實施的控制性手段。

3.2 戰略評估的基本方式

在高等職業教育的管理實踐中,各高等職業院校沒有開展針對戰略規劃的專項戰略評估,高等職業院校的戰略評估部分體現在“高等職業院校人才培養工作水平評估”的相關指標體系內,多數高等職業院校的戰略評估(戰略績效評估)在制定下一個周期的發展規劃進行戰略分析時進行。政府主管部門沒有專門性的戰略評估要求,只在《高等職業院校人才培養工作水平評估方案》中有評估指標要求。因此,高等職業教育的管理實踐中的戰略評估的基本方式包括內部評估與外部評估。

內部評估以學校內部人員為主體,通過專項工作的檢查與總結,進行過程評估;通過關鍵指標的層層分解、戰略目標與實施績效的歷史比較,與同類院校的橫向比對,進行績效評估。

外部評估以學校利益攸關者為主體,既可以通過專項工作評估如“人才培養工作水平評估”進行;又可以通過由學校利益攸關者組成的發展戰略委員會對學校發展戰略規劃進行專項評估;或委托具有一定權威的第三方如管理咨詢公司進行評估。

考慮到高等職業院校制定與實施發展規劃的初級階段性、戰略管理的重要性兼顧高等職業教育管理的實際,建議高等職業院校成立發展規劃處,對戰略規劃的制定與實施實行專門管理,內部評估借鑒平衡計分卡等戰略績效評價工具進行;外部評估以教育部“高等職業院校人才培養工作水平評估”為基礎,結合學校發展戰略委員會的專項評估,或委托具有一定權威的第三方如管理咨詢公司進行外部評估。

4 戰略評估的程序

戰略評估是有計劃、按步驟進行的有組織活動。由于評估類型不同,評估程序略有差異,但只要是正式性戰略評估,一般需要經歷“組織準備—實施評估—評估總結”等三個相互關聯的階段。

4.1 進行評估組織準備

戰略評估組織準備包括:(1)確定評估對象;(2)制定評估方案,特別是評估指標體系;(3)選擇和培訓評估人員。內部評估以校內專家及戰略規劃制定與執行機構的主要成員為主;外部評估根據評估的目標要求,選擇學校利益攸關者—或邀請由政府機構、行業協會、合作企業、教育研究與評估機構專家組成的評估組織,或經過一定程序確定的第三方評估機構。

4.2 實施戰略評估

無論是內部評估,還是外部評估,均要求以戰略規劃為評估依據,按照確定的評估方案,進行程序化評估——收集戰略規劃及實施程序信息,對相關信息進行綜合分析,選擇恰當的方法實施評估。

4.3 評估總結

從實施評估過程中收集的信息中,發現戰略規劃目標與實施績效的偏差,對偏差產生的原因進行分析,形成評估報告(評估總結)。戰略評估的根本目的是發現學校戰略管理存在的問題,提出管理建議,為戰略控制提供依據。因此,評估報告的重點是發現戰略執行偏差,分析偏差的成因,提出繼續實施現行計劃或控制調整措施。評估報告除呈送學校領導、委托單位外,還應按照委托方的要求,以建議書的形式分送戰略執行單位。

5 戰略評估過程若干問題的探討

高等職業院校的發展規劃是關系學校未來總體發展的綱領性文件,規劃的體系與內容既有對發展環境的宏觀分析,發展目標的整體設計、發展戰略的整體安排、發展措施的全面設定。因此,發展規劃具有頂層設計的“高度”,宏觀分析的“寬度”,戰略體系設計的“厚度”;而從戰略評估技術的角度看,戰略評估的基礎性工作是制定戰略評估指標體系,對戰略目標進行量化分析,屬于學校管理的操作層面。因此,高等職業院校的戰略評估存在如下矛盾與問題。

5.1 戰略目標的不確定性問題

就發展規劃的宏觀性、長期性、戰略性而言,高等職業院校的發展規劃就是院校的發展政策。政策評估的一項重要工作是考察政策執行是否完成了預定的目標,因此,政策本身就必須具有明確的可測定的目標。

在具體的管理實踐中,高等職業院校既不同于政府機構等公共部門的公共性,又有異于企業等營利性部門的效率性。學校的組織目標要兼顧公平與效率、效率與效益。因此,戰略評估面臨著戰略規劃的有關目標不可能量化、戰略規劃目標的多重性甚至目標沖突、戰略實施過程中的戰略目標變化等戰略目標的不確定性問題。

5.2 戰略目標的量化問題

院校發展規劃目標的戰略性,決定了院校戰略目標除戰略規劃投資的財務性指標外,多數具有定性描述的特征,如院校發展定位、人才培養目標、科技發展優勢目標、社會服務目標、體制與機制創新、制度建設。而戰略評估又需要進行量化比對。

5.3 戰略績效評估的效率與效益均衡問題

作為后評估的戰略績效評估,其實質是通過戰略成本評估、戰略效率評估,評估戰略規劃的效益與影響。戰略成本評估側重戰略資源的使用與分配,戰略效率評估側重戰略效益與戰略資源投入量之間的關系和比率,戰略影響評估側重戰略實施產生的院校發展優勢與長期性社會影響。

由于院校發展目標的多樣性與功能影響的社會性,使院校發展戰略的效率評估、效益評估與影響評估尤為困難,經常存在效率與效益的沖突、效益與影響的沖突。

6 院校發展規劃戰略評估的若干建議

(1)戰略目標的不確定性問題。在戰略規劃方案中構建學校發展使命與愿景的“總體目標--專項目標—院校目標”以及年度項目計劃目標體系,便于檢查與核實;對定量指標進行逐級分解,對定性目標設計等級性觀測指標。

(2)戰略目標的量化問題。在戰略評估指標體系的設計過程中,對總體目標盡可能進行細化與量化,對不能量化的定性目標可采用等級法或專家評定法。

(3)戰略績效評估的效率與效益均衡問題。戰略績效評估可分為戰略成本評估、戰略效率評估、戰略效益評估。三類評估從不同側面評估戰略實施的成效。

戰略成本評估以戰略規劃預算為依據進行投入成本估算,固定資產類投入以實際投入資金計算,人工成本以投入的工時及工時工資折算,對政策性投入及“無形資產”投入可采用同類院校同類項目比較進行折算。

效率評估以戰略實施效果與戰略資源投入量的關系進行考察并進行同行比對;效益評估通過直接效益評估與戰略實施成效影響評估完成。直接效益評估主要關注戰略目標的實現程度,側重于戰略資源的投入產出分析,測算關注點是與同行相比產出一定時,投入最小;投入一定時,產出最大。

戰略實施成效影響評估是戰略實施的間接效益評估。主要考察戰略實施對院校自身與在學校利益攸關者共同體的影響,院校自身影響考察通過戰略實施形成的新的特色優勢領域、發展的新的戰略性競爭優勢,如戰略性資源的擴大、院校發展能力的提升、院校在高等職業教育領域的新方位;在學校利益攸關者共同體的影響主要考察學校對利益攸關者戰略發展的貢獻與影響。戰略實施成效影響評估宜采用外部評估方式,通過政府主管部門組織的專項評估、權威性第三方專項評估、校務公開資料關鍵指標比對等途徑實施,同時也可以通過學校發展戰略委員會對學校發展性評價,以及邀請由教育專家、行業專家、政府部門主管領導、媒體專家等組成的專門委員會進行專項評估。

1 [美]B.S.布魯姆等編,羅黎輝等譯.教育目標分類學:認知領域[M].華東師范大學出版社,1986:178

2 陳振明.公共部門的戰略管理[M].中國人民大學出版社,2004:167

3 劉獻君.高等學校戰略管理[M].人民出版社,2008:119

4 喬 治.凱勒著,別敦榮主譯.大學戰略與規劃[M].中國海洋大學出版社,2005:189-191

5 蘭秉潔,刁田丁.政策學[M].中國統計出版社,1994:204-205

6 [澳]約翰.艾倫等著,王增東、楊磊譯.大型活動項目管理[M].機械工業出版社,2002:409

7 劉向兵.大學戰略管理導論[M].中國人民大學出版社,2006:204