城鄉統籌發展中土地制度改革的對策探析

○楊潔 田甜

（河北聯合大學經濟學院 河北 唐山 063009）

當前，城鄉統籌發展已成為我國建設新農村、構建和諧社會的重要內容。但現行的土地制度限制著土地要素的自由流動，阻礙了全國城鄉統一的土地使用權流轉大市場的建立，更不利于城鄉統籌發展。因此，必須改革農村土地制度，建立適合我國國情的土地市場，使之既能保證農民的用地利益，又能與城鄉統一的用地制度相協調。

一、土地制度改革對城鄉統籌發展的作用

1、土地制度改革是推動城鄉統籌發展的有效手段

土地問題一直是“三農”問題的核心，也是統籌城鄉的戰略問題之一。農村土地制度又是土地問題的核心，是解決“三農”問題的突破口?，F行的土地制度存在著缺陷和不公平，損害了農民的合法權益，阻礙城鄉一體化的進程。改革現行農村土地制度從農民的利益出發，保障農民土地的合法權益，是從根本上解決農村土地問題的正確選擇，為解決“三農”問題指明了方向。土地制度改革也是實現農民收入持續增長，有效縮小城鄉居民收入差距，城鄉經濟社會一體化快速發展的正確決策。

2、土地制度改革是實現農業現代化發展的戰略舉措

土地制度改革有利于實現農業的現代化、產業化、規?；?、市場化，從而促進農村集體土地利用結構和農業產業結構的合理調整，進一步促進土地要素資源的自由流動和城鄉經濟的協調發展，加快社會主義新農村建設。土地改革通過探索發展農村土地的新模式，打通農村土地市場與資本的對接通道，盤活農業部門的各種資產，提升了農業的國際競爭力，推動了農業的現代化發展。

3、土地制度改革是促進農民就業和創業的重要條件

現行的土地制度把農民的身份與農地捆綁在一起，這實質上是增加了農民從事其他產業的成本。那些離開農村進城務工的農民，被排除在城市社會保障之外，相應的農村社會保障機制又缺乏，這些人仍然將農地作為最后的屏障。因此，農民被迫選擇定居農村、做工于城市的生活。土地制度改革能確保農民的生活保障，解決農民的后顧之憂，為農民進城就業、創業創造了條件。

二、我國土地制度的現狀及存在的問題

1、我國土地制度的現狀

（1）產權制度不完善。盡管中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規定“農村土地歸農民集體所有”，但是，“集體如何界定”，集體與農民之間的關系如何？法律規定并不明確。加上中國相當多的地區農民集體經濟組織已經名存實亡，缺乏行使集體經濟所有權的組織形式和程序，因此，極易造成上級政府替代下級集體經濟組織行使土地所有權的假象，致使農村集體經濟組織的利益得不到應有的保障。我國農村土地產權制度的缺陷主要包括農村土地所有權模糊、對農地使用權的限制、對農地收益權的限制、對農地轉讓權的限制。

（2）土地法律制度失效。目前快速工業化、城鎮化進程中的中國農村土地法律制度正面臨著以下三方面的困境。一是農村土地法律制度與集體土地權能之間的困境。當前含糊不清且不完整的集體土地權利劃分模式已嚴重影響了農民開發利用土地的積極性。二是農村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。當前農村集體土地流轉制度的不健全致使農村土地利用的低效率。三是農村土地法律制度與農民權益保障之間的困境。長期忽視對工業化、城鎮化進程中農民權益的保護必將最終導致對社會經濟持續發展的嚴重制約。

2、我國現行農村土地制度引發的問題

（1）農業生產效率低下，農地市場無法形成。一是由于我國目前農村土地產權制度中所有權的模糊不清，致使人們利用土地的成本就成了“社會成本”，使用者不會考慮土地過度利用的損失，促使土地急劇退化，農業再生產效率低下；二是所有權不明晰，利益關系模糊，在部分土地農轉非的過程中難以保障農民利益得到充分補償，因而使農民失去生產經營的積極性，致使經濟運行效率低下；三是所有權明晰是市場經濟的前提，所有權模糊必然導致農村土地市場不成熟，使土地要素價值無法通過市場實現，以及土地資源無法通過市場進行最優配置。

（2）農業規?；a難以形成，管理要素難以發揮作用。由于我國現行農村土地所有權模糊不清、收益權部分受限以及轉讓權受限，又必然使土地資本難以通過市場轉讓集中，農業難以進行規?；a。規?；a是管理要素在生產力系統中發揮作用的前提，所以規?；a難以形成，也必然導致管理水平低下和管理要素發揮作用低下。

（3）農民沒有真正擁有對農地的處置權，阻礙了土地要素的市場化配置。目前土地控制權往往掌握在地方政府和村集體的手中，農民沒有真正擁有對農地的處置權。在農村土地交易過程中，農民根本就沒有議價的權利。農民對土地的處置權受到了限制，也就阻礙了土地要素的自由流動，市場經濟難以實現。因此，只有當農民完全擁有了土地的處置權以后，他們才可以自行決定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。

三、城鄉統籌發展的土地制度改革的對策建議

土地制度改革應該朝著適應社會生產力發展要求、有利于促進社會主義市場經濟發展、有利于土地要素自由流動的方向改革。土地制度改革的目標應該是實現土地要素的自由流動，以促進城鄉統籌發展，應該實現市場在決定土地使用權中起到的基礎性作用，不再是通過家庭聯產承包責任制分配到農民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具體措施包括以下幾個方面。

1、多舉措改革戶籍制度與土地制度

以地級市為單位，在轄區范圍內，取消農業和非農業戶口，改為居民登記制，應取消實行了幾十年的城鎮戶籍、農業戶籍的分類，統一按就業地或居住地登記戶籍。其具體措施：一是通過戶籍制度改革使長期在城市生產生活的農民工變為市民，將其納入城市社會保障制度管轄范圍，消除土地的社會保障功能，減少他們對土地的依賴；二是允許自愿放棄土地的農民以宅基地置換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障，給予他們城市居民身份和相應的社會保障，促進農民人口城市化。

2、不斷完善農村土地產權制度

一是明確土地所有權主體，將集體土地所有權歸屬具體落到實處。農民是農村集體土地所有權主體。國土局1995年發布的“確定土地所有權和使用權的若干規定”中規定集體土地所有權主要指：土地改革時分給農民并頒布了土地所有證的土地，屬于農民集體所有。黨的十七屆三中全會《決定》中提出的土地制度改革內容，也進一步強調了土地承包經營權和農民宅基地的物權性。農民不僅擁有土地承包經營權，而且擁有集體土地所有權。二是賦予農民自由轉讓土地的權利，特別是要按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉，進而推動城鄉土地市場體系的完善和土地配置效率的優化。

3、加快農村土地流轉的制度和組織建設

一是加強農村土地流轉的制度建設，完善土地流轉機制。其一，建立一個開放、競爭、公平、有序的農村土地產權交易和租賃市場，建立市、鎮兩級農村土地流轉管理服務中心，每個村設立土地流轉服務站，形成市、鎮、村三級土地流轉服務體系。其二，建立、健全農業投入保障制度、農產品價格保護制度、農業生態環境補償制度。為保證糧食安全，一方面必須嚴格土地征用制度；另一方面應對農民保護基本農田和種糧所支付的機會成本實行財政補貼。其三，為了降低農業經營和土地流轉的風險，引入農業保險機制。由政府對農業保險給予保費補貼，降低農村土地合作社土地使用權的抵押風險和銀行貸款風險。二是促進農村土地流轉組織建設，健全土地流轉市場。一方面可動用社會力量，成立民間或非官方的中介機構；另一方面可成立土地銀行，根據我國的實際，土地銀行應該是國家成立的政策性銀行，可暫設在農業銀行內。

4、積極推進農地股份制試點

農村土地股份制是我國目前具有突破意義的農村土地制度變革和經營方式的探索。農民把家庭聯產承包獲得的土地經營權作價入股，以合作的方式由村級集體經營或建立股份公司經營土地，農戶按照股權的多少參與經營收益的分配。對以農戶承包地和村集體資產共同入股而建立的股份制，可考慮將集體資產部分的股份隨著村集體人員的調整，以戶籍為依據實行每兩年調整一次，原則上可分設“人口股”和“農齡股”。這樣既可以解決第二輪土地承包合同中規定的在承包期內實行增人不增地、減人不減地而給農民帶來的收益分配不公平矛盾，也便于通過“調股”代替“調地”，從而避免因人口數量變動而頻繁調整土地帶來的一系列操作上的問題和矛盾。

5、探索土地的種植經營權市場化模式

一是以村為單位，進行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分給村里的農村居民耕種，其余1/3的土地由村里統一招標（招標的對象可以越出縣、市甚至面向全國），在保證土地種植規劃用途的前提下，實行對外承包制，出價高者得。這樣可以把土地讓給產量最大化的經營者種植經營，實現土地產出效率的最大化。部分實行土地集中種植，符合未來農業產業化和規?；洜I發展要求的大趨勢。二是土地改革的范圍要先村后鎮，逐漸擴大至縣市省以致全國。在村級逐漸實行土地種植使用權的市場化招投標制度之后，可根據具體情況，實行全鎮范圍內統一規劃。如此類推，在鎮內實現農民的土地種植使用權的平均化之后，進一步在縣內實現上述辦法，然后在全地級市范圍內實現農民的土地種植使用權的平均化。

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