科學發展觀視域下服務型政府的建構

黃珍華

(福建師范大學 公共管理學院,福建 福州 350007)

科學發展觀視域下服務型政府的建構

黃珍華

(福建師范大學 公共管理學院,福建 福州 350007)

論述了如何構建服務型政府。認為服務型政府的本質是公民本位,主要特征是提供經濟發展中需要的公共服務,實現經濟的包容性增長,這與科學發展觀的核心和基本要求相契合。在科學發展觀的指導下,政府的角色定位只能是服務型政府,實現政府與公民的和諧。在經濟全球化、政治民主化和文化多樣化的今天,服務型政府還需要進一步的改革和發展。

科學發展觀;服務型政府;以人為本;包容性增長

20世紀80年代,西方各國掀起了一股行政改革的浪潮,此次行政改革運動重新定位了政府與社會之間的關系,強調政府服務應該以顧客為導向,增強對社會公眾需要的回應力。至此,政府的服務意識、顧客理念等大大增強。隨著社會的發展和政治的進步,尤其是新公共服務理論提出之后,公民在公共事務管理中的作用變得日益重要。繼而服務型政府成為理論界和政界熱議的話題。

一、服務型政府的建構是落實科學發展觀的現實要求

1.政府必須牢牢把握“以人為本”的原則

毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想都閃爍著重視人民群眾的觀點。十七大報告中胡錦濤強調“科學發展觀”并將其寫入黨章,倡導以人為本的核心思想。他提出“以人為本”,要求我們要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點,做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享?？傊?黨的歷屆領導人都高舉“以人為本”的大旗,強調人民的重要地位。在中國目前的黨政關系下,對黨和人民之間關系的確認也就是政府和公民關系的確認。所以,在科學發展觀指導下,政府要以公民意志為主導,實現廣大人民的意志在公共管理中的決定性作用。而這就必然要求政府轉變原先的管理型模式,向著新時代全新的管理模式——服務型政府——轉變。

對于服務型政府這一概念,學界上有多種闡述,但是各種表述基本上都表現了服務型政府公民本位的內涵。張康之教授認為,“服務型政府也就是為公民服務的政府,它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨,將徹底拋棄舊的‘治民理念’或‘為民做主’的觀念,而確定‘為民服務’和‘人民做主’的理念”[1]。井敏認為“服務型政府相較于原先的管理型政府而言,不僅僅是公共服務供給制度的改變,更重要的是政府和公民關系的改變[2]4?！敝x慶奎,佟福玲認為“在‘公民本位’理念的指導下,服務型政府具體的運作實現了由統治向治理的發展,即政府拋開既往的‘統治’觀念,改以征詢民意、結合民意、運用民氣、共用民力的‘協力’方式,將政府與民間形塑成‘伙伴’關系?！盵3]184總之,服務型政府是以公民需求為核心和導向的政府,是公眾驅動的政府。政府提供什么服務,怎樣提供服務都要充分聽取民意?？茖W發展觀以人為本的內核就是需要這樣的政府管理模式。

2.政府應當注重提供公共服務,實現經濟的包容性增長

科學發展觀,第一要務是發展,基本要求是全面協調可持續發展,根本方法是統籌兼顧。世界各國的發展實踐表明,發展絕不僅僅是經濟增長,而應該是經濟、政治、文化,社會的全面協調發展,應該是人與自然和諧的可持續發展。十七屆五中全會提出了“包容性增長”這一新名詞,其實也是在強調科學發展,協調經濟與社會的矛盾。

過去,我們的政府往往注重國家的經濟發展,更多的是發揮經濟調節的作用,而忽略了社會的發展和人的全面發展,輕視了公共服務的問題。然而,粗放型經濟的快速發展給我們國家帶來了各種各樣的問題,如環境污染、資源枯竭、貧富分化、社會腐敗、公共危機等各方面的問題。國家如若再不解決這些問題,別說經濟發展會受到威脅,就連社會的穩定性都無法保證?！罢粌H應當擔負起經濟的‘五個統籌’的職責,而且應當擔負起對經濟、政治、社會、文化全面統籌的職責。政治文明、精神文明、物質文明建設應當全面統籌,經濟體制與政治體制也應當全面統籌?！盵4]因此,我國政府的發展目標必須從傳統的單純追求經濟增長轉向全面、協調、可持續發展,從經濟目標優先轉向社會發展目標優化,從經濟建設型轉變為服務型政府。

二、科學發展觀指導下服務型政府的建構

1.尊重民意,構建與民眾平等對話的政府

(1)政務公開。服務型政府是“陽光政府”,公開、透明是政府履行公共服務職能的本質要求,這就要求政府信息公開制度。政府必須實行政務公開,給人民群眾以更多的知情權和監督權,把政府和政府官員置于公眾的監督之下。還必須打破傳統體制下政府對公共事務的壟斷,鼓勵和支持各類社會組織參與社會事務。為此,有必要盡快制定“政府信息公開的一系列制度,實現政府信息公開,開展多層次、多方位的告知服務,推動政府文件的透明化傳輸,進一步完善重大的行政決策公示制度、聽證制度,讓公眾參與討論、參加評議、提出建議、進行監督等?！盵5]公民只有對政府的相關政策和工作有了較全面的了解,才有可能針對相應的政策提出意見和建議,才能保證政策符合公民大眾的利益。

(2)調查了解民意。服務型政府是公眾需求驅動的政府,因此政府在公開政務信息之后,制定決策和提供服務之前,要充分了解民意,建立暢通的民情通道,與公眾對話和溝通,使百姓的聲音進入決策系統中。有學者在論述服務型政府與和諧社會的建構時詳細分析了政府掌握和了解民意的重要途徑,包括掌握民意強度、分析民意取向、建立民意調查機制、設置民意咨詢中心、辦理民意意向研究等。他們指出,“由于民意不易分辨,沉默多數的意愿又不易發覺,因此政府應有民意調查機制,將民意測驗機制常態化?！盵3]56

(3)完善民意反映機制。政府在進行公共決策的過程中,要充分尊重民意,及時聽取民眾的聲音,而民意反饋渠道的建設是必不可少的。信訪制度的完善,舉報、提建議等相應的渠道也要加以完善,鼓勵民眾說出想說的話,真正解決民眾所期盼的。在現代社會,電子化政府的建設其實就是一種很好的了解民意,與民眾對話的渠道。所謂電子化政府,是指“政府有效利用現代信息和通訊技術,透過不同的信息服務設施(如電話、網絡、公用電腦站等),對政府機關、企業、社會組織和公民,在其更方便的時間、地點及方式下,提供自動化的信息及其他服務,從而建構一個有回應力、有效率、負責任、具有更高服務品質的政府?！盵6]

總之,一個真正尊重民眾的政府,要時時處處設置些讓公眾參與公共政策的制度措施,充分保證民意在政策中的實現,只有這樣才能成為一個取信于民的政府。

2.優化公共服務的供給,建立誠信政府

黨的十七大報告在十六大確立的全面建設小康社會目標的基礎上,對我國發展提出了新的更高要求。其中的一個特別值得關注的目標,就是“政府提供基本公共服務能力顯著增強”。而公共服務能力的提高是一項長期而又艱巨的任務。

服務是服務型政府最突出的外在表象,井敏在闡釋服務的時候指出,“服務具有三個特征:被支配性,自愿性和愜意性?！盵2]8-9所謂被支配性指的是服務的提供者提供什么樣的服務是根據被服務者的意愿來提供的;自愿性是指服務提供者無權強制其消費;愜意性是指消費服務應該是一個享受的過程,服務是高質量的。因此,服務型政府提供的服務至少要滿足服務的基本要求,即提供被支配性、自愿性和愜意性的服務。

(1)供給必需的公共服務,協調政府與民眾的需求。公共服務體系對保障經濟平穩發展和維護社會穩定具有基礎性作用。公共服務體系主要包含基礎教育、基本醫療衛生、就業、基本社會保障、保障性住房、基礎科技和公共文化、公共安全、公共交通、公共咨詢、環境保護、基礎設施等方面。公園,公立圖書館,公立學校,政府,公共信息網頁等則是典型的政府公共服務方式。政府在經濟發展中要積極主動地承擔起這些方面的責任。

前面我們提到服務具有被支配性的特點,因此要求政府要站在群眾的立場,考慮公民的切實需求,提供公民實際上有需要的公共產品和公共服務,就像許多農村需要的農業技術咨詢、培訓服務,公共道路、城市街區需要的公共廁所等。提供公共服務時做到急群眾之所急,想群眾之所想。這就要求政府改革“自上而下”的公共服務供給的決策機制,多聽聽群眾的意見,讓民眾表達自己的需求,形成“自下而上”的公共服務供給決策機制,不要讓政績工程擠占了有限的公共財政。

(2)提供優質的公共服務,實現政府與民眾的和諧。我們說公共服務要滿足“愜意性”的特征,它體現為提供服務的質量和數量兩個層面,必要的服務和優質的服務都是人們所渴求的。這個愜意性的問題在現在的社會中也存在比較大的問題?，F代社會,隨著經濟的發展,新的需求不斷產生,比如農民工子女的教育問題。隨著城鄉之間人員流動的頻繁,越來越多的農民進入城市從事各種工作,許多年齡處于義務教育階段的農民工子女,也隨父母進入城市沿海和地區,這些流動性強的農民工的子女的教育成了一個難題。根據我國憲法的規定,這些農民工子女有受教育的權利,因此,政府有責任解決這一新生問題。當然,因為這一問題已經上升為一定區域內多數人的利益問題,因此這將作為一個公共性質的問題加以對待,政府要想盡各種辦法解決好這些問題。還有城市公共安全問題,如上?！?010.11.15”火災事故,其實一定程度上也折射出公共服務的質量問題。在實際的服務上,“政府應盡量放權給第一線,讓地方政府能設計出合乎地方實際要求的服務,這樣公眾就能在第一時間內感受到政府公共服務的實際效益?！盵3]44-48政府要根據當地的實際情況設置相應數量的公共安全部門,如消防站,檢疫站等等,而且要恪盡職責,專業地,有效地解決實際問題,只有這樣才能提高公共服務的質量。

當前,我國政府公共服務職能的建設滯后于經濟增長、滯后于經濟市場化與國際化的進程,這就使我國未來的經濟增長面臨著巨大的風險,有可能造成增長的停滯與中斷;如果不及時完善政府公共服務職能,我國將難以實現全面建設小康社會的奮斗目標。為此,我國要大幅度提高政府公共服務的總量與質量。

三、統籌兼顧,新形勢下發展地構建服務型政府

1.提高官員“服務”意識,優化服務團隊

政府公職人員是政府公務的主要執行者,是服務的主要提供者和政府形象的代言人。他們的素質和能力直接影響到政府的管理水平和工作效率,進而影響到政府的信譽。因此,建立優質的服務團隊是政府核心價值得以實現的前提條件。

第一,對公務員進行思想教育,牢固樹立服務意識。在服務型政府中,公務員應該以強化服務意識、增強服務效能、提高服務水平為中心,緊緊抓住“為人民服務、為人民謀發展”這根主線,牢固樹立“以人為本,執政為民”的理念。服務型公務員的教育培訓工作,應在初任培訓、任職培訓、專門業務培訓和在職培訓中增加公務員精神教育的內容。通過培訓,加大對公務員人本思想的教育,使他們牢固樹立正確的權力觀、群眾觀、利益觀。

第二,對公務員進行文化、技術培訓,增強服務能力。服務的愜意性特征要求實現服務的標準化、便民化和品質化,這就強化了對公職人員服務能力提升的必要性,于是公職人員的能力培訓顯得尤其重要。服務型政府對公務員的素質和能力要求很高。社會需要具有國際視野、現代化公共管理理論和公共政治素養、精通具體政策領域的高級公共管理人才。例如,電子政府建設要求公務員要熟悉計算機操作,網頁制作;收集民意時需要制定相應的機制,有時還要掌握先進分析方法及技術分析和預測民意。于是,時下興起的公務員MPA教育顯得必要而且關鍵。

2.改革績效評價制度,建立360度反饋評價制度

服務型政府的建設不僅需要政府職能轉變,而且需要構建一套公共服務績效評價體系,對其進行應用、檢驗,以確保政府公共服務的有效供給。

經濟建設型的政府主要是以 GDP作為考核標準,但是“官出數字”“官出政績”導致的社會發展失衡告訴我們這種的評估標準是不合適的。于是我們要把公共服務支出占財政支出比重的增長,公共服務水平的提高等納入到政府績效評估體系中。在政府的績效評價體系中要堅持公眾為導向的價值原則,即公眾對服務的滿意度是政府績效的第一評價標準。在公共服務的供給過程中,公民作為公共產品和服務的接受者,對公共服務供給情況有著更加直觀的感受。嚴法撰文指出,以北京市為抽樣樣本,分析發現,北京市公民評價政府績效年度調查數據結果表明:公民能夠從宏觀層面對政府的公共服務效果進行評價。

360度績效反饋最早由被譽為‘美國力量象征’的典范企業英特爾首先提出并加以實施的,它是指從員工自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至顧客等全方位的各個角度來了解個人的績效,這是為防止由單一評估主體而引起的偏好問題而采用的績效考核方法。雖然這比較廣泛運用于企業的績效考核,但對于政府考核應該也可以適用,只是具體對象有所差別。比如政府應當采用多元評估主體,如綜合評估組織、相關政府責任部門、社會組織代表、企業代表、人大、政協委員代表、專家學者和社區居民代表等也應當成為評估責任主體成員。

3.創新公共服務供給方式,形成“一主多元”的供給機制

公共服務的供給主體和方式,是建設服務型政府的兩大要素。政府并不是公共服務和公共產品的唯一提供者,而只是市場的協調者和監督者。在現有的資源和技術條件下,有效的政府必然是一個有限的政府。為了實現有效政府,要充分發揮政府、市場、社會各自在公共服務供給中的優勢和作用,努力形成政府主導、市場主體和社會組織廣泛參與、方式靈活、效率很高的“一主多元”的公共服務供給機制。

政府要利用市場的力量矯正政府的角色,發揮市場的資源配置作用,形成與市場體制相輔相成的服務型政府模式。對于以前政府壟斷的服務領域,如郵政、交通等領域,政府要引入競爭機制,增強政府競爭壓力,從而提高服務的質量;而對于一些政府本來就可以不管的或者管不好的項目,如城市綠化、醫療衛生等,可以制定標準之后招標外包給企業或者社會組織或者個人,然后購買這種服務,提高服務的專業性;政府還可以授予企業一定的特許經營權,即在一定的時間和范圍內供給某些公共服務的權利,準許其通過向用戶收取費用或出售產品收回投資,并獲取一定利潤;另外,政府還可以倡導奉獻精神,積極鼓勵志愿者通過志愿勞動或捐助,提供人們所需要的物品或服務等。

總之,要以發展的眼光看待服務型政府的建構,順應國情、民情的需求。

[1] 張康之.限制政府規模的理念[J].人文雜志,2001(3):55-60.

[2] 井敏.構建服務型政府理論與實踐[M].北京:北京大學出版社,2006.

[3] 謝慶奎,佟福玲.服務型政府與和諧社會[M].北京:北京大學出版社,2006.

[4] 張皓若.以人為本 樹立科學發展觀 推進政府職能轉變[M]∥中國(海南)改革發展研究院.建設公共服務型政府.重慶:中國經濟出版社,2004:56.

[5] 彭正波.論服務型政府的制度構建[J].行政論壇,2006(5):24-27.

[6] 陳建黨.電子化政府淺析[J].赤峰學院學報:漢文哲學社會科學版,2008(4):36.

Construction of Service-Oriented Government under Scientific Concept of Development

HUAN G Zhenhua
(School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

The essence of service-oriented government is a citizen-based;its main feature isproviding public services during the economic developing to achieve inclusive economic growth.That fits with the core of the scientific development concept and basic requirements.In the guidance of scientific concept of development,the government’s role can only be a service-oriented government.To achieve the government and citizensof harmony.Because of economic globalization,political democratization and cultural diversity,the serviceoriented government needs further reform and development.

scientific concept of development;service-oriented government;people-oriented;inclusive growth

D 630.1

A

1008-9225(2011)03-0032-04

2010-12-02

黃珍華(1986-),女,福建漳州人,福建師范大學碩士研究生。

【責任編輯:張耀華】