農村飲水安全工程合理水價形成機制研究

陳 丹 陳 菁 羅朝暉 胡 樂

(1.河海大學水利水電學院南方地區高效灌排與農業水土環境教育部重點實驗室,南京 210098;2.南京農業大學資源與環境科學學院,南京 210095;3.江蘇省農村水利科技發展中心,南京 210029)

農村飲水安全是近年來各國高度關注的問題. 2000年的《聯合國千年宣言》指出,到2015年年底前,將全世界無法得到或負擔不起安全飲水的人口比例減少一半.2003年,世界水論壇部長級會議的首要議題就是解決飲水安全問題.2006年以“透視貧水:權力、貧窮與全球水危機”為主題的《2006人類發展報告》將獲得清水定為人權,并指出應對清水和衛生危機需要一個全球行動計劃.我國政府歷來也高度重視農村飲水安全問題,據2005年水利部調查,當時我國農村飲用水不安全人口約為3.23億左右,2006年至2010年間,政府通過實施農村飲水安全工程建設,解決了2.2億農村人口的飲水安全問題,提前六年實現了聯合國千年發展目標的承諾[1].“十二五”期間,國家還將進一步加大農村飲水安全工程投入,解決剩余人口的農村飲水安全問題.建好工程僅僅是開始,能否管好工程,確保工程良性運行,讓農民群眾長期得到實惠才是關鍵.當今中國農村的組織和社會基礎已發生了較大的變化,村民有各自的認識和利益訴求,在供水組織管理與合作上還有待研究推進.價格機制是農村飲水安全工程管理的重要手段,具有其它機制所無法替代的功能.合理的水價是保證工程持續、良性運行的前提,更是關系農民切身利益、水資源可持續利用的關鍵所在.

目前大部分農村飲水安全工程的水價政策未達到預期的目標,供用水雙方利益難以兼顧,工程正常運行舉步維艱,部分地方政府也頗感困難重重.由于農村飲水安全工程的準公益性,又事關民生和水資源安全,現有的水價理論和方法也面臨前所未有的挑戰.本文以近年來我國農村飲水安全工程水價執行過程中的問題為出發點,分析農村飲水安全工程的合理水價形成機制,可望為農村飲水安全工程的長效管理和持續運行提供理論支持.

1 工程性質和定價原則

1.1 農村飲水安全工程的性質

農村飲水安全工程具有顯著的社會、經濟和政治多種屬性,工程建設和運行管理有其相應的特殊性,這些均影響水價的制定與實施.因此,農村飲水工程水價形成機制必須以合理確定農村飲水安全工程的性質為基本前提.

根據公共物品理論,農村飲水安全工程具有限制性的非排他性和非競爭性,可以界定為準公共產品,即為準公益性工程[2-3].“飲水安全”與“飲水解困”不同,它有更為深刻的內涵.現階段要解決的農村飲水問題,主要是滿足農村居民“安全”的日常用水需要.而獲得安全的飲用水是居民的基本需求和基本權利,飲水安全工程則是保障農民基本生存條件和農民身體健康的農村公共基礎設施,同時也是農村公共衛生體系的重要組成部分.這種定性對農村飲水安全工程的投資、產權、建設、管理等方面都具有深刻的影響,而水價形成機制與這些方面均有密切的聯系,這里的水價也非單純的技術性或經濟學問題,而是牽涉農村社會穩定和發展的多方面綜合性問題.因此,農村飲水安全工程的水價必須結合這些背景來進行分析和制定.此外,一般的農村飲水安全工程都具有面廣量大、形式多樣、工程規模普遍較小,服務對象為弱勢群體,供水成本高,維護管理和經營難度大,受益局限性和運行成本高、投資回報率低并存等特點,這給水價制定帶來了一定的復雜性,但合理的水價形成機制也必須考慮這些特點.

從最根本目的出發,水價的制定和實施不能對農民基本用水權利造成不利的影響,即必須要考慮不同收入水平農民的實際承受能力.其次,考慮不同地區公共財政支持力度、工程可持續運行、水資源可持續利用等重要因素,農村飲水安全工程水價需要兼顧社會、經濟、政治、生態等多目標,并考慮工程運行初期、中期和遠期的階段性影響,以確保工程的長效運行來因地因時制宜的設計.由此可見,農村飲水安全工程水價形成機制是一項復雜的系統工程.

1.2 水價制定的基本原則

為建立科學的有利于工程長效運行的水價形成機制,一般應針對不同的供水對象,按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則,考慮用水戶承受能力、供水設施運行需要和財政支持能力,按照分類指導的原則,規范成本和價格構成,制定各類農村飲水工程符合行業特點的成本規則,建立科學的有利于工程長效運行的水價形成機制[4].國際上,通常認為公平與效率是供水定價的最基本原則[5-6].農村飲水安全工程由于其特殊性,其水價機制更應遵循這兩項基本原則.

(1)公平性原則.安全的飲用水是人類生存的必需生活資料,是人人都應該享用的基本權利.農村飲水安全工程即以此為目的,而對于已建工程的運行管理,尤其是水價制定必須考慮此項原則.因此,所實行的水價機制必須考慮不同收入群體的實際負擔能力,也就是遵循公平性原則,考慮用水農戶對水費的承受能力,包括心理承受能力和經濟承受能力,同時,考慮水價實施后對用水戶的不同影響,并采取相應的輔助措施,例如實行終端水價、對低收入農民進行直接水費補貼等,以確保工程所覆蓋范圍內的農民基本都能用上放心的水,都能享有這樣的基本權利.對于供水方來說,也存在公平性問題.由于其運行管理的是具有公益性的農村飲水安全工程,相比其他行業收益較低,水價的制定也必須考慮供水方的承受能力,實行有償供水,以保證工程的可持續運行.

(2)效率性原則.其一,水資源利用效率.水資源短缺是當前主要的水問題之一,水資源的高效利用是解決問題的關鍵,農村飲水安全工程的水價同樣要考慮這一效率性原則.水價標準的制定、計收方式等要以體現水的價值、促進節水、抑制不合理消費為目標,例如定額用水、基本水價和計量水價、階梯式水價等.其二,管理效率.對于工程的運行管理也需要考慮效率問題,由于管理體制不合理、管理人員過多、運行管理水平低下、管網破損漏水等均會增加供水的成本,對水價標準和農民用水產生負面的影響,也影響了工程的可持續運行.因此,必須嚴格控制運行管理成本,減少不合理的運行管理開支,提高工程運行管理效率,以控制水價成本合理,達到多方共贏的目的.

2 合理供水成本和成本水價

2.1 水價的合理性問題

根據《水利工程供水價格管理辦法》,我國水價改革的基本原則與改革方向是,將水利工程供水價格納入商品價格范疇進行管理,通過價格杠桿作用提高水資源的利用效率.該辦法對農村飲水安全工程的水價沒有明確,但考慮我國農村和農業的實際情況,為切實減輕農民負擔,在核定農業用水成本時不計利潤和稅收.由此可見,對涉及農村和農民的水利工程供水水價的方針是十分明確的,而且農村飲水安全工程具有準公益性,應本著“以成本水價為基礎,不計利潤和稅收”進行核算.因此,僅為農村生活供水的工程,其水價一般應不計利潤和稅收.股份制的供水工程,一般按照保本微利的原則適當考慮利潤,當然對于特別經濟貧困地區,政府應給予適當政策或資金補償.除農村生活供水外還擔負著工業相關供水任務的工程,可考慮利潤和稅收,農村供水水價應采用歧視性定價方法實行優惠水價,對于經濟特別貧困的農村還可采用工業供水反哺農村供水的低水價策略.

除去利潤與稅收因素,供水成本則對水價的核定具有重要意義,供水成本構成和計算是否合理直接關系水價的合理性.除一般正常的供水成本外,供水成本的合理還需考慮:對工程建設水平低和質量低下引起的供水低效、工程管理人員超編、技術服務水平過低、供水管理不科學等引起的額外非正常性的供水成本支出,這些不應該計入成本水價.考慮農村飲水安全的準公益性性質,以及用水農戶的承受能力,相應的水價補償應由財政統一安排,具體操作可在科學核定成本水價與農民承受能力之后,以兩者之間差額為基礎由財政統一安排解決.此外,還需要考慮水費的合理性問題,即水價計收手段、管理體制、終端水價的合理性等問題,這需要通過規范水費計收、管理與使用等體制與機制來達到“合理”的目標.因此,需要考慮水價目標實現的方法與步驟,包括水價計價方式與工程硬件設施配套、水價征收方式與途徑、水費支出管理、其它政策措施配套等.

2.2 供水成本的合理構成

農村飲水安全工程的供水成本一般考慮:電費,管理人員基本工資、福利,辦公費用、設備維修費、水質檢測費、水處理及消毒費用、折舊費等.根據近年來各地工程的實際運行情況來看,供水成本的確定著重需要考慮工程用地、用電、稅費、大修和折舊費、水質檢測費等方面的處理方式,不同的政策或者處理方式對成本核算具有較大的影響,不合理的成本核算也影響了水費的正常計收和工程的持續運行.

(1)工程用地.根據全國農村飲水安全工程“十一五”規劃實施中期評估結果顯示,各地農村飲水安全工程建設用地的投入相差較大,部分地區的工程用地價格較高,不僅影響工程的建設進度,對工程成本和水價核算均造成了一定的負面影響[7].農村飲水安全工程的建設用地應作為公益性項目建設用地,當地財政和國土部門應給予優先安排和優惠政策,實行低價或補貼價.

(2)電費.目前我國農村飲水安全工程多以電力為生產動力,執行的電價類別不一,有商業用電、普通工業用電、綜合電價等,電費在供水成本中的比重較大,導致成本較高,影響工程的長效運行.據調查顯示,全國電費占水廠運行成本比例一般為1/3至2/ 3,部分揚程較的工程甚至高達70%以上[8].因此,應對農村飲水安全工程實施電價優惠措施并在相關政策中予以明確.建議電價優惠直接由電力公司在供電過程中執行,對農村飲水安全用電實行低價或優惠,不由政府實施補貼等產生額外的行政成本,還有利于不同行業之間的平衡.

(3)稅費.目前各地執行的差異較大,部分地區政策不明確,農村供水廠需繳納多種稅費,如集體企業所得稅、增值稅、城市維護建設稅、一般教育費附加稅、土地使用稅和其他印花稅等[9-10].國際上通常也采用稅費優惠或減免等政策措施,以吸引社會資本投入,并扶持供水行業的發展.針對目前我國現狀,建議在農村飲水安全工程管理相關政策中予以明確,對農村水廠實行減免或取消上述稅收或附加規費的政策,以保證農村水廠能夠實現良性運行.

(4)大修和折舊費的提取.折舊費的提取有利于飲水安全工程的更新改造和長效運行,對供水成本核算也有較大的影響.但目前存在一定的困境,即若大修和折舊費計提較高則導致供水成本較高,用水戶難以承受,若不計提則工程的運行又存在問題.因此,現階段一方面應規范折舊費的提取比例并嚴格執行;另一方面,考慮大部分地區經濟水平有限,現階段為保證工程初期的正常運行,大修和折舊費的提取可以因地制宜,并根據工程的具體情況進行靈活處理.在水價核算中也可以將其單列出來,采取地方財政按比例補貼、“一事一議”等方式解決.同時,應加強大修和折舊費計提資金的內部審計工作,嚴格執行?？顚Ｓ?

(5)水質檢測費、水處理及消毒費用.水質檢測是農村飲水安全的重要保障,但從目前的實際情況來看,部分地區由于技術水平和經費負擔等方面原因難以按正常程序執行,供水成本中沒有考慮水質檢測費,給農民飲水安全造成了隱患[7].考慮農村基層的實際困難,建議以市縣級衛生防疫部門為依托,建立科學有效的水質檢測體系,加強水源、出廠水和管網末梢水的水質檢驗和檢測,建立和完善村級水廠化驗、水質檢測中心,機構、人員、儀器設備等,其經費投入由財政直接或間接列支.對于城鄉一體化的農村飲水安全工程,堅持“工業反哺農業,城市反哺農村”的相關政策,可由當地城市供水系統負責農村供水的水質檢測、水處理及消毒及其相關的費用.

3 供需雙方的承受能力和水價確定

3.1 供水方的承受能力

農村飲水安全工程的準公益性決定了從事農村飲水安全供水經營或服務不能以盈利為根本目的,但水費收入是工程良性運行的重要資金來源,水價標準過低、水費收入入不敷出直接影響工程的運行,最終影響的是正常供水和農民的基本用水需求.農村居民住房一般比較分散,農村供水工程有規模小、供水量小、投資大、供水成本高的特點.從全國總體情況來看,目前實際運行的農村供水工程的水價還不到成本的1/3[8].因此,水價機制必須從供水方考慮他們的承受能力,即工程能正常運行的能力.

對于不同工程規模和類別,供水經營者的性質可能不同,但對于大部分農村地區來說,單個農戶、農戶聯合、農村集體或用水協會作為工程經營管理方的占有較大的比重,他們的經濟實力和水平都較為有限,因此水價制定要能維持其基本收支平衡且有微薄的盈利.考慮到部分地區較為貧困,可采取相應水價設計策略,例如,給予一定財政補貼,設定“前低后高”的水價;對工程運行管理費用進行補貼;將供水經營人員經費直接納入當地財政預算等.對于特別貧困的地區還需要特別對待,由國家進行直接補貼,負責工程的基本運行管理和維修經費.另一方面,從供水方自身出發,通過供水管理體制和制度的合理設定,從管理人員定員、成本控制、提高管理水平和效率等方面著手,從而減少工程的供水成本,達到增強供水方的經濟承受能力的目的.

3.2 用水戶的承受能力

根據市場經濟學理論,商品的價格應由供需雙方共同確定,因此水的價格不僅取決于供水方的供水成本,還需要從用水方的角度進行分析權衡來決定,尤其是農村生活用水作為一種基本生活資料,其水價高低與不同收入農戶的利益密切相關.農村居民作為生活用水水價的承受主體,其承受能力是水價政策制定中必須考慮的重要因素,水價標準的制定和調整需要準確地估計居民的承受能力.而且用水戶承受能力分析是世界各國制訂水價時普遍關注、不可或缺的內容,科學合理的水價應同時建立在價格理論和用水戶承受能力的基礎上[1].

各地水價執行過程中也充分考慮了用水戶的承受能力,大部分地區實行低于供水成本的水價.不過各地在采用低水價策略時缺乏科學的參考依據,尚缺少一套合理的用水戶承受能力的調查和標準估算方法.目前在生活用水水價承受能力定量標準方面,國內普遍采用的是水費占人均可支配收入的比例,參照國際經驗將2.5%～3.0%作為城市居民能夠承受的合理標準.但該方法僅從經濟收入角度考察居民對水價的承受能力,分析的也只是平均水平而未考慮不同收入戶的差異,以及居民生活消費支出結構的影響,而且是以城鎮居民為主要對象,推薦比例范圍是否符合我國農村地區還有待研究.農村居民對水價承受能力的影響因素較多也比較復雜,對從“農村飲水解困”轉變到“飲水安全”的工程,情況可能更為復雜,不單純是水價標準的問題,所需要考慮的因素也更多.總體而言,農民對水價的承受能力主要可從用水戶的經濟因素和心理因素兩個方面進行分析,表現為客觀的支付能力和主觀的支付意愿.前者是指農民客觀上是否具有交納水費的能力,后者是指主觀上愿意接受的價格水平.支付意愿與支付能力相互制約,在一定程度上,支付意愿是前提,支付能力則是基礎.二者之間可能存在著不一致性,有支付能力并不表示有支付意愿,而有支付意愿也并不表示有支付能力,只有居民同時具有支付能力和支付意愿,才是水價順利推行的基礎.因此,需要從兩者關系出發來考察用水戶的水價承受能力.

對農民用水戶的水價承受能力調查,需要結合所在區域的社會經濟和自然地理條件,尤其是水資源和供水工程的特點,來考查水價與用水節水、農民減負、供水工程經濟良性循環之間的關系,尋求平衡點,確保水價的逐步順利實施與工程的持續運行.可通過農戶調查分析農戶的收入和可能的水費支出,與國內外已有成果或經驗得出的合理范圍進行比較,結合當地實際情況進行測算和估計.此外,不能就水價論水價,還需要抽樣調查農民家庭的收入水平和構成、消費支出水平和構成,基本生活資料的物價變化影響,基本用水需求構成、用水習慣和廚房、衛生間類型等影響用水量的因素,以及農民對水資源、節水、安全用水和水價的認識等等.水價承受能力調查分析是一項較為復雜的工作,時空變異性較強且涉及農戶的心理、社會、經濟等多方面因素,如何科學合理評估仍然具有一定難度.而作為用水主體的農民用水戶的態度和意愿是水價制定的基礎,也是綜合反映農戶承受能力的重要指標.有條件的地區可以進行試點,采取“從下自上”的意愿調查法來分析農民的水價承受能力.

3.3 考慮供用水雙方利益均衡的水價確定

農村飲水安全工程的水價,需要堅持公平和效率基本原則,考慮供水方和用水方雙方的承受能力來綜合確定.若雙方可承受水價范圍有交叉,則交叉范圍為雙方可協定的利益分配區間,這可以跟當地經濟水平和工程的實際運行情況,側重于供水方或用水方的兩種可選策略進行確定.但我國大部分農村地區經濟水平有限,雙方可承受水價范圍可能沒有交叉,且供水成本和農民承受能力差距較大,需考慮相應的輔助措施.可在科學核定成本水價與農民承受能力之后,分析確定其中的水價差額,由財政統一安排予以解決.

4 不同供水方式和管理模式下的水價機制

4.1 不同供水方式的水價機制

(1)城鄉一體化供水工程.城鄉一體化供水工程一般為城市或城鎮供水管網的延伸工程.面向農村地區供水的城鄉一體化供水工程,在工程資金、建設和管理應按照農村飲水安全工程的相關政策執行,其水價的制定也應該考慮這方面因素,不能與城市供水一概而論,還應考慮農村地區經濟水平差異進行因地制宜的設計.

對于經濟水平較好的農村地區,可以適當參照城市供水要求進行定價和水費計收.對農村經濟條件較差的地區,可采取政府補貼和低水價的辦法,逐步實現成本供水.還應采取價格聽證、論證、征求意見等形式,與同網城市供水區別對待,合理地確定農村生活水價,并積極推行“水價、水量、水費”三公開制度,提高水費實收率,對水費補貼也應進行公示.地方政府還有應制訂完備的水費實施辦法,如成本核算、水費核定、水費的計收和使用細則等.

(2)聯村集中供水工程.鄉鎮及跨鄉鎮或聯村的集中供水工程在我國占有較大比例.對于經濟條件相對較好的地區,并除生活用水外還負責一定的農村工業和服務業其它供水的工程,可以按照相應政策參照城鎮供水的模式進行運行管理及其水價的制定.但我國大部分農村,尤其是西部經濟貧困的農村地區,農村供水主要以生活用水為主,農村居民收入普遍較低,承受能力有限,其水價應按農村飲水工程核定,以成本回收為基本目標.

根據工程的投資主體不同,工程水價的確定也應有所不同,但均需加強政府對水價制定的監管,以確保各方利益保護.對于政府財政投資為主的聯村集中供水工程,應由政府主管部門根據投資結構、供水情況、當地經濟水平等來確定水價;以集體和群眾資金為主或私人、股份合作形式共同建設的工程,也應實行政府指導的水價,不能完全按市場定價.同時,政府的水價監管也同樣考慮水價的設定要發揮水價的杠桿作用來促進節水和供水工程持續運行.

此外,對于農民對水資源價值意識淡薄的地區,在工程項目建設的同時,應做好宣傳工作.讓農民充分了解農村供水工程的運行、管理及水費、水價等制度,以及農民在工程建后管理中的權利,讓農民真正了解飲用衛生安全水的好處,使其充分參與,自覺維護工程的良好運行,養成水資源有價、用水付費的觀念.

(3)單村集中供水工程.單村集中供水工程的供水范圍和產權界限較為明確,一般屬于同村的村民所有,可由村民代表大會或建立用水戶協會對工程管理運行的重大事項進行決策.其工程管理模式較為靈活,可采用用水戶協會、承包、租賃、股份合作等多種管理方式,具體要根據當地實際情況進行選定.不同管理模式下的水價需符合農村飲水安全工程水價基本原則,由地方水利部門進行業務指導和水價核算,實行當地政府指導價.一般情況下,水價制定可只考慮工程的實際運行管理費用由受益村民分攤來核算成本,在地方水利部門的業務指導下,實行成本水價,對于工程的大修、折舊費,以及實際發生的維修費用可通過平攤或村委“一事一議”方式協商解決.

(4)分散供水工程.分散供水工程的產權一般歸屬受益的用水戶.尤其在我國西北部分農村地區,由于地理位置特殊、人居條件惡劣、人口稀疏,所建的農村飲水安全工程較為分散、供水規模不大,而且經濟條件較差,政府在工程建設方面給予了財政補貼.這些工程應從客觀實際出發,以維護農民群眾的利益為目的,以維持工程正常運行的原則,在當地水利部門技術指導和監督下,由用水的農戶自己維護和管理,并共同承擔工程的年運行費用.若所需的工程維修資金較大、農戶有實際困難的,可以在當地水利部門指導下向政府集體申請相應的補助資金,國家財政政策也應給予傾斜.

4.2 用水戶參與的水價機制

農民用水戶是水價的承受者,其支持與否直接關系水價機制的實際成效.過去的“自上而下”的行政性水價策略已不符合當前的實際情況,“自下而上”的參與定價機制逐漸受到重視,最近幾年關于水價改革和農村發展的國家或部門文件中都反映了這一點.農民用水戶的意見和建議應該得到及時的反饋和重視,其態度和意愿是水價制定和實施的基礎,應逐步建立用水戶參與的民主定價管理機制.可按照《中華人民共和國價格法》有關規定,讓農民用水戶參與聽證會,充分地表達農戶的意見,以此作為水價改革決策的參考依據.對已經建立用水戶協會管理模式的供水工程,用水協會的代表可直接參與水價聽證.

農民支付水費,主觀上也是更為重要的是為了獲得可靠的供水服務,客觀上起到了補償供水成本的作用.這就給供水管理者提出了較高的要求,即在維護工程設施完備的情況下,提高供水效率為基礎,提供優質、可靠、安全的供水服務.因此,應該統籌協調水價與供水管理之間的關系,互相促進,而讓農民參與管理和決策是一個有效的途徑.各級價格主管部門和水行政主管部門還要將農村飲水安全工程水價納入指導和管理范圍,在多方接受農民意見的基礎上,合理核定和審批不同供水工程到農戶的最終水價,建立“水價、水量、水費”公示制度,提高水費管理透明度,強化監督檢查,減少供水的中間收費環節,切實減輕農民實際的水費負擔.

5 結 語

農村飲水安全工程的長效管理和可持續運行是當期農村飲水安全建設與管理工作的重點內容.價格機制是農村飲水安全工程管理的重要手段之一,合理的水價形成機制是保證工程持續、良性運行的基礎,更是關系農民切身利益的關鍵所在.本文從農村飲水安全工程的準公益性質入手,對水價制定的公平性和效率性兩項基本原則進行了分析,探討了水價合理性和供水成本合理構成的問題,從供用水雙方角度分析了考慮供需雙方利益均衡的水價確定辦法,并針對不同供水方式和管理模式下的水價機制進行了比較分析,為建立合理的水價形成機制提供理論參考依據.

在上述分析的基礎上,提出相關的輔助措施和政策建議:增加農村飲水安全工程基礎設施的投入,確保工程質量,配套用水計量設備;建立低收入農戶的水費直接補貼機制;注重供水服務和管理水平的提高,加大安全用水和節水、水資源有價的宣傳力度;建立成本水價監督機制和動態調整機制;重視用水戶參與,建立用水戶參與的民主定價管理機制;加大對農業和農村的扶持,促進農民增收,增強農民對水價的承受能力;建議立項開展深入的水價調查和研究工作.

[1] WWF(World Wide Fund for Nature).中國首部農村飲水安全報告:水源地保護為保障農村飲水安全關鍵[EB/ OL].世界自然基金會網站(2010年10月20日).http://www.wwfchina.org/wwfpress/presscenter/pressdetail.shtm?id=1106.

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