傾聽邁進法治政府的腳步聲2010年國務院法制工作盤點

文/敬志遠

傾聽邁進法治政府的腳步聲2010年國務院法制工作盤點

文/敬志遠

2010年，“ 十 一五”規劃收官，2011年，“十二五”開局之年。雖然2010年已經漸行漸遠，但是一年來，國務院法制工作以貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》為主線，依法行政取得顯著成效，法治政府建設在新的歷史起點上邁出新的步伐。

出臺加強法治政府建設意見，彰顯依法行政決心

2010年10月10日，《國務院關于加強法治政府建設的意見》頒布實施，這是國務院在新時期加強法治政府建設的又一重大舉措，對于貫徹落實依法治國基本方略、發展社會主義市場經濟、促進社會公平正義、深化政治體制改革具有重要意義。

2010年8月，溫家寶總理在國務院召開的全國依法行政工作會議上講話指出，依法行政是現代政治文明的重要標志。貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的重要意義。

中國法學會行政法學研究會會長應松年說：“這份意見對2004年建設法治政府以來取得的經驗予以了總結并加以推廣，提出了一些具體措施，表明了在推進法治政府建設過程中，中國政府是認真的、有決心的?！?/p>

縱覽意見，其中不乏一些更加“強硬”的規定：

——公務員錄用考試要注重對法律知識的測試；縣級以上地方各級人民政府每年至少要舉辦2期領導干部依法行政專題研討班；

——除依法需要保密的外，行政法規和規章草案要向社會公開征求意見……堅決克服政府立法過程中的部門利益和地方保護傾向；

——各類規范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務；

——要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序；

——對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區、一個部門發生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任，督促和約束行政機關及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責……

應松年表示，依法行政就是要求行政機關做到“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”，以此來切實保護公民權利?？梢哉f，依法行政的本質就是“治官”和“治權”。

事實上，近年來我國政府一直致力于推進依法行政。1997年，中國共產黨第十五次全國代表大會提出“建設社會主義法治國家”的目標，這對于行政機關來說就是要依法行政。兩年后，“依法行政”被寫入憲法。2000年，國務院為貫徹黨的十五大提出的方針，專門召開了全面推進依法行政工作會議，在全國范圍內推進依法行政。2004年，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出依法行政基本要求和“建設法治政府”的要求，用10年時間建成法治政府。

不久前，溫家寶在做關于“十二五”規劃建議的說明時再次表示：要加快建設法治政府，用法律法規調整政府、市場、企業之間的關系，依法管理經濟和社會事務，推進政府工作制度化、規范化、程序化。

在實現建成法治政府目標時間表越來越緊迫之際，中國政府出臺這份意見的及時性、重要性和緊迫性都是不言而喻的。

促進社會和諧，做好重點領域工作旨在化解矛盾

2010年12月15日，國務院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次征求意見稿）》?！靶虏疬w條例”再次向社會征求意見。

行政法規在制定過程中兩次向社會公開征求意見，開創了政府立法的先河。二次征求意見稿針對群眾關心的房屋征收的補償問題，征收范圍的確定即公共利益的界定，房屋征收實施機構、強制搬遷等問題予以了明確規定。

這個條例的制定還要回溯到2007年12月14日。溫家寶總理主持召開國務院第200次常務會議，《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》是第一項議題。會議認為，這個條例直接關系人民群眾切身利益，要求有關部門廣泛聽取意見進一步修改后，再次提請國務院常務會議審議，然后公開征求群眾意見，再由國務院決定公布施行。

溫家寶說：“這樣做，用的時間長一些，但這是對國家、對人民負責?！?/p>

根據會議要求，國務院法制辦及有關部門先后在北京、廣州、上海、大連等地深入調研，多次召開各種形式的座談會，分別聽取了地方及其有關部門、被拆遷人、房地產開發公司和拆遷公司負責人的意見，多次召開專家論證會和部門協調會，并對條例做了反復的修改和完善，形成了《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》。

2010年1月29日，國務院法制辦公布了這個征求意見稿。截至3月3日，共收到意見和建議65601條。2010年12月30日，第二次公開征求意見結束。這部引發公眾矚目的新條例，在短短半個月內，國務院法制辦就收到了10426條建議。

人們熱切期待這個條例的出臺能讓“民有冤可訴，官有理可講，拆有法可依”，不會再有流血、對峙、釘子戶、上訪人出現。

對于消除“乙肝歧視”，國務院歷來高度重視。但由于種種原因，實踐中乙肝病毒攜帶者在入學、就業時受到限制和不公正對待的問題長期存在并且得不到根本解決。

為了徹底解決乙肝病毒攜帶者入學難、就業難問題，國務院法制辦會同有關部門邀請權威專家對乙肝病毒的傳播途徑、總體情況和發展趨勢作了充分論證。

2010年2月10日，以國家人力資源和社會保障部、教育部、衛生部的名義公布了《關于進一步規范入學和就業體檢項目、維護乙肝表面抗原攜帶者入學和就業權利的通知》，明確取消入學、就業體檢中的乙肝病毒檢測項目。新政策出臺后，國務院法制辦督請有關部門和地方政府全面清理、修訂與乙肝檢測新政策不一致的規章和規范性文件。通過這些努力，為切實保障乙肝病毒攜帶者的合法權益發揮了重要作用。

行政立法為經濟社會平穩較快發展提供有力制度保障

2010年，政府立法工作緊緊圍繞國務院的總體部署和主要任務，為經濟社會發展提供制度保障。全年共向全國人大常委會提交法律議案7件，制定行政法規19件。

為了改革和完善車船稅稅制，促進節能減排，國務院向全國人大常委會提交《中華人民共和國車船稅法（草案）》的議案；為了規范市場價格穩定，保護生產者和消費者利益，依法嚴厲懲處價格違法行為，修訂了《價格違法行為行政處罰規定》；為了維護國家經濟秩序，保障國家稅收收入，加強發票管理和財務監督，依法懲處發票違法行為，修訂《發票管理辦法》。

為了加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展，加強宏觀調控和市場監管，國務院還制定了《海關事務擔保條例》《外國企業常駐代表機構登記管理條例》，修訂了《中華人民共和國專利法實施細則》和《知識產權海關保護條例》。

同時，政府還不斷創新社會管理機制，維護社會和諧穩定，加強社會建設方面的立法項目。國務院向全國人大常委會提交《中華人民共和國人民調解法（草案）》的議案，完善人民調解制度，規范人民調解，預防和減少民間糾紛，化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。為了繼承和弘揚中華民族優秀文化傳統，進一步加強和完善非物質文化遺產的保護、保存工作，促進社會主義精神文明建設，向全國人大常委會提交《中華人民共和國非物質文化遺產法（草案）》的議案。

加強政府內部層級監督，規范行政行為，依法化解社會矛盾糾紛

備案審查是政府層級監督的重要手段，是維護法制統一和政令暢通的重要措施。2010年國務院共收到備案登記的地方性法規632件、地方政府規章557件、部門規章158件。

加強法規規章備案審查，就要做到“有件必備，有錯必糾”。國務院法制辦對31件與上位法相抵觸、違法設立優惠政策和管理措施、違反世貿組織規則、搞地區封鎖和部門壟斷以及其他不符合備案要求的規章進行了不同方式的處理。

2010年，我國縣級以上各級政府不斷完善行政復議工作機制，提升行政復議能力，提高行政復議案件辦理的質量和效率，及時糾正了大量違法或者不當的行政行為，有效保護了公民、法人的合法權益。

據了解，國務院2010年共收到行政復議申請814件，完成695件，有力發揮了行政復議“渠道暢通、案結事了”的功能。

創新執法理念，完善執法制度，進一步規范行政執法行為是建設法治政府的題中應有之義。

2010年，各地方、各部門繼續推進相對集中行政處罰權，深入推行行政執法責任制，根據法律法規規章的制定、修改、廢止情況及時調整執法依據，依法規范界定執法職權，完善執法制度，在行政執法理念和執法方式上有許多創新。

實踐中，很多行政機關已經建立了行政執法投訴、行政執法主辦人、重大行政處罰備案、行政處罰事前法律審核、行政處罰告知、行政處罰案例指導、行政處罰案卷評查、行政處罰檢查、行政執法績效評估、行政執法評議考核和行政執法責任追究等制度。通過行政執法方式不斷創新，行政執法行為進一步規范公正文明。

同時，根據全國人大常委會和國務院的統一部署，國務院法制辦從2010年年初開始，會同有關部門用近一年的時間，對現行行政法規進行了認真清理。這是在1983年以來，國務院對行政法規4次全面清理的基礎上，根據經濟社會發展和改革深化的新情況、新要求，對現行行政法規的又一次全面清理。

通過對截至2009年底現行的6 91件行政法規的清理，對其中與經濟社會發展和改革深化的要求已明顯不相適應，與新制定或修改的法律不盡一致、不夠協調，適宜于集中一攬子“打包”廢止或修改的，提出了廢止或修改的建議方案。目前，行政法規清理工作已基本完成。

建設法治政府任重道遠，依法治國引領法治政府加速前行

1997年9月，依法治國作為我們國家的基本方略，首次出現在黨的十五大報告中。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政、建設法治政府，核心是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章管理國家和社會事務、經濟和文化事業。

國務院發布了關于加強法治政府建設的意見，這對于我國推進依法行政有著緊迫而現實的意義。我國經濟社會發展正進入新階段,社會結構和利益格局深刻調整,部分地區和一些領域社會矛盾不斷增加,群體性事件時有發生。如何處理好各種矛盾,關系到人民群眾切身利益,關系到政府形象。

推進依法行政必須提高國家機關工作人員,特別是領導干部依法行政的意識和能力。人們看到在行政機關依法行政的同時，一些政府機關的不和諧聲音也不絕于耳，如同樣在2010年被曝光的陜西省國土資源廳以“協調會”決定否決兩級法院生效判決，重慶李渡工業園區管委會發公函“警告”法院“不得一意孤行”。少數官員采取批條子、打招呼等方式破壞依法行政的事情也時有發生。

這些事例充分說明，只有政府部門領導干部和工作人員帶頭維護法律權威,帶頭學法、守法、用法,才能防止“以權壓法”、“以言代法”的現象發生,才能運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中的矛盾和問題。

推進依法行政必須嚴格公正文明執法,規范行政執法行為?！搬烎~執法”、“躲貓貓”等事件，人們還記憶猶新?！安坏么直Υ斒氯?不得侵害執法對象的人格尊嚴”,是文明執法的底線。法律法規的嚴肅性依賴于良好的執行。

推進依法行政要做到違法必究,加大行政問責力度,給“違法行政”帶上緊箍咒。行政問責必須常抓不懈,對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為,導致一個地區、一個部門發生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的,要依法依紀嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任。只有從制度上督促和約束行政機關及其工作人員,才能讓掌握公權力的人依法行使權力、履行職責。

建設法治政府很難一蹴而就，它將是一個長期的系統工程。建設社會主義法治國家,法律必須被全社會尊重和信仰,任何組織和個人都有依法而行的義務,各級政府理應對法律懷有敬畏之心、依法行事,從而引領社會公眾遵法守法。

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com