群體性事件與我國政府治理模式的創新

靳燕凌

(延安大學 公共管理學院，陜西 延安 716000)

一、群體性突發事件概述

1.概念與類型。所謂群體性事件，是指某些利益要求相同或相近的群眾或個別團體、個別組織，在其利益受到損害或不能得到滿足時，受人策動，經過醞釀，最終采取靜坐、集會、游行、上訪、罷工、罷課、罷市等方式向黨政機關施加壓力，甚至沖擊黨政機關和其他要害部門，阻斷交通，乃至采取打、砸、燒、殺等破壞公私財物，危害人身安全方式，以求解決問題，并造成甚至引發某種治安后果的擾亂社會秩序的事件。［1］關于群體性事件的類型，中國行政管理學會課題組在國家社科基金項目《中國轉型期群體性突發事件對策研究》中也把群體性事件分為五種類型:一是有關城市問題的群體性事件，如職工下崗、城市拆遷安置等問題引發的群體性事件;二是有關農村問題的群體性事件，如土地糾紛、農民負擔過重等引發的群體性事件;三是涉及民族問題的群體性事件，主要是各民族相互交往過程中因利益關系、生活習俗等而引發的沖突;四是涉及宗教問題的群體性事件，主要是因宗教信仰、宗教管理等問題發生的矛盾;五是涉及金融問題的群體性事件，主要是因非法集資和金融風波危害到部分群眾利益而引發的群體性事件。［2］

2.特征與成因。目前我國群體性事件的數量不斷增加，規模不斷擴大，涉及面越來越廣，行為方式越來越激烈，而且組織化程度也越來越高。這些事件的不斷發生和所造成的負面影響已成為影響社會穩定和發展的一個突出問題，如果不能有效預防和妥善處置，將會引發更大的政治問題，直接影響社會政治穩定，干擾改革和發展，進而影響到我國社會主義現代化建設的進程。導致群體性事件發生的原因很多，既有社會轉型時期階層分化、利益分配不均、群眾利益得不到保障等經濟方面的因素;也有政治體制改革滯后、官員腐敗、干群關系緊張等政治方面的原因;及群眾主體意識增強但法治意識淡薄、憑借“法不責眾”、“人多勢眾”進行聚集抗議等文化因素。而傳統的政府治理模式的弊病，無疑成為促成群體性事件高發的一個重要的社會管理方面的因素。本文將試圖探討我國政府治理模式的弊病對群體性事件的影響，說明加快政府治理模式的改革，成為有效化解群體性事件的一個重要的政治因素。

二、我國傳統的政府治理模式的弊病及對群體性事件的影響

1.行政效率的滯后使得社會公平成為一個棘手的社會問題。轉型時期，傳統的平均主義利益分配機制被打破，社會分化日益加劇，一方面出現了很多富裕階層，另一方面也使一些人承受了社會轉型所帶來的下崗、失業等社會劇痛。這是社會發展和體制轉型過程中所必然出現的現象。政府必須堅持公平與效率的原則，切實維護好大多數階層的利益，推動社會保障制度的建立，解決好困難群眾、利益受損階層的問題，最大限度的維護社會公平。而我國當前一些地方政府行政效率滯后，不能及時解決群眾的問題，使得群眾的矛盾逐漸積聚、貧富差距愈來愈嚴重;加上政府行政體制改革滯后、機構臃腫，官員腐敗問題嚴重、干群關系緊張，又極大的加劇了社會的不公平。

2.強制型的行政方式與群眾主體意識的提高逐漸相悖。傳統社會，我國政府的治理一直采取的是一種管制與壓力型的治理模式，要求民眾完全服從、不允許有任何的反對之聲。這在信息化程度不高、民眾自我意識淡薄、社會相對公正的情況下，還是起到了保證政令暢通、維護社會穩定的作用，但在當前的轉型時期，信息高度發達、民眾自我意識不斷提高、社會分化日益明顯，加之，全球化過程中，西方國家一些先進的政府治理理論與經驗的傳播及現代社會對民主法治的訴求，無疑都使民眾呼喚一種服務型政府，渴望政府能夠更好地為民眾提供優質的服務，有效的解決社會發展過程中一些突出問題，維護社會的公平與公正，推動社會的民主化進程。但在眾多的群體性事件當中，一些當地政府仍然沿用傳統的治理模式，不是平等地與民眾交流，妥善的化解矛盾，而是動輒命令、強制的做法，隨意動用警察，采用暴力手段平息人民內部矛盾和糾紛，雖然表面上平安了，但民眾怨氣卻不斷積累，矛盾不斷加深，從而會引發更大的沖突。

3.官僚體制的遲滯不能及時有效解決群眾的權益問題。官僚制也叫科層制，它在傳統社會起到了整合資源、維護社會穩定的作用。然而，現代社會隨著網絡信息技術發展，社會結構的日益分化，傳統的行政理念與治理模式已經不再適應社會發展的需求，科層制本身固有的缺陷也越來越突出，如機構缺乏彈性，無法適應環境變化;層級太多影響行政效率;機關規模缺乏標準;職能部門之間，由于本位觀念，互不協調，甚至互相制擎;權力集中缺乏民主參與;官員對上級負責，忽視民意;機關運作中抓權、擴權屢見不鮮等;引發了政府管理的危機。［3］眾多的群體性事件都源于許多基層官員對民意的漫不經心，引發了社會輿情轉向社會沖突，錯過了處理群體性事件最寶貴的機會。那么，到底是什么原因造成地方官員對社會矛盾的反應遲鈍?如果用學者的話說，這是一種體制性的遲鈍，與現行干部考核任用、政績評價體制有關。用老百姓的話說，干部只報喜不報憂，談問題是“金字塔”，一級一級往上縮小，講成績是“倒金字塔”，一級一級向上夸大“。小事不報告，大事先擺平再報告”，等擺不平被迫報告時，局面已經難以收拾，喪失了將矛盾化解在萌芽階段的最佳時機。［4］

4.信息不對稱不能滿足群眾對官方信息公開的要求。信息公開是現代社會對一個民主政府的基本要求，只有信息公開才能保證公共政策制定的公平與效率，避免官員的貪污腐化與權利尋租，才能為群眾提供平等的競爭機會，避免一些優勢階層的信息獨享與資源壟斷。在很多群體性事件的處理當中，很多當地政府想法設法封鎖信息，即任何不利于自己的信息首先封鎖，成就逐級放大、問題逐級縮小，只報喜不報憂。而不是把問題向群眾說明，采取公開的對話方式以取得群眾的理解與信任，這種做法使得群眾因為不知情而猜忌、困惑，更加懷疑政府處理問題的公正性與能力。于是，群眾就會選擇采取抗議的方式對待政府的行為，要求政府公開事件的真相和處理過程。

5.溝通機制的單一不能及時化解群眾對政府的不滿。新公共管理理念要求一個政府應該建立社會安全閥機制，即通過一些組織、機構等縮短政府與民眾的距離，讓群眾通過各種渠道及時充分地表達自己的利益要求，政府可以適時地根據群眾意見做出政策調整，等于在政府與群眾之間安裝了一個安全有效、雙向互動的“緩沖網”，使社會張力得以釋放，社會免于脆性崩塌。我國傳統的政府與民眾的溝通機構就是政府設立的信訪部門。但一段時間以來，壓制上訪、截訪甚至以“精神病”為名濫用強制措施的負面新聞不時見諸報端。一些基層信訪部門常常為維護一方“穩定”而有意截訪，在一定程度上造成了所謂“越級上訪”。［5］群眾在政府難以及時解決問題，個人力量實在淡薄，又沒有可以依靠的團體或組織，在萬般無奈的情況下，他們選擇了聚眾示威、抗議，寄希望于政府和上級部門的關注，以使權益得到保護、問題得到解決。

三、加快政府治理模式的創新，有效化解群體性事件

1.提高政府的公共管理效率，不斷增強社會公正與公平。據統計，70%以上的群體性事件源于經濟利益問題，轉型期社會分化、貧富懸殊已經成為社會發展中的突出問題。而政府的責任就是維護社會的公平與正義。而要做到這一點，首先要有高效的行政效率，因為政府行政效率的遲滯已經不能滿足社會發展中眾多公共事務需要及時解決的需要;其次，對政府來說，效率不是追求的最終目的，社會公平和正義才是政府治理的理想目標。政府必須具有公共責任心，以不違反機會平等和公眾監督原則為前提，絕不能讓少數人中飽私囊。一方面要充分發揮市場在資源配置上的基礎性作用，提高經濟發展的效率和效益;另一方面要堅持社會主義制度，保障社會的公平和公正，特別是要保障社會弱勢群體的合法權益，為他們創造一個公平、公正的社會環境。要注意完善政府機關的監督檢查手段，消除對公共利益以及公民、法人和其他組織合法權益具有威脅的因素與隱患。社會發展的基本宗旨是人人共享，普遍受益。當前，一定要從群眾最關心、最現實的問題入手，努力維護人民群眾的根本利益，使弱勢群體得到來自社會和政府的更多關懷，不斷地使人民群眾從經濟社會發展中得到更多的實惠。［6］

2.推動政府權利運行法治化，建立民主服務的政府。首先，應該確立一種正確、科學的價值理念，政府及公共機構人員必須及時的轉變觀念，拋棄“官本位”的文化陋習，樹立全新的行政價值和管理理念;其次，要加強政府的法治建設，政府權利的運行一定要有法律的監督和制約，比如，不能濫用權利，隨便調用警力、采用強制手段來鎮壓民眾合理的利益訴求，不得違規使用槍械、警棍等武器。建立嚴格的責任追償制度，對事件處理當中一些行政人員違法、不當的行政行為要進行制裁、追究，使他們時刻牢記自己的行政職責，不敢僭越權利的界限，更好地為民眾服務。

3.推進政府行政體制改革，建立高效彈性的政府。首先，要轉變政府職能，減少對社會和市場的干預，加快政府機構改革步伐，精簡機構，裁汰冗員，簡化規章制度。第二，要減少官僚體制的等級鏈，縮短政策制定與執行層的距離，使政府組織向扁平狀、彈性化轉變，這樣才能夠迅速解決問題，提高組織效能;第三，應完善行政管理績效考評制度，發揮公務人員的積極性和創造力，強化行政責任追究制度，以便為行政管理的高效運作提供新的動力支持。第四，要制定科學的管理程序，使各項管理活動井然有序地進行，不至于在某個環節和過程中浪費時間，延緩決策過程;第五，要建設節約型政府，嚴格監控財務運行，采用成本—收益分析法衡量活動的必要性，最大限度地節省政府開支，這也是實現政府廉潔高效的重要手段之一。

4.推進信息公開，形成公開透明的政府。列寧曾指出:“沒有公開性而來談民主制是很可笑的?！惫_是公共權力監督的前提，沒有公開，任何公共權力監督都無從談起。政府在運行上應該實行透明行政，公民對公共事務享有知情權、監督權以及參與權，從而有效制約政府行為并提高政府效率。政府通過舉行有關審批事項及行政決策等方面的新聞發布會。一方面向社會公布有關行政信息賦予群眾以知情權，同時在報刊電視等媒體上辟出專欄以披露行政過程中各類違規違法行為實現“陽光行政”。通過輿論壓力促使政府及其公務人員嚴格依法行政。也通過信息公開，使群眾及時了解一些事件發生的真實原因及過程，這樣就打消了他們的疑慮，不再有被蒙蔽的心里，通過媒體等渠道及時了解事件的處理過程，較好的維護自己的權益。

5.建立多元對話溝通機制，形成及時回應型的政府?！盎貞驼笔前殡S著西方政府治道變革產生，并在新公共管理理論中得以提升，逐漸成為當代各國政府所共同認可的一種政府治理模式。政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構，而是責任明確、積極回應公眾需求的政府，公眾不僅僅是被管制者的角色，還是政府提供的產品及服務的消費者。筆者認為，回應型政府最重要的是建立多元對話溝通機制，為此，一要做到確保政府與民眾聯系的渠道暢通，對政府來講，發揮國家信訪部門的溝通作用，尤其是基層信訪部門的工作，更有利于群眾意見的充分表達。二是要培育和完善社會中介組織，發揮群眾團體和其他社會組織的橋梁紐帶作用。三是要加強社區和農村自治組織的建設。通過發揮社區和加強農村自治組織的功能，把群眾的意見、要求及時、有效的反映上來，通過社區和自治組織的溝通和自下而上的這種有效途徑，使政府與民眾增加了解，使公共政策的制定更能符合民眾最直接的需求。

［1］陳奇.群體性事件的基本特征及預防處置策略［J］.中共福建省委黨校學報，2007(10).

［2］汪獨友.群體性突發事件的成因分析［D］.河海大學碩士學位論文，2007.

［3］吳清軍.新時期我國政府治理模式的變革［D］.河海大學碩士學位論文，2007:12.

［4］楊敏.群體性事件之政府答卷［J］.特別策劃，2009(1).

［5］楊鵬.領導“下訪”是為了減少群眾上訪［N］.華商報，2009－04－16.

［6］邢孟軍.當代中國政府治理模式創新淺析［J］.學習論壇，2005(1).