論地方性法規釋義及其配套機制建構

□ 涂青林

中國特色法律體系形成后，地方要適應新形勢，將從注重立法數量到提高立法質量、從注重立法本身到立法及其配套完善并重、從注重立“硬法”到兼顧立“軟法”這一新方向轉變職能。地方立法中的“軟法”，不僅存在于“硬法”中宣示性、倡議性條款的規定中，也體現為“硬法”配套的釋義中。法律釋義，不僅僅是對法律法規的單純注釋，同時也是法律解釋的新發展和“軟法”創造。本文在對法律釋義的概念、特征和要素等進行界定的基礎上，論證了其必要性；對地方性法規釋義初步實踐中出現的問題進行梳理的基礎上，提出了地方性法規釋義及其配套機制的建構要點。

一、什么是法律釋義

（一）法律釋義的概念和特征

世界法律解釋的理論與實踐表明，成文法的產生是法律解釋的前提。從法律解釋的主體及其解釋的法律效力觀察，法律解釋可分為正式法律解釋和非正式法律解釋；兩種法律解釋形態不斷交互作用，彼此借鑒吸收、相輔相成。兩者存在共性，均具有闡明法律意旨和促進法律實施等實踐品格，同時也存在差異性。正式法律解釋具有法定性和主導性，往往利用其主體的權威地位，積極吸收非正式法律解釋的養分、甚至直接將其明確為正式解釋。古代中國皇權，不僅直接組織律學家注釋法律，如《唐律疏議》（具有法律效力），也積極吸收法律注釋作品的養分；在西方的古羅馬,經君主批準的職業法學家的法律解釋具有法律約束力，是一種創制法律的形式。與之相比，非正式法律解釋則具有服務性和相對獨立性（除律學家學養深厚、立一家之言外，律學是一門獨立的學問），如明朝律學家王肯堂撰寫的《律例箋釋》，對明清時期的立法和司法活動產生了深遠影響。

正式法律解釋是指有權主體對法律法規（即法律文本）需要解釋的部分這一解釋對象、所作的具有法律效力的闡釋，也稱有權解釋、法定解釋（以下簡稱法律解釋）。根據立法法第四十二條規定，法律出現需進一步明確具體含義或制定后出現新情況需明確適用法律依據時，可實施法律解釋。按照我國法定解釋主體，正式法律解釋又可分為立法、司法和行政三種解釋。非正式法律解釋是指有權解釋主體或法學學者對法律文本逐條所作的解釋，因其不具有法律效力，也稱學理解釋。非正式法律解釋的主體，主要包括立法工作機構、學者、司法、行政部門四類；其中，立法工作機構、行政部門和學者的相關實踐較多。本文以下所稱法律法規釋義，主要指立法工作機構的法律法規釋義（以下簡稱法律釋義）。其中，地方立法工作機構對其制定的法規進行的釋義，稱為地方性法規釋義。

法律釋義與行政部門釋義、學者釋義同屬非正式法律解釋，三者都具有抽象性（多屬一般性抽象論述）和論理性（側重對法律條文的理論構成的解釋）。三者也具有相異性，學者釋義具有評價性，往往借助釋義評價現行法的得失和提出法律修改建議；行政部門釋義從執法角度出發，側重對行政系統內部的學習與培訓，具有內部的指導性和外部的引導性，但其釋義撰寫要基于法律釋義；法律釋義則因其解釋主體的性質和地位而具有對內、對外的權威性和指導性。

（二）法律釋義的要素

法律解釋的要素可概括為“五要素”——主體、對象、目標、方法和效力。法律解釋的主體、對象和效力，上文已交代，其方法將在下文論述?！拔谋咎囟ǖ暮x是確定的，存在于作者用一系列符號系統所要表達的事物中，而意義則是變動的，指含義與某個人、某個單位、某個情景或某個完全任意的事物之間的關系?！盵1]法律解釋的目標，是指解釋主體透過法律文本這一“含義”媒介、所要探知和闡明的法律“意義”（即法律意旨）。但法律意旨究竟是立法者制定法律時的主觀意旨,還是存在于法律規范中的客觀意旨,法律解釋學以法律解釋的目標為中心議題，出現“主觀說”與“客觀說”的對峙，其實質反映了法律的安定性和妥當性之間的矛盾。11～19世紀的西方，先后出現的注釋法、后注釋法和概念法等學派以“主觀說”為主流；20世紀至今,歷經目的法學、自由法學和利益法學等學派構成的“自由法運動”，目前學界以“客觀說”為主流?！爸饔^說”認為,法律解釋的目標應當探知立法者意旨，而立法者的意旨是可借助立法文獻得以探求的歷史事實,由此拘束司法審判，維護法律的安定性?！翱陀^說”認為,法律一經制定就與立法者分離成為一種客觀存在，但內在于法律規范中的意旨因社會變遷而變化,由此產生了法律解釋包括“法官造法”的需求；法律解釋的目標應當探知法律規范的當下意旨，保證法律的妥當性。

比照法律解釋的要素，法律釋義的要素也可概括為“五要素”——主體、對象、目標、方法和效力。其中，法律釋義的目標，應采“主觀說”，即對文本含義和立法者意旨的闡明；其效力則為軟法上的實效，體現為上位法釋義對下位法的制定、釋義和法律法規適用具有“體制內”拘束力，對“守法者”（指公民、法人和其他組織）具有教育引導的說服力。

正式法律解釋和非正式法律解釋的要素比較表

二、地方性法規釋義配套的必要性

（一）緊密銜接法規制定和法規實施的需要

地方性法規釋義具有軟法功能，可充分發揮其統一立法旨意和教育引導等作用，以保障法規的正確實施。對“立法人”而言，是一次立法經驗的再總結、立法成果的再鞏固，一種軟法的創造；對“適用者”和“守法者”而言，則是一盞指路的明燈。

（二）為實施地方性法規解釋和較大的市的立法提供重要參考

地方性法規釋義對有關條文規定已有明確闡釋的，一般不需進行法規解釋；需要法規解釋的，也應充分考量地方性法規的相關釋義。

（三）促進地方立法工作機構職能轉變的重要途徑

中國特色法律體系形成后，地方將減少立法數量和提高立法質量，并完善配套工作。盡管立法法和中國特色法律體系白皮書等規范性文件未明確要求，但法律釋義的性質、特征和功能，決定其無疑是一種重要的地方立法配套工作。

三、地方性法規釋義及其配套中存在的問題

一是客觀制約問題。中國特色法律體系形成前，地方立法任務繁重，立法工作機構力量不足，且對釋義配套工作研究和積累不夠，難于及時配套釋義。

二是思想重視問題。未能適應中國特色法律體系形成這一新形勢，地方性法規釋義配套較少，尤其較大的市幾乎沒有開展該項工作；未能充分認識法律釋義的價值和作用，有的甚至認為此項工作可有可無，地方立法工作機構普遍未建立相應的工作機制和規范制度。

三是實質把握問題。具體體現為：對法律釋義的要素和特征等把握不準確，工作中容易與法律解釋相混淆；釋義名稱不規范，有的稱釋義，有的稱釋義及實用指南，有的稱解讀或講座，等等。

四、建構地方性法規釋義及其配套機制的要點

（一）掌握法律釋義的方法

法律釋義與法律解釋的淵源和異同，決定了兩者的方法既有聯系又有區別，存在交集。

1.吸收法律解釋方法的有益成分

按學界通說，廣義的法律解釋方法包括狹義的法律解釋、價值補充和漏洞填補三種。其中，按是否以法律文本通常語義為標準，狹義的法律解釋方法又可分為文義解釋和論理解釋（該方法可分為體系解釋、法意解釋、比較解釋、目的解釋和合憲解釋五種方法；其中，體系解釋又包括擴張解釋、限縮解釋、反對解釋和當然解釋等四種方法）。文義解釋是以通常字面含義和語法規則來明確法律文本含義的方法；論理解釋則不限于法律文本字面含義，而是綜合考慮法律條文之間關系、立法精神等進行解釋的方法，但其仍然在條文文義的預測可能性和“射程”之內。漏洞填補俗稱“法官造法”，是指因立法者的無意疏忽、未預見或社會變遷，出現法律應規定而未規定事項，則應由“適用者”（包括“司法者”）予以填補。價值補充是對不確定概念（如民法上的顯失公平概念）和概括條款（如誠實信用原則）進行解釋的方法，介于狹義的法律解釋和漏洞填補兩種方法之間。

依日本學者加藤一郎的觀點，法律規定是個框，在其中心則含義清晰，至其邊緣則漸次模糊，在框之模糊地帶則存在文義復數解釋的可能性。解釋法律時，諸方法運用存在“序位”關系：一般以文義解釋為主；出現復數解釋情形時，以文義解釋優先，次之為論理解釋；解釋結果出現相互抵觸時，繼之以利益或價值判斷，作為解釋結論[2]。

價值補充和漏洞填補顯然是一種“適用者”的視角，而狹義的法律解釋尤其是文義解釋則是一種“立法者”和“守法者”基于法律文本的“視界交融”。因此，文義解釋既是法律解釋的基本方法，也是基于“立法人”（即立法工作機構中的法律人和釋義者，與我國人大代表制度下的“立法者”既有區別又有聯系）視角的、法律釋義的基本方法。

2.建構法律釋義方法

法律釋義自身的性質、特征和要素及其與法律解釋的關系，決定了其基本方法是文義解釋方法。具體可從以下三個方面把握：

（1）按照通常語言文字的含義和語法規則，闡明法律法規的具體含義。法律釋義要根據本民族的語言習慣和語法規范實施,力求簡潔、明晰。

（2）按照法律專業術語和立法技術規范的特定含義，闡明法律法規的含義。法律專業術語俗稱“法言法語”，是在法律規定中表達特定概念及其內涵的語言,為法律人所熟知但不同于通常語言含義。為此，應遵循特殊語言優先于通常語言的解釋規則。如“善意”這一概念的法律含義是不知或不應知，而非日常意義的“好意”。行政強制法（2011年公布）第九條在列舉了四類行政強制措施后，又在其第五款規定“其他行政強制措施”，這在立法技術規范屬于兜底性條款規定。全國人大常委會法工委組織編寫的該法釋義，對此作了進一步的明確——“實踐中行政法規還規定了四類以外的行政強制措施，本法要為行政法規應對新情況、新問題留有空間”。

（3）按照“法律的意義脈絡”和具體語境，闡明法律法規的含義。各民族的語言都或多或少存在一詞多義或一義多詞的現象。要明確某個概念或條文的含義,需要結合相關條文之間關系和具體語境等進行釋義?！坝缮舷挛拿}絡可以確定某段文字應作何理解，同樣的，法律的意義脈絡也有助于個別字句的理解”[3]。如《廣東省工傷條例》（2011年修訂）第二十二條第四款規定的“工傷康復”概念，因前面規定了“職工經治療傷情穩定”的前提，主要是指“職業康復”，即在對發生工傷職工的救治醫療結束后，通過運用康復技術和設施，盡可能恢復和提高工傷職工的肌體功能、生活自理能力和職業勞動能力，以促進其回歸社會和重返適合本人能力的工作崗位、提高其生活質量為目的；第二十三條規定的“康復條件”中的“康復”概念，因前面規定了“工傷職工因醫療條件所限需要轉院治療的”前提，主要指“醫療康復”，是運用臨床醫學的手段、方法，為患者疾病治療提供康復服務，以改善工傷職工的肌體功能和為其職業康復等創造條件為目的，屬臨床醫學范疇。

此外，建構法律釋義的方法，還應汲取其他法律解釋、哲學解釋和中國古代律學等學科及其方法的理論資源。如吸收法意解釋基于立法文獻探知立法者原意的闡釋方法；汲取哲學解釋方法的有益成分，如上文所舉美國文論家赫施對法律文本“含義”和“意義”的區分。

（二）把握地方性法規釋義的基本原則

法制統一和地方特色相結合原則。地方性法規的釋義既要避免與上位法的釋義相抵觸、重復，也要把握自身釋義的重點和特色。

文義解釋和其他方法相結合原則。從法律釋義的要素和發展淵源看，文義解釋是其基本方法，但亦存在借鑒法律解釋、哲學解釋等方法而建構的其他法律釋義方法。如遵循解釋學循環原理，注重對法律規定的局部與整體理解相結合的體系解釋方法等。

公開和普及原則。按照法治原則，釋義應以地方立法工作機構或釋義撰寫小組名義在地方立法官網公布，便于公眾獲取和理解。

（三）把握法律釋義的構成要件

法律釋義的形式要件，根據法律釋義的要素和特征，結合對全國人大常委會法工委、國務院相關部門和專家學者圍繞近五年來制定或修改的法律所組織編寫的部分釋義進行比較分析，法律釋義的一般要件為編寫說明、條文釋義和附錄三部分組成。（1）編寫說明為編者對編寫釋義目的、內容和意義等的簡要介紹，多以序、前言、后記和導讀等形式體現。根據是否作者自己所作，序分為自序和他序；根據處于書的目錄和主體內容前面還是后面位置，序可分為前言、導言和后序、跋等。導讀則是對全書內容較詳細的介紹和評述。因此，編寫說明名稱可規范為前言。（2）條文釋義包括條文主旨和條文具體釋義兩部分。（3）附錄包括所釋義的法律法規文本及上位法等相關法律法規文本、立法文件及立法參考資料和編寫參考資料(目前大部分現有法律釋義未附參考資料來源，盡管釋義不需如論文般加注，但應附上參考資料，以尊重有關作者的貢獻)等。特殊要件，如條文釋義部分，根據法律自身特點，還可設有立法背景和相關法律法規的條文規定（起對照、查找作用）。

法律釋義的實質要件，是對法律規范含義的闡明，即依照立法技術規范的結構順序和法律釋義的形式要件，對每一條條文（法律條文是法律規范的形式）具體含義的闡明。法律文本的立法技術規范結構，一般由總則、分則和附則三部分組成。每一部分的內容構成大致有個范圍，如總則部分包括立法目的和依據、適用范圍、基本原則、主體的法律地位和基本的權利（力）/義務（責任）等。法律釋義的形式要件中，條文主旨釋義是對法律法規每一條條文主要旨意的概括性闡釋，猶如條文具體釋義的標題，起畫龍點睛作用。如法律法規第一條的條文主旨釋義，一般即是“關于某某法立法目的和依據的規定”。條文具體釋義是條文釋義的主干部分，其實質是運用恰當的釋義方法和結合法律要素分析，對條文具體含義，包括對條文規定的概念、原則、規則、具體制度等的闡明。

傳統法律要素為“三要素說”，包括概念、原則、規則。本文認為基于法律規定的立法視角，法律要素可擴展為“四要素說”，即增加具體制度這一要素。從制度的調整范圍和功能角度，法律制度可分為宏觀法律制度、中觀法律制度和微觀法律制度。宏觀法律制度多指法律體系，如大陸法系、英美法系等；中觀法律制度多指法律部門或部門法律，如民法、教育法等；微觀法律制度，也稱具體法律制度，是在法律原則的統領下，以法律概念和規則為基礎，對某一類社會關系進行調整的制度，它是傳統法律“三要素”的結晶，往往也是立法中重點問題的解決和亮點的凸現。如“工傷保險待遇先行支付制度”，《廣東省工傷條例》第四十三條、第五十六條和第五十七條第一款，綜合對此制度作了規定，其內容包括工傷保險待遇先行支付的申請主體、保障措施（基金墊支、依法追償）和法律責任；其形式包含了概念（工傷保險基金、先行支付、追償等）、原則（該條例第三條規定的“工傷保險工作應當堅持預防、救治、補償和康復相結合的原則”）和規則（假定——用人單位不支付工傷保險待遇的；處理——先行支付和依法追償；后果——承擔相應行政處罰和按照工傷保險待遇項目與標準，支付本應由基金支付的費用）。

法律概念是對社會有關現象和事實的共同特征進行抽象和概括而形成的法律思維范疇。孫國華教授認為，按照涉及的法律事實要素的類別，法律概念可分為涉人概念（如公民、法人、行政機關等）、涉事概念（如所有權、違約、故意等）和涉物概念（如標的、證券、不動產等）三大類[4]。法律法規對重點概念或專業術語，一般會在有關條文中直接規定，如“行政強制措施”這一概念在行政強制法的第二條第二款中作了規定。但限于法律文本的篇幅，或已在其他法律法規中規定，有些重要概念難于在單一法律法規中規定。對此，應在其釋義中進行界定。對概念內涵的明確即實質定義，常采用種差加屬方法。如廣東省人大常委會法工委組織編寫的《〈廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例〉釋義》，對該條例第十九條中的“珠江三角洲地區基礎設施建設一體化”概念，在相應釋義中作了定義——“珠江三角洲地區基礎設施建設一體化，是指珠江三角洲地區交通、能源、水資源和信息等方面的基礎設施，按照統一規劃、統一建設、統一運營和統一管理的要求，從區域整體上進行統籌規劃，逐步實現互聯互通、共建共享?！?/p>

法律原則。行政強制法第四條“行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”，即是關于行政強制合法性原則的規定。

法律規則。法律規則的邏輯規范一般由“假定、處理和后果”三部分構成。但從立法技術規范角度，在某一條文中不一定都規定三種要素，如“假定”可能隱含，“處理”和“后果”可能分散在不同的條文中規定。前文所舉“工傷保險待遇先行支付制度”，對此已一并論述。

（四）把握地方性法規釋義的重點

根據立法法第六十四條規定的立法權限，地方性法規實際上可分為執行性法規、自主性法規和先行性法規。對于自主性法規和先行性法規，因其調整的屬于地方事務或國家暫未規定的社會領域，其釋義配套工作自應準確和周到。對于執行性法規的釋義，因涉及地方立法與上位法的關系處理，亦即地方立法的立法體例選擇問題，則應分類處理，突出重點。如上海市人大常委會法工委原委員孟慶鐘所言，“立法體例一般有三種形式：一種是條例，對某一方面事項作比較全面系統的規范；一種是規定，對某一方面事項作部分的規定；一種是實施辦法，對貫徹實施法律、行政法規作出比較具體的做法?！盵5]因此，對于前述第二、三種情況，則應進行全面、準確釋義。

對于前述第一種情況，上位法往往已作了詳盡釋義，則應重點對該條例針對上位法所作的細化和補充規定部分，以及緊扣地方實情所作的地方特色規定部分進行釋義。具體法律制度的規定，是實現上述兩個部分規定的重要途徑。如《廣東省工傷條例》規定的“工傷康復制度”，即是對上位法《工傷保險條例》（2010年修訂）第一條關于“職業康復”規定的細化和補充（該條例僅在該條規定“促進工傷預防和職業康復”，但未作具體規定）。

（五）建立地方性法規釋義配套的常態化機制

首先，應明確地方性法規釋義配套為一般工作原則。地方立法后一般應釋義配套，但條文含義明確、修改較少的法規修正案等可例外。

其次，應明確地方性法規釋義配套的主體及其職責。應以地方立法工作機構的名義組織撰寫，以該機構的有關組成部門為承辦部門和責任部門，并吸收政府法制和職能部門有關人員、專家學者參加，成立專責撰寫小組，負責具體工作。

再者，應明確地方性法規釋義配套的程序及時限。地方性法規釋義配套的程序，不必與法律解釋的法定程序相同，但亦應建立相應工作程序制度。程序上，地方性法規釋義配套一般由組織分工、撰寫、征求意見、修改完善、審定和公布等環節組成。其中，應增強征求意見的針對性，將釋義的全部或重點、存疑部分征求政府相關部門、涉及的公民和組織代表、包括法律專家和語言文字專家在內的有關專家學者等的意見；釋義修改完善后，應由地方立法工作機構審定。時限上，一般應在立法后的3個月內完成所有工作。

最后，應明確地方性法規釋義的名稱和發布方式。一般應以地方立法工作機構或釋義撰寫小組的名義在當地地方立法官網公布，釋義名稱宜統一為“某某法（指立法體例名稱）釋義”；事后視情況，可單獨或會同其他部門，匯編成冊或公開出版，其名稱可酌情而定，但不應偏離“釋義”這一核心題旨。

注釋：

[1]【美】赫施著：《解釋的有效性》，王才勇譯，三聯書店1991年12月第1版，第16～17頁。

[2]梁慧星：《民法解釋學》，中國政法大學出版社1995年1月第1版，第45～246頁。

[3]【德】卡爾·拉倫茨著：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年9月第1版，第204頁。

[4]孫國華、朱景文主編：《法理學》，中國人民大學出版社1999年11月第1版，第275頁。

[5]周慕堯主編：《立法中的博弈——上海地方立法記事》，上海人民出版社2007年6月第1版，第52頁。