對加快推進基層水利改革發展的思考

鐘玉秀

（水利部發展研究中心，100038，北京）

基層水利一般界定在縣及縣以下的水利，包括縣、鄉鎮、村三個層級，主要涉及水利基礎設施建設及管理、水利組織機構及能力建設、體制機制建設等方面內容。當前，我國基層水利面臨前所未有的發展機遇期，應抓住時機，破解難題，加快推進基層水利改革發展。本文對此進行了深入思考。

一、充分認識我國基層水利改革發展的重要性和基層水利站的地位與作用

基層水利是水利事業的基礎力量和重要組成部分。從大的方面講，基層水利是現代農業建設不可或缺的基礎條件，是農村社會經濟發展不可替代的基礎支撐，是農村水生態環境改善不可分割的保障系統。加快基層水利改革發展，不僅事關農業農村發展、新農村建設和現代農業建設，而且事關防洪安全、供水安全、國家糧食安全，影響經濟社會發展全局。從小的方面講，基層水利工作直接服務于農業和農村，為廣大農民服務，關系到水利工程效益的充分發揮，更關系到農民權益的維護、保障及農村的社會和諧穩定。

我國的基層水利工作具有很強的基礎性、公益性、艱苦性和服務性，體現為工作面廣、量大、直接服務廣大群眾，業務綜合性、專業性強，工程類型多、性質復雜，空間差異性大等特征。在基層水利工作中，基層水利站構成了重要環節，是核心主導力量。

基層水利站，也即鄉鎮水利站或鄉鎮水管站，最早設立于20世紀80年代。20世紀50—70年代，在人民公社制度、中央“三主”（小型工程為主、蓄水為主、社隊自辦為主）工作方針、大寨精神的推動下，我國依靠發動農民群眾投資投勞修建了數以萬計的塘壩、涵閘、旱井、水窖和溝渠等小型農田水利工程，一舉扭轉了舊中國底子薄、基礎差的局面，支持了農業建設。工程的效益發揮，管理是關鍵。改革開放以來，為了解決大量農村水利工程的管理問題，1986年開始了鄉鎮水利組織改革，依據國辦發〔1986〕50號文“凡水利工程設施較多的區、鄉，原則上應有適當的機構和專門人員管理，作為縣水利局的派出機構和人員”和勞人編〔1986〕253 號文“基層水利、水土保持管理服務機構屬于事業單位，凡是小型水利工程設施和水土保持任務較多的區、鄉（鎮），原則上都應當設立適當的機構和配備專門人員。機構的名稱和隸屬關系……由各地因地制宜確定，可以按鄉（鎮）或區設水利、水土保持管理服務機構；也可以按小流域、數個鄉（鎮）設一個管理服務機構”，各地先后設立鄉鎮水利站，作為縣級水利部門的派出機構，實行“條塊結合、以條為主”的管理體制，并在服務農業灌溉、防汛抗旱、飲水安全、水利技術推廣、水行政執法等諸多方面發揮了重要的作用。

但是，經過十幾年的發展，囿于體制固有的弊端，全國各地鄉鎮機構臃腫，龐雜的“七站八所”事業單位成為所在鄉鎮政府安排子弟、親屬的“養老院”和“后花園”，超編超員嚴重，辦事效率低下，財政保障乏力。鄉鎮水利站也是如此，如江蘇省常熟市1987年有鄉鎮水利站職工382名，在經過2001年和2007年兩次改革后，仍然超編33名。為了精簡機構、提高效率，2000年農村稅費改革后，全國開始了鄉鎮事業單位機構改革。各地對原有的“七站八所”等事業單位進行撤并或下放，形成綜合性農業服務機構，有條件的地方走企業化、社會化的路子。全國有60%的鄉鎮水利站在這一時期被撤并或下放到鄉鎮管理。只有個別省，如江蘇省同意對省內鄉鎮水利站繼續實行 “雙重領導、以條為主”的管理體制。

據最新調查，截至2011年4月，我國除西藏及港澳臺之外的30個?。ㄗ灾螀^、直轄市）共有獨立設置的基層水利站23 022個，還有6 321個鄉鎮在農業綜合服務中心設水利員，實際在崗人數約15萬人。單獨設置的基層水利站中，按隸屬關系劃分，以鄉鎮直接管理為主的比例為47.2%，作為縣級水利（水務）局派出機構的比例為38.6%，縣鄉“雙重管理、以條為主”的比例為12.4%，其他類型比例為1.8%。按性質和經費來源劃分，全國基層水利站事業性質占87.8%，企業性質占12.2%。在事業性質的水利站中，以全額撥款為主的占57.5%，差額撥款、自收自支分別為15.4%、17.5%。按設置形式劃分，絕大部分是以鄉鎮為單元設置，占83.6%，以小流域為單元設置的占6.4%，跨鄉鎮設置的占8.2%，其他形式占1.8%。

在當前“三農”形勢下，我們需要對基層水利站在基層水利工作中的地位和作用重新提高認識。改革開放時期，國家發展以 “經濟建設為中心”，更多的中央財政資金用于見效快、效益高的大中型水利工程建設。尤其是1990—2005年這個時期，基本上沒有針對小農水建設的政策措施或專門的全國性會議召開，小農水發展陷入困境。2000年前后鄉鎮水利站的改革有其必然性，也再次引發了對管理體制應“以條為主”還是“以塊為主”的爭論，在 20世紀90年代部分地區曾經反復出現這種爭論和變動，為此國務院于1992年專門發文明確鄉鎮水利站是縣級水行政主管部門的派出機構。但是，鄉鎮水利站的產生是為了滿足1949—2003年間建成的2 000萬處小型農田水利工程管理和維護需要，順應了時代的要求。在當時國家財力有限的情況下，鄉鎮水利站為確保農村水利工程的正常運行，保證國家糧食安全確實作出了不可替代的貢獻。

鄉鎮水利站的地位和作用是由基層水利工作的性質和特點所決定的，正是因為基層水利工作具有強公益性、艱苦性，業務綜合性強，專業性強，決定了需要強有力的核心組織力量開展這項工作。幾十年的實踐表明，鄉鎮水利站工作做得好的地區，基層水利工作就干得好，兩者具有很強的正相關性。而鄉鎮水利站工作做得不好的地區，農村水利建設的計劃、任務難以得到有效落實，形成了業務管理上的斷層和空白，產生了明顯的體制性障礙。據筆者調查，由鄉鎮政府管理為主的地區，一方面，鄉鎮水利員經常被政府抽調，承擔包括計劃生育等工作，或下派為包村干部，或借調到鄉鎮綜合治理辦公室工作，“拿水利錢干其他事”或者“拿一份錢干幾份事”，基本上這些人員80%的時間投入完成非水利工作。另一方面，在人員配置上，有的鄉鎮政府將不懂業務的人員安排到水利站，造成了水利站管理職責不明和人員管理上的失控，水利站水利管理效率低下，作用難以發揮。而水利站撤銷后并入農業綜合服務中心（站）的地區，一般只保留1～2名水利員，人員有限，且平時多忙于鄉鎮中心工作，無法有效開展基層水利各項工作。隨著今后農村發生深刻變化，農村水利建設和管理任務的日益加重，農村勞動力向城市轉移，加強基層水利工作的核心力量建設已經顯得更加緊迫和必要。

二、正確判斷當前基層水利改革發展面臨的機遇與挑戰

當前，我國人口、資源、環境的不匹配狀況仍在加劇，水資源供需矛盾突出已經成為可持續發展的主要瓶頸。近年大面積、連片旱災頻發使農業發展更加依賴于灌溉，需要大力發展灌溉農業；工業化、城鎮化進程加快，使農業用水面臨未來總量減少或總量不增加、灌溉面積需要增加的境況，使節水灌溉需求大幅度增加。農業節水要大力發展，灌溉農業發展要上臺階，而城鎮化、農田水利建設滯后造成了農田水利等基礎設施十分薄弱，成為影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板，而農村水利設施更是農村基礎設施建設的薄弱環節。據調查，截至2007年年底，我國自流灌區固定渠系的完好率只有36%，渠系建筑物的完好率為51%；揚水灌區的設備完好率為35%，固定渠系的完好率為42%，渠系建筑物的完好率為47%；井灌區的機井完好率為59%，固定渠系的完好率為52%。2011年大旱湖北欲調長江水緩解旱情，卻因機泵設備年久失修陷入困境。

2011年中央1號文件《關于加快水利改革發展的決定》的出臺，使我國進入了大規模加快農田水利建設的新階段。根據相關部門測算，未來10年水利投入資金將達4萬億元之巨，年均投入4 000億元，并以農田水利建設投入為主，我國的基層水利改革發展面臨空前的機遇。首先，水利工程老化失修嚴重，已經影響到水利發展全局，具有很大的發展需求和緊迫性。其次，貫徹執行中央1號文件是政府首要任務，各級領導高度重視，要將土地出讓收益用于農田水利建設，尤其是用于末級渠系和田間工程、中小型灌區、小型水利設施等的建設。第三，“健全基層水利服務機構，強化水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等公益性職能，按規定核定人員編制，經費納入縣級財政預算”是中央明確作出的決定。第四，新一輪鄉鎮機構改革和事業單位改革剛拉開序幕，恰逢其時；農村經濟結構正在轉好，農民素質在提高，農民的民主管理、自主管理意識在增強，農村管理手段在逐步改善。

當然，也應該看到基層水利改革發展面臨的挑戰。

首先，農村水利任務日益加重，農村勞動力嚴重不足。農村青壯年勞動力向城市轉移，農村基本上留守的是婦女、兒童和老人。

其次，工程建設與管理經費難以充分到位。據水利部測算，按中央、地方財政各補20%，僅中央財政小型農田水利設施補助專項資金每年要150億元，而2006年只安排了3億元，雖然2010年增加到78億元，但缺口仍太大?，F在不僅中央1號文件確定的政策需要落實，而且還面臨地區的土地出讓收益與農田水利建設任務不匹配的問題，土地出讓收益豐厚的地區，經濟發達，高度城鎮化和工業化，農田水利建設任務不重，而農田水利建設任務重的中西部地區，土地出讓收益并不多。

第三，鄉鎮級管理組織力量十分薄弱，絕大多數基層水利服務機構的管理體制沒有理順，存在體制性障礙。主要體現在：一是服務職能弱化嚴重，行業內上下關系脫節，業務管理斷層，工作效率降低。水利站管理職責不明和人員管理上的失控，使水利站水利管理效率低下，作用難以發揮。二是辦公條件差，技術裝備不能滿足工作需要。有的鄉鎮水利站甚至沒有固定辦公場地，辦公條件極差，有的連起碼的桌椅板凳都沒有，更談不上交通、通信設備。三是職工待遇低，隊伍不穩。不少水利站沒有足額發放基本工資，有的甚至連續多年拖欠職工工資，工資福利待遇遠遠低于其他鄉鎮事業站所職工。四是隊伍年齡結構老化，文化程度低，專業水平不高，專業技術人才缺乏。由于工作條件艱苦，待遇低，工資福利沒有保障，缺乏引進人才和人才培養的物質基礎，導致人才引不進、留不住。目前，鄉鎮水利站職工基本上處于50歲左右的年齡段，高中以下文化程度人員比重高達86%，擁有職稱的人數僅約50%，其中一半以上為初級職稱。由于水利需要專業知識和專業技能，專業技術人才缺乏使得基層水利應急搶險能力下降。目前，基層水利機構萎縮，經費缺乏，人員老化，專業技術人員嚴重缺乏，技術裝備不能滿足需要，已經使得服務功能嚴重下降，行業管理被弱化，水利科技推廣普及不能很好地向基層和農村延伸。

第四，基層水利法制建設滯后，建設和管理缺乏政策法規保障。盡管經過30年的努力，我國已經形成了以水法為核心，包括4部法律、16件行政法規、50項部規章和800余項地方性法規和政府規章的較為完備的水法規體系，但農村水利的立法工作普遍滯后，僅制定了《灌區管理暫行辦法》《占用農業灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》等規章。

三、明確我國基層水利改革發展需要解決的重點問題和解決方向

基層水利改革發展面臨的問題很多，必須抓住主要矛盾，解決重點問題。筆者認為基層水利改革發展關鍵是要解決好兩個問題：一是解決好基層水利發展機制問題，主要是解決農田灌溉“最后一公里”問題。二是解決好基層水利管理服務組織問題，主要是解決水利管理 “最后一級組織”問題，解決基層水利設施建設和管理的核心組織力量問題。

1.基層水利發展機制問題及解決方向

在農村勞動力嚴重缺乏和農村實行家庭承包責任制的背景下，針對小型水利工程明顯投入不足、帶病運行、阻塞農田灌溉的“最后一公里”問題，需要重新考慮基層水利發展機制問題，包括：投入政策如何落實；如何保持財力與事權相匹配，構建中央政府與各級地方政府的投入責任機制；在資金渠道來源多元化的現實情況下如何有效發揮資金聚合效應；資金使用機制如何建立；農田水利建設與管理上，如何厘清政府主導與農民參與的關系，明確政府的責任邊界；如何解決水利工程集體受益與土地經營家庭承包責任制的矛盾；如何構建小型水利工程的養護長效機制；在當前國家惠農促農，大力支持“三農”的政策環境下如何有效解決農業水費收繳難問題等。

解決方向是：堅持建管并重、大小統籌、骨干工程與配套工程相匹配的水利建設發展觀，建立責任機制，公共財政加大投入，發展機制不斷創新，法制建設不斷增強，以規劃為龍頭，統籌各路項目資金，發揮資金聚合作用，使事權與財力相匹配；在強調農田水利基本建設的同時，應加強管理維護的責任到位、經費到位、人員到位，確保工程效益的發揮；對基層水利設施，明確工程屬性，確認產權，落實責任和人員，依法管理，做到有人看護、有人維修、有人管理。重構灌排工程管理體制和運行機制，重視水管體制改革延伸，延伸到基層小型水利工程管理，使投入不足、帶病運行、阻塞農田灌溉的“最后一公里”問題得到明顯改善。

2.基層水利管理服務組織問題及解決方向

面對我國農村的新形勢、新任務和新要求，基層水利管理組織在機構和人員上表現出明顯不適應。缺錢養人，沒錢干事，根子在管理體制有問題；人員不足，人員老化，人才隊伍不穩定，根子在工作待遇低（包括工資待遇和社會保障低），工作條件差，個人發展機會少；專業技術人員缺乏，人才結構不合理，根子在人才引進和培養機制有問題。解決這些問題，涉及利益格局的調整，不僅牽涉錢，更主要是牽涉人的因素，是最復雜、最難解決的問題。由前述可見，當前以鄉鎮直接管理為主和并入農業綜合服務中心的單位比例達到了2/3，非財政全額供養單位占35.4%。首先面臨認識統一問題，對已經并入農業綜合服務中心的單位和取消鄉鎮水利站的地區是否必須恢復，答案是肯定的，但不是簡單恢復，而是更高層次上的機構重建。其次，還面臨組織性質和職能如何界定，實行何種管理體制，機構如何設置，采取何種管理機制和用人機制，如何建立經費保障機制等問題。

解決方向是：統一認識，堅持基層水利公益性職能與經營性服務相分離，強化公益性職能，放活經營性服務，建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系，通過確定性質、理順體制、明確職能、合理布局、強化隊伍、充實一線、創新機制等一系列改革，逐步構建起以基層水利站為主導，抗旱服務隊、防汛搶險隊、農村水廠（站）等專門機構為支持，農民用水合作組織為基礎，水利科研、教育等單位和水利企業廣泛參與，分工協作、服務到位、充滿活力的多元化基層水利服務體系。健全基層水利服務機構，處理好流域管理與區域管理、單一管理和綜合管理的關系，強化公益性服務和綜合管理職能，做到定性準確、職責清晰、設置合理、運轉協調、精干高效，并堅持從實際出發，因地制宜，鼓勵地方進行探索和實踐；堅持統籌兼顧，與縣鄉機構改革相銜接，處理好改革和穩定的關系。大力發展農民用水合作組織，解決好水利工程集體受益與土地分散經營的矛盾。

四、加快推進我國基層水利改革發展的措施建議

1.建立小型水利設施建設和基層水利改革發展的穩定投入渠道

（1）加大中央財政投入力度

應擴大中央小型農田水利工程建設專項資金、小農水重點縣建設資金的規模和范圍，“十二五”時期逐步穩定在200億元以上；完善中央財政對小型農田水利工程的差別補助政策，將中西部地區及糧食主產區補助比例提高到70%，以解決取消縣及縣以下資金配套所帶來的缺口；積極加大對農村水環境治理等長期以來被忽視的公益性項目的財政投入。

（2）盡快落實土地出讓收益用于農田水利建設

目前已經明確了土地出讓收益在農田水利建設方面的使用方向：大型灌區末級渠系和田間工程；中小型灌區；小型農田水利設施的新建、修復、續建、配套、改建；小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小”水利工程建設；西南五?。ㄗ灾螀^、直轄市）小型水源工程建設；節水灌溉工程建設和改造、渠道防滲、管道輸水、噴灌、滴灌技術推廣；牧區農田水利建設；農田水利設施的日常維護支出，不得用于人員經費、公用經費開支。由此可見，土地出讓收益主要是用于基層水利設施建設，應該盡快落實。

（3）加大各級政府對基層水利服務機構建設和隊伍建設的投入

建立中央和地方財政共同保障機制，總體上中央財政養事，地方財政養人。從中央或省級設立的農村水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣、農村水環境整治、水土保持等涉水項目經費中按3%～5%的比例提取，從小型農田水利財政補助資金與重點縣建設投入中按5%的比例提取。加大對農民用水戶協會等組織的財政扶持力度，中央財政應允許在補助資金中提取適當比例用于農民用水戶協會的組建、開辦等工作經費。建立縣級水利工程維修養護基金。

（4）加大政策性金融的中長期信貸支持力度

積極爭取中央財政對節水灌溉貸款項目全部實行實際利率全額貼息；在小水能資源豐富的地區，鼓勵由鄉政府用集體資產提供無償擔保幫助農戶貸款興辦農村小水電；引導農民用水合作組織和農村集體抵押資產借貸投入農村水利基礎設施建設。在農業經濟較為發達的地區，利用農村土地承包權長久保持不變的優勢，積極引導農民抵押土地流轉權借入信貸資金投入農村水利基礎設施建設。

（5）積極引導社會資本投入建設

對于具有一定經濟效益的農村小水電工程以及農村水廠，應根據實際情況采取個體投資建管、股份合作制建管、集體建設整體拍賣經營權等多種模式，探索市場化融資方式，解決工程設施建設資金短缺的問題。

2.健全基層水利服務機構

（1）明確基層水利站的性質、管理體制和職能

爭取水利部、中編辦、財政部三部門聯合出臺相關政策性文件，明確基層水利站是鄉鎮水利公益性服務主體，定性為公益一類事業單位，是縣級水行政主管部門在鄉鎮的派出機構，專司公益性職能，不再承擔經營性服務職能。對基層水利站實行“條塊結合、以條為主”的管理體制，縣級水行政主管部門負責人員調配和業務指導，人員考評、晉升、調動要充分聽取所在鄉鎮黨委的意見。人員編制嚴格核定，人員經費和辦公經費納入縣級財政預算，辦公和生活設施由鄉鎮負責統一安排。

基層水利站的職責主要是履行水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等公益性職能和作為縣級水行政管理職能在鄉鎮的延伸，提供業務指導。代縣級水行政主管部門，對防汛（防臺）抗旱服務組織、農村水廠（站）、小型水利工程管理單位等履行管理和指導職能，對參與基層水利社會化服務的經濟組織、企業、私營個體經濟履行指導和監督職能。

（2）合理設置基層水利站，嚴格核定人員編制并規范建設標準

處理好流域管理與區域管理、單一管理和綜合管理的關系，科學設置基層水利站，流域界限明顯的以流域設站，流域界限不明顯的以區域設站；基層水利站確定為綜合管理站，以事定崗，以崗定責，以責定編，增加技術崗位，壓縮工勤崗位。制定基層水利站建設標準，推動基層水利站規范化、標準化建設。

（3）強化激勵約束機制

實行基層水利站改革與水利工程建設掛鉤，有效推進和保證改革速度。應將基層水利站改革與小型農田水利重點縣建設、灌區節水改造和續建配套等項目的安排和驗收直接掛鉤，基層水利站改革無進展的縣市不安排或少安排建設項目，不進行相關項目驗收，形成工程建設和基層水利站建設聯動發展機制。

3.健全基層水利服務體系

①對現有各類基層水利服務組織加快推進分類定性，強化公益性職能，放活經營性服務。將鄉鎮供水站、抗旱服務隊等提供專項工程管理與服務的組織確定為公益二類事業單位，重新明確職責。在定崗定編的基礎上，編內在職人員經費由縣級財政負擔，辦公經費以及工程設施日常維修養護等經費自籌。將村級水利服務組織確定為社團性質組織，由受益農戶自行建章立制，財務自理，確保其良性運行。將農村水利施工專業隊伍認定為經營性組織，確定為企業性質，采用獨立核算、自負盈虧的市場化運作方式。

②大力發展農民用水合作組織，推行農民對斗渠以下的設施進行自主管理，調動農民積極性。農民用水合作組織為非營利的社團組織，人員及辦公經費可由縣級財政予以適當補助。推行村管水員制度，試行對村管水員的財政補貼制度，通過政府財政補貼將水利服務覆蓋全體農民。

4.加快基層水利法制建設和深化小型水利工程產權制度改革

①加強農村水利的法律制度和規劃建設。應將“農田水利法”“農村水利條例”列為重點立法項目盡快頒布施行，加快制定“節水灌溉補償及激勵辦法”，加快編制縣級農田水利建設規劃并實施，將農田水利基礎設施建設與管理和農村水利工作納入法制化和依據規劃管理的軌道。

②制定并實行農村飲水工程用地、用電和稅費優惠政策，如考慮執行農業生產用電價格，甚至更低的公益性設施用電價格，解決我國農村飲水工程普遍運行成本高，尤其是電費、稅費負擔重的問題。

③深化小型水利工程產權制度改革，針對小型水利工程的權和利分離狀況，應確水確權到農戶，發揮產權激勵作用。明確國家補助資金所形成的資產歸農民用水合作組織所有，國家投資農村飲水安全工程所形成的資產歸受益農村集體所有。改造完成的末級渠系工程資產移交給農民用水合作組織管理。

5.建立健全“公開公正、競爭上崗、定期考評、合理流動”的基層水利人事管理制度

實行用人制度改革，引入競爭機制，創新人才引進、考核和培養機制，嚴格基層水利服務機構人員的進、管、出。

①建立人員進崗制度，嚴格實行“公開招聘、競爭上崗、擇優聘用”的用人制度。

②完善人員績效考評制度，將基層水利工作人員的業務能力、工作量和工作實績作為主要考核指標，開展定期考評，實行工作業績與工資收入掛鉤的績效工資制度。

③健全職工培訓機制，通過定向培養或培訓，定期對基層水利職工開展技能培訓；普遍推行上下級水利職工交流培訓機制；推行基層水利人員持證上崗制度，逐步實現持證上崗。

④實施人才引進優惠政策，大量引進大中專畢業生等高素質人才，改善基層人才結構。

⑤妥善做好改革中富余人員的安置和管理工作，積極創造條件，支持、鼓勵和引導富余人員再就業，搞好再就業培訓工作，切實幫助他們解決實際困難。

[1]陳雷.全面貫徹中央農村工作會議精神 奮力推進水利改革發展新跨越——在全國水利工作會議上的講話[J].中國水利，2011（1）.

[2]李國英.建立健全基層水利服務體系[J].中國水利，2011（23）.