我國稀土資源開發中的環境保護法律問題探討

徐忠麟,蘇艷超

(江西理工大學環境資源法研究中心，江西 贛州 341000)

稀土是信息技術、生物技術、能源技術等高技術領域和國防建設的重要基礎材料，也對某些傳統產業，如農業、化工、建材等的技術進步和發展起著重要作用。稀土可以使用的功能材料種類繁多，并且正在形成一個規模宏大的高技術產業群，有著十分廣闊的市場前景和極為重要的戰略意義。但我國稀土開發面臨著日益嚴重的環境問題。稀土礦山開采導致植被破壞，水土流失。稀土冶煉、萃取分離生產過程中，使用大量的酸堿、萃取劑等化工原材料，產生大量的廢氣、廢水、廢渣。大部分稀土生產企業，環保治理設施不完善，有的小稀土冶煉廠沒有環保治理設施。排放的“三廢”對大氣、水體、土地造成了污染[1]。因而，從法律角度探討稀土資源開發中的環境保護法律問題具有重要意義。

1 我國稀土資源開發中的主要環境問題

稀土開采、選冶、分離存在的落后生產工藝和技術，嚴重破壞地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得農作物減產甚至絕收。離子型中重稀土礦過去采用落后的堆浸、池浸工藝，目前雖已采用較為先進的原地浸礦工藝，但仍不可避免地產生大量的氨氮、重金屬等污染物，破壞植被，嚴重污染地表水、地下水和農田[2]。

1.1 稀土資源開發中的水污染

在稀土開采過程中，無論是池浸工藝還是原地浸礦工藝都要大量使用浸礦劑，礦中殘留的浸礦劑在降雨的沖刷和淋濾作用下，將攜帶稀土和重金屬離子進入下游水體。同時，稀土資源開發中所產生的大量廢水和露天礦、排礦堆、尾礦受雨水淋濾、溶解而形成的廢水中,稀土含量是一般淡水的上千倍。廢水通過礦井井口、礦區地面塌陷區、導水斷層、有效裂隙等水滲漏通道進入井下含水層，造成水質的嚴重惡化。此外，已開采利用的稀土資源除含有所需的礦物成分外，伴生的放射性核素(如鐳、釷)會隨著開采、冶煉、加工和利用,發生遷移、濃集、擴散和重新分布。如含放射性核素的廢渣多數露天堆放或坑埋，在長時間降雨的淋濾下,很容易進入地下水和地表水環境，對水體及周邊環境造成嚴重的放射性污染[3]。大量有毒有害元素在污染地下水的同時,會污染周圍的土地、農田。其中有毒有害物質，如汞、鎘、鎳、砷等元素沉積于土壤、農田,會造成土壤長期的化學污染。

1.2 稀土資源開發中的大氣污染

稀土資源開發中的大氣污染,主要來自粉塵和礦井排風、瓦斯抽放以及礦產品加工廠排放的一些有害氣體。露天采礦中的鉆孔、爆破、挖掘、運輸等環節會產生大量粉塵，加上機械排出的廢氣會對礦區的局部大氣環境產生重大影響；采礦過程中堆砌的廢渣，由于顆粒細小，遇大風天氣，粉塵飛揚，遮天蔽日，能見度降低，對周邊環境造成嚴重污染；尾礦壩體大都沒有防飛揚設施，受自然因素影響，氧化、風蝕作用可使尾礦壩形成周期性的塵暴源，產生揚砂，污染大氣。受粉塵影響，選礦廠附近空氣能見度減低，粉塵隨風向下風向遷移，使空氣污染范圍增大。有的粉塵中含氟化物和高放射性元素，不僅會影響影響動植物的正常生命活動，嚴重的還會影響人類的生命安全。

1.3 稀土資源開發中的土地破壞

礦藏的賦存條件決定稀土資源開采必然要占用和破壞土地。對土地的破壞主要表現在：一是“挖損”，露天開采將礦體的上覆地層和表土剝離后直接采掘礦石，如此大規模地挖掘土地，造成表層土壤的破壞甚至消失；二是土地塌陷，地下開采常引起地層的變形、裂縫甚至塌陷，破壞土地和耕地，危及地面建筑物的安全；三是“壓占”，地下開采不可避免地產生大量固體廢物，大多數是堆放于地表，壓占了大量的土地；四是土地的沙漠化，南方風化殼淋積型稀土礦礦山的整體資源利用率低，加上表層廢土的開挖與堆放，每生產1t原礦，將使土地荒漠約在450m2左右。按目前的生產能量估算，全國每年使25km2的土地荒漠化[4]。

1.4 稀土資源開發中的植被破壞和水土流失

稀土資源賦存于地表或地下，采礦時要剝離表土，無論何種采礦方式，都會使資源產地的植被遭到或多或少的影響和破壞。如露天開采會直接毀壞地表土層和植被，地下開采會導致地層塌陷，從而引起地上植被的破壞。特別是露天開采，不僅剝巖破壞植被而且廢渣壓覆植被，會留下大面積裸露巖層。稀土資源開發造成土地、植被破壞，表土喪失了植被的天然保護,加上雨水和地表水的沖刷，很容易導致水土流失。如在池浸開采工藝中，需要砍光地表的植被，鏟凈草皮，這樣裸露后的花崗巖母質層風化速度加快，形成新的水土流失源。含有稀土的土層,經過池浸后變成了尾砂，尾砂就地堆放，占用了土地，破壞了環境，水土流失難以避免。即使在原地浸礦開采工藝中，開挖淺槽、注液井和集液溝也會破壞地表植被。由于灌注濃度大，時間長，浸礦劑側滲對植物的生長產生傷害，造成植被根系萎縮，致使植物的根系逐步喪失保水固土作用。同時，灌液孔布置不合理，灌注液體超量，浸取液長時間浸泡礦層，遇到自然界的極端條件時，如強降雨，很容易導致山體滑坡。

2 我國稀土資源開發中的環境法律保護現狀及問題

2.1 我國稀土資源開發中的環境保護立法現狀

我國尚無專門的稀土開發的環境保護法律法規，但現有的環境保護法律法規初步構建了有關稀土開發環境保護的法律保障體系。從全國人大及其常委會制定的法律層面來看，主要有《環境保護法》、《礦產資源法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《大氣污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》等法律中,有關于資源綜合利用以及土地復墾、環境治理的原則性規定，可以適用于稀土資源開發中環境保護。

從國務院及其各部委制定的行政法規、部門規章和有關規范性文件來看，主要有國務院1991年的《關于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》、2004年的《關于投資體制改革的決定》、2011年《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》的行政法規。1999年至今,國務院各部委制定的關于稀土資源的部門規章和規范性文件共40多部，主要有：2009年國土資源部出臺的《保護性開采的特定礦種勘查開采管理暫行規定》、《稀土礦開采總量控制指標》，工業和信息化部制定的《稀土工業發展的專項規劃》；2010年國土資源部下發的《關于開展全國稀土等礦產開發秩序專項整治行動的通知》和工業和信息化部發布的《稀土行業準入條件》(征求意見稿)；2011年國土資源部發布的《關于設立首批稀土礦產國家規劃礦區的公告》和環境保護部發布《稀土工業污染物排放標準》，國家標準化管理委員會批準的《燈用稀土三基色熒光粉》、《稀土長余輝熒光粉》、《白光 LED 燈用稀土黃色熒光粉》及相應分析方法等12項國家標準，工業和信息化部批準了《氟碳鈰鑭礦精礦》等6項行業標準。

有關稀土的地方性法規只有《包頭稀土高新技術產業開發區條例》。相關的地方規范性文件主要有《江西省礦產資源總體規劃》對稀土開采實施總量控制，稀土氧化物年產量控制在 9000t以內；內蒙古自治區出臺的《關于開展稀土資源開發秩序專項整治的工作方案》,明確全自治區范圍內的稀土戰略資源由包頭鋼鐵(集團)有限責任公司專營。為推進稀土資源開發整合，2010年南方五省區(廣東、廣西、福建、江西、湖南)15市共同簽署了《南方五省區15市稀土開發監管區域聯合行動方案》；2011年又共同簽署了《離子型稀土礦產勘查開采準入條件》、《離子型稀土礦產采礦權人聯盟方案》、《離子型稀土礦產勘查開采違法違規行為舉報信息處理規定》、《離子型稀土礦區協管員管理辦法》、《礦區采礦權標識管理辦法》五項制度。

2.2 我國稀土資源開發中的環境保護法律問題

2.2.1 國內相關立法的缺失

雖然現有的環境保護法律法規初步構建了有關稀土開發環境保護的法律保障體系，但目前國內沒有一部專門的法律對稀土這一稀有礦產資源予以規范和保護，國內立法保護的力度顯得不足，也使我們對稀土資源的保護在國際國內都處于不利的地位。如2012年1月30日，世界貿易組織(WTO)上訴機構就美國、歐盟、墨西哥訴中國原材料出口限制措施爭端案發布裁決報告，裁定中國應降低包括稀土在內的9種原材料出口關稅，解除出口限額，其原因主要是國內法律法規對稀土資源出口調控的缺失。而作為國家立法精神在各地區有效貫徹以及法律體系各層級上下銜接保障的地方性法規，我國僅有一部是有關稀土資源保護的，且這部地方性法規也存在著立法技術落后，照搬、照抄、照辦的多，有針對性地作出變通規定的少，體現出立法者沒有更深入地進行實際調查，無法掌握稀土行業發展中出現的核心問題，無法提出對稀土行業發展前景的科學預測，顯得立法比較薄弱[5]。

2.2.2 現行礦區環境保護法律制度存在缺陷

我國針對礦山環境保護和治理制定了一系列相關的法律制度，主要有礦區生態環境保護規劃制度、環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、排污許可證制度、限期治理制度、土地復墾制度和污染物集中處置制度等等。雖然這些制度涵蓋了從資源開發到環境恢復治理的整個過程，但在實踐中仍存在許多不足。如，雖已制定《環境影響評價法》貫徹施行環境影響評價制度，但是由于該制度缺少戰略環境影響評價等方面的內容，導致礦區環境準入機制的不完善。我國《環境影響評價法》規定，規劃的編制機關和項目的建設單位在報批環境影響報告書前，應該采取有關形式征求公眾的意見。但是，沒有規定在此前將有關的文件予以公開，這意味著公眾參與環評之前對一該規劃和項目毫不了解，要求其在短時間的聽證會或調查中對草案提出意見，難度非常之大，立法意圖難以實現。同時，該法中還存在一些宣示性的條款，這在實踐中根本無法真正落實[6]。除此之外，各種礦區環境保護制度散見于不同的法律之中，條款分散，缺乏有機聯系，加上內容不配套、不規范、可操作性較差的問題，不利于環境保護法律的落實。此外，環境公益訴訟制度的缺失，也使得礦區居民在受到環境污染損害時，無法通過訴訟途徑得到及時有效地救濟。

2.2.3 相關法律政策執行與監管不力

很長一段時間，我國稀土行業呈現出“小、散、亂、差”的局面，受經濟利益的驅動,各地無證開采、亂采濫挖現象十分嚴重。而造成這一現象的主要原因,就是執法部門有法不依或執法不嚴,以及環境監管部門監管不力。具體表現為部分地方政府及相關部門在監管礦山企業上存在地方保護，與礦山企業存在利益關聯，在執法過程中必然存在監管不嚴、消極執法等情形。而執法過程中,環保管理部門對礦山污染事故應急處理能力差，環境目標責任制度未能落實到位，則更加大了稀土資源開發中環保的難度。此外，礦山多位于偏僻的山區，當地執法隊伍人員少、任務重、水平低、能力差，則進一步無形中加大了執法的力度。作為環境保護的重要環節，環境執法的不力，不僅造成稀土資源浪費與破壞，還使生態環境遭到嚴重破壞。

3 我國稀土資源開發中的環境保護法律對策

3.1 完善稀土資源開發中的環境保護立法

立法是進行生態環境保護與治理的重要舉措和保證，是實現稀土資源開發環境狀況根本好轉的最積極、有效的 “硬性”手段。鑒于稀土資源的戰略重要性以及我國在相關領域立法的不足，除了加快公布《稀土行業準入條件》的步伐外，在現有法規基礎上，盡快制定出臺《稀土管理條例》。其內容應包括基本原則、總體規劃、管理機構、核準機制、環境保護、法律責任等內容，以實現對稀土行業全面、統一的管理目標。其中，應重點增加的有關環境保護的規定，一方面為加強稀土資源開發中的環境保護提供法律依據；另一方面從法律層面促進稀土企業環保意識的提高。法律責任的內容，則是對任何私自勘查、開采、生產、銷售稀土資源和產品的行為，追究經濟責任和行政責任，情節嚴重的，根據《刑法》相關條款追究刑事責任，并從重從嚴處罰。

地方立法的完善，也是各項國家法律政策有效貫徹落實的保障。各地還應結合實際深入開展調研，掌握稀土行業發展中出現的核心問題，統一立法主體、立法內容和立法程序，規定較詳細的專項配套產業管理和環境保護條例，形成有關稀土管理和環境保護的地方立法體系。此外，根據加強稀土礦國家規劃礦區管理的需要，在原有地方合作制定規范稀土管理的規范性文件的基礎上，還要加強地方立法的合作，探討制定跨行政區的地方法規和政策的合作機制，形成有關稀土管理與環境保護的區域法規體系。

3.2 建立健全稀土資源開發中的環境保護基本法律制度

3.2.1 修改完善環境影響評價制度

稀土資源開發和環境有重大關系，完善資源開發前的環境影響評價制度是從源頭控制環境污染與破壞。環境影響評價制度在我國實行實際已有二十余年并發揮了較好的作用?！吨腥A人民共和國環境影響評價法》的出臺，標志著我國已經確立了較完整的環境影響評價制度，但是仍存在前文所述的一些不盡人意的問題。因此，根據現實需要，急需修改完善環境影響評價制度。例如對第二條的環境影響評價范圍進行修改，要在原來的規劃和建設項目的基礎上，增加政策、法規等宏觀性、戰略性行為的環評，從而增加決策的科學性；完善公眾參與的內容，建立有效的公眾參與環評機制，將原則性規定具體化，詳細規定公眾參與的方式、參與階段、參與的范圍，完善具體程序，建立健全聽證會制度，并為公眾參與提供有效的司法保障等。

3.2.2 推行清潔生產制度

2003年1月1日起施行的《清潔生產促進法》，在工業、農業、餐飲等服務性行業、建筑工程等領域中，建立了改進技術、回收、循環利用、綠色包裝、內部監測與政府監控相協調等制度，體現了一定環境成本內部化的要求。在此基礎上，建議稀土資源的開發借鑒相關技術、制度和法規要求，使稀土資源開發的生產活動變得“清潔”，達到節省能源、降低原材料消耗、減少污染物的排放量，從源頭上控制環境污染與生態破壞。清潔生產的基本手段，是控制原材料開采和生產過程中對生態環境的影響、改進工藝技術、強化企業管理，最大限度地提高資源、能源的利用效率和重復利用率，爭取廢物最少排放。因此筆者認為，應高度重視科技進步在稀土資源開發中的作用，研究開發無污染的采、選、冶新工藝，提高工藝裝備水平，提高稀土資源開發利用效率，在建設資源節約型礦產資源開采利用行業的同時，最大限度地減少污染物排放，實現清潔生產，減少環境污染，從而實現建設資源節約型、環境友好型社會的目標。

3.2.3 落實礦山生態環境保護與治理恢復保證金制度

根據《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》提出的“落實礦山生態環境保護與治理恢復保證金制度，嚴格企業生態環境保護與治理恢復的經濟責任”的要求，應加快推進稀土礦山生態環境治理恢復保證金制度的實施。稀土開采企業必須依據礦山生態保護與治理恢復方案，按照不低于礦山生態保護與治理恢復費用的原則，全面征收和提高保證金標準。實施保證金制度，不僅把礦山環境責任落實到位，避免了無人承擔責任的混亂局面，而且污染責任人在礦山開采之前繳納保證金后，為礦山環境防治提供了一定經費保障。礦山生態環境保護與治理恢復保證金制度是一項必須長期堅持的工作，需要國家、政府和企業多方面的配合，才能逐見成效。此外，礦山地質環境的治理，對緩解人地之間的矛盾，穩定農業基礎，促進經濟發展和環境保護工作，建立“自然—空間—人類”系統協調發展有著十分重要的意義，既有利于當代人，又有益于子孫后代。

3.3 加強稀土資源開發中的環境執法與監管力度

稀土資源開發勢必對生態環境產生影響，然而無證開采和亂挖濫采則進一步加劇了資源開發與環境的矛盾。嚴格執行相關法律規定，加強監督執法，對于保證稀土資源開發與環境的協調發展至關重要。

強化監督管理，嚴格控制稀土礦山環境遭受破壞，可以從以下幾個方面著手：第一，稀土礦山建設嚴格執行“三同時”制度，對措施不落實、未驗收或驗

收不合格的礦山建設項目，不得投產；對強行生產的，國土資源主管部門要依法吊銷采礦許可證。第二，定期對稀土礦山生態保護與治理恢復工作進行監督檢查，督促采礦權人在稀土開采活動中履行生態環境保護責任和義務。第三，企業對礦區范圍的礦山環境實施動態監測，并向資源環境行政主管部門提供監測結果。第四，政府在稀土礦山企業年檢中，加強礦山環境年檢內容，同時堅持預防為主、保護優先的方針，堅決控制新的礦山環境污染和破壞。

同時，要加大執法力度，嚴厲打擊無證開采、亂采濫挖以及制止重復建設。對超標排放、污染嚴重而未在規定期限內完成整改的企業，予以嚴肅查處直至關閉。認真組織開展稀土開采環保專項執法檢查，加大查處力度，依法糾正和查處采礦權人在稀土開采活動中的違法行為，情節嚴重的應移交司法部門，依法追究其刑事責任。此外，加大執法力度，要對縣、鄉、村三級政府政權機構的執法人員進行教育和培訓，提高其整體素質，增強其執法的自覺性和責任感。

[1]陳占恒.中國稀土產業動態和相關政策概覽[J].四川稀土，2010(3)：11-17.

[2]國務院新聞辦.中國的稀土狀況與政策[M].北京:人民出版社，2012.

[3]高志強,周啟星.稀土礦露天開采過程的污染及對資源和生態環境的影響[J].生態學雜志,2011(12)：2915-2917.

[4]程建忠,車麗萍.中國稀土資源開采現狀及發展趨勢[J].稀土,2010(2):65-68.

[5]郭曉嵐,孟雪飛,曹云.我國稀土行業法律保障體系的完善[J].稀土,2011(6):98-99.

[6]呂丹.礦產資源開發中的環境保護法律問題研究——以江西省為例[D].北京：中央民族大學,2007.