南京國民政府監察制度探析

姚秀蘭

(深圳大學法學院，廣東深圳518060)

中國歷史上的監察制度是政治制度的重要構成之一，是中華法系的重要組成部分。它上起秦漢，下到明清，乃至民國，歷經兩千多年而不間斷。在漫長的歷史演進過程中，形成沿革清晰、機構完備、特點鮮明的監察體系。它不僅在整飭吏治，維持封建國家機器的正常運轉，保持社會穩定和推進社會發展方面發揮了重要的功能，而且也為后世積累了豐富的法文化遺產和可資借鑒的寶貴經驗。

1840年鴉片戰爭以后，中國由一個完整的封建社會，逐步轉變為半殖民地、半封建社會。1906年11月，清政府在“預備立憲”中開始實行官制改革，在這個過程中，清政府擬定了《都察院整頓變通章程》，著手對監察機關都察院進行整頓和改革。中國兩千年來的傳統封建監察制度已經進入了其末期形態，近代意義上的監察制度隨之萌芽。1912年，辛亥革命勝利，以資產階級為主體的南京臨時政府宣告成立。這個時期，臨時政府仿照歐美資產階級執政國家由國會參眾兩院行使監督權制度建立了議會監察制。1928年北伐戰爭后，新成立的南京國民政府以孫中山先生五權憲法中的監察理論為基礎建立起了獨立的監察院行使監察職權?！拔鍣鄳椃ā奔捌洹皺嗄芊至ⅰ崩碚撟鳛閹浊攴饨▽Ｖ浦贫鹊膶α⑽锍霈F在中國政治制度史上，是中國政治制度的一次大革命。至此，中華民國的監察制度也有了和以往全然不同的面貌。

“觀今宜鑒古，無古不成今”。探求民國時期監察制度的起源及其發展過程，對于我們今天的法制建設和司法現代化不無裨益。本文從南京國民政府時期監察法律體系的架構、各項監察立法的演化、監察院的組織體制以及影響其監察制度的政治經濟文化因素等方面，多角度、深層次地總結和分析這一時期中國監察制度的法律成果、個性特點、借鑒價值和歷史局限性，其中得失耐人尋味，亦可為我國當前社會主義監察制度和廉政制度的建設提供歷史的借鑒。

一、監察制度建立的理論來源和實踐基礎

南京國民政府的監察制度是以孫中山的“五權憲法”理論為基礎的?；谶@一理論，國民政府對監察體制進行了重新建構。1931年2月16日正式成立獨立的監察院作為監察機關行使監察職權，它的成立正是以國民黨在1928年頒布的《訓政綱領》、《中華民國國民政府組織法》和《監察院組織法》為法律依據。根據以上三個法律文件，監察權和監察院分別為五項治權和五院之一。在之后的20多年間，國民政府先后多次修訂并出臺了一系列與監察院相關的法律法規。1948年國民政府公布了《監察法》，這是民國時期最完備的一部監察法規。它與1947年修正的《監察院組織法》一起構成了民國時期的監察法體系。此外，從臨時政府的資產階級議會監察制度到北洋政府的平政院體系下的監察制度，再到廣州、武漢國民政府時期監察院的初步建立，亦為后來南京國民政府監察制度的建立提供了豐富的實踐基礎。

(一)理論來源

國民政府監察制度建立的理論基礎主要是孫中山的“權能分立”說和“五權憲法”論。前者是孫中山民主理論的核心，是“五權憲法”的理論基礎;后者則是“權能分立”說的目的，更是國民政府監察院建立的直接理論依據。

1．“五權憲法”理論與監察地位的提高

“五權憲法”理論是孫中山在吸取歐美資產階級三權分立原則和中國古代考試、監察制度的基礎上形成的。其主要內容是“將中國‘憲法’中君權所兼之行政、立法、司法如外國使之獨立，將外國憲法中司法權所兼之彈劾權(監察權)，行政權所兼之考試權，如中國舊制使之獨立”［1］P50。1906年11月，孫中山在《與該魯學尼等的談話》中指出:“考選制和糾察制本是我中國固有的兩大優良制度，但考選制度被惡劣政府所濫用，糾察制度又被長期埋沒而不為所用，這是及可痛惜的。我期望在我們共和政治中復活這些優良制度，分立五權，創立各國至今所未有的政治學說，創建破天荒的政體，以使各機關能充分發揮他們的效能?！保?］P320孫中山認為中國傳統政治中原本就有獨立的封建監察權，可以發揮積極的作用，但是中國古代監察權并非完全獨立，它只是皇權的一個組成部分，它為駕馭百官而設立，本質上屬于人治而非法治的產物。孫中山加以改造，去掉了君權，把其中行政、立法、司法三權獨立，來施行政治，將監察權獨立出來，把所有的政府官吏都置于監察部門的監控之下以確保政府及其官員的廉潔性。孫中山的監察思想由此確立。

南京國民政府建立后，基于孫中山反復倡行的“五權憲法”的政府架構理論，國民政府對監察體制進行了重新建構，將監察權從議會中分離出來，由獨立于行政、立法、司法系統之外的監察院行使。中央政府由行政院、立法院、司法院、考試院和監察院共同組成，行使五種治權，實行五權分立的“五權憲法”。自此，監察院成為與行政院、立法院以及司法院平級的機構。

2．“權能分立”下的監察權獨立思想

監察權獨立思想作為孫中山”五權憲法”理論的重要組成部分，它是建立在“權能分立”原則的基礎上的。孫中山認為西方資本主義國家的監察機關不應當受制于國會，也應獨立出來。由此，孫中山提出了“權能分立”理論，即“把國家的政治大權劃分為‘政權’與‘治權’兩種。前者稱為‘權’，它完全交付于人民手中，人民擁有選舉權、創制權、復決權和罷官權。后者稱為‘能’，就是政府自身的力量，政府是一部立法、司法、行政、考試、監察五權分立的大機器”。［3］P212這樣，政府不僅受到政府外部的人民監督，同時政府自身形成了相互制衡的機制。

根據“權能分立”理論，首先，孫中山認為監察機構應設置在政府機構內部，監察權從屬于政府權，政府權即治權。其次，就是監察獨立。他在研究中國古代監察制度時熱情歌頌了當時的監察體制:“至彈劾權，在歷史上能彈劾皇帝，其權限雖僅限于皇帝，然此制度實世界所未有，故中國實為世界進化最早之第一國?！保?］P332同時，孫中山也談到古代監察制度的弊端，“然亦不過君主的奴仆，沒有中用的道理?！保?］P176在考察了西方國家把監察權隸屬于國會所發揮的效果后，孫中山又評論說:“就是現在立憲各國，沒有不是立法機關兼有監督的權限，那權限雖然有強有弱總是不能獨立，由此生出無數弊端。美國糾察權歸議院掌握，往往擅用此權，挾制行政機關，使他不得不俯首聽命，因此常常成為議院專制?！保?］P331孫中山認為，議會身兼立法、監察兩大權力，但側重于立法，實際上并不能很好地履行行政監察職能，尤其不能監控廣大的中下層官員，再者，議會往往會擅用監察權來干擾行政?？梢?，在對中國古代和西方監察制度進行批判的基礎上，孫中山特別強調設置獨立監察院的必要性。因為“照正理上說，裁判人民的機關，已經獨立，裁判官吏的機關，卻仍在別的機關之下，這也是理論上說不過去的，故此這機關也要獨立?！保?］P331

(二)實踐基礎

民國時期由于不同性質的政權并存或交替執政，因而監察制度便不可避免地呈現出多重性與復雜性，但有一點可以肯定，就是監察制度的近代色彩日漸增濃，仿效西方議會監察制的傾向也較為明顯。盡管這一時期“新政治觀念尚未為人們所理解接受”，［6］P20南京臨時政府及北洋軍閥政府均未采用孫中山的“五權憲政”理論，直到廣州、武漢國民政府建立時，其監察構想才得以部分實踐。但正是這三個時期的監察制度，開辟了一條從全盤西化到中西合璧的革新道路，為南京國民政府監察制度的創設與變革奠定了實踐基礎。

1．臨時政府時期的資產階級議會監察制度

1911年的辛亥革命，推翻了兩千多年來的封建帝制，資產階級從歐美國家搬來了議會制。次年1月以孫中山為臨時大總統的南京臨時政府成立。它以“三權分立”為原則，廢除了封建君主專制，實行了民主共和制，并由立法機關臨時參議院執掌對政府的監察權。之后頒布的《修正中華民國臨時政府組織大綱》規定，臨時政府實行資產階級行政、立法、司法分立的原則，這三種機關互相監督、互相制約，組成資產階級南京臨時政府。根據《大綱》規定，參議院行使監察權。1912年3月，孫中山正式公布了《中華民國臨時約法》，確定了議會監察制度，參議院可以通過質問、彈劾、查辦和建議的方式行使監察權。

由此可見，南京臨時政府直接翻版歐美資產階級執政國家由議會行使監督權的制度，將監察權直接交由參議院行使。臨時政府并沒有采用孫中山的“五權憲政”理論成立專門的監察機構，且議會監察權尚未發生實際作用，革命果實就被北洋軍閥攫取了。但這個時期所確立的參議院監察制已具有一定的資產階級民主性，其賦予參議院的對國家元首以及其他各級行政官員的彈劾權，這是對幾千年來延續下來的封建君主專制控制下的言諫制度和御史制度的徹底否定，是中國監察制度發展史上的一次革命，為以后的監察院行使彈劾權奠定了良好的基礎。

2．北洋政府時期的平政院下的監察體制

袁世凱上臺后，其控制下的約法會議炮制的《中華民國約法》取消了內閣對大總統的約束與牽制，逐步建立起個人專制的北洋軍閥系統所控制的北京政府，議會監察制這種資產階級民主監督形式已名存實亡。北洋軍閥統治期間，為了維護統治，也建立起了相應的監察系統。1914年3月，袁世凱頒布平政院編制令，成立平政院。同年4月又公布糾彈例，5月又公布行政訴訟條例和訴愿條例。而后又將上述法規條例分別改為糾彈法、行政訴訟法和訴愿法，并根據平政院編制令在平政院下設肅政廳與懲戒委員會，專司行政監察權。同年6月16日，頒布審計院編制令，專司原為參議院職權的國家財政監督。自此北洋政府也建立了一套以平政院為核心的監察系統。

平政院及肅政廳雖均分別獨立行使職權，但實際上都實同虛設，無須也無法實現彈劾等職權，因為“民國有勢無法，少有憑借者斷非由平政院所能裁判，其無勢力者先自默爾，與人無竟，更不勞裁判?！保?］P61平政院及肅政廳對最高統治者并沒有監察權，并且在對其他官員糾彈時，也仍然受制于最高統治者。北洋政府的監察制度，形式上部分保留了南京臨時政府的一些制度，但實質上與中國歷代封建王朝的監察為封建專制體制服務的精神沒有太大的區別。從這個角度看，北洋政府從原有議會監察發展到平政院、肅政廳、懲戒委員會和審計院等專門的監察機構，這種設置行使監察權的專門機構，恰是歐美國家議會監察制度所沒有的，它是中國古代御史制度的固有傳統發展而來的。北洋政府的這一套中外政治制度文化合璧的監察體制，為南京國民政府建立獨立的監察院打下了“模板”。

3．廣州、武漢國民政府獨立監察院體系的初步實踐

1925年7月，在北洋軍閥執政時期，以孫中山為首的國民黨在廣州成立了廣州國民政府。同年7月17日，廣州國民政府頒布了《國民政府監察院組織法》，該法正式采用了孫中山“五權憲政”理論。同年8月，監察院正式成立。1926年1月，設立了懲吏院。根據《監察院組織法》之規定，國民政府監察院為國民政府的最高監察組織;它受國民黨領導，同時受國民政府的指揮;其職能是檢查國民政府所屬各級機關官吏并監督稅收與支出，對貪官污吏負責進行調查并向懲吏院起訴懲辦。1926年5月，懲吏院改為審政院。同年10月，廣州政府決定撤銷審政院，將懲辦違法違紀官員的職權移交監察院，實行監督與懲辦的結合。

可以說，孫中山的一貫主張在這一時期得到了嘗試，中國建立了第一個近代監察機構—監察院，標志著中國監察制度的新進展。然而當時正值北伐戰爭激烈進行，監察工作只能是較為簡單地進行，孫中山的監察理論難以貫徹實施。但它不失成為以后南京國民政府建立監察院的范本。

二、南京國民政府監察機構的組織與體制

南京國民政府成立后，國民政府承繼了廣州、武漢政府以監察院作為全國最高監察機構的監察體系，同時也進行了一些改革。1928年2月，國民黨第二屆四中全會決議，正式成立審計院，以財政監督為主，行使監察院職權中的財政審計權。依據《訓政綱領》和《中華民國國民政府組織法》，監察權和監察院分別為五項治權和五院之一。至1932年6月，國民政府先后頒布了兩個《監察院組織法》，并先后10次頒布修正案，對監察組織進行調整。監察院的機構設置亦由簡到繁，由全盤西化到中西合璧。通常而言，南京國民政府時期監察機構即專指監察院，包括院部機關、審計院和監察使署，其組織體制如下:

(一)院部機關

院部機關包括監察院院長、監察委員、監察院委員會等。監察院設院長、副院長各1人，最初由中央執行委員會選任國民政府委員擔任，任期無定。1943年按《國民政府組織法》規定，改由國民政府主席就國民政府委員中提請中央執行委員會選任，任期三年;抗日戰爭勝利后，院長、副院長及委員的產生由委任制改為選舉制。院長的職權包括:(1)負責監察院全部事務;(2)提出監察院重要官員如監察史、審計部長等的人選，由國民政府任命;(3)主持監察院院務會議，提出對高級官員的彈劾等。至于副院長之設，則補院長因事故不能執行職務時之代理而已。［8］P272監察委員由監察院院長提請國民政府任命，最初規定任期為五年，后修正的《監察委員保障法》對監察委員加以保障和限制，監察委員“任期無定，事實上大都永久連續”，［8］P272不再有任職期限。監察委員依法享有人身保障，非經監察院許可，不受逮捕及監禁，非經多數監察委員通過，不受懲戒，監察委員行使彈劾權。按民國時期憲法之規定，監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，對行政院工作實行監察。共計分設內政、外交、國務、財政、經濟、教育、交通、司法、邊政及僑政十個委員會。各委員會委員由監察委員分別擔任。此外，監察院下設機構還有秘書處、參事處，以及會計室、統計室、人事室等。

(二)審計院

1931年2月16日監察院正式成立，而后將原有的審計院也依法改為審計部，錄屬于監察院。審計部設部長1人，財務次長1人，常務次長1人，由院長提請國民政府任命。審計部行使審計權，監督全國行政部門的財政收入及支出，審核各政府部門的會計檔案，并有權要求有關部門對其會計檔案作出解釋。其下又設三廳，分掌政府所屬全國各機關的事前審計，事后審計稽察事務。在各省及直轄市設審計處，掌理省市各機關審計稽察事務。各特種公務機關、公有事業機關等設審計室，掌理該機關之審計事務。

(三)監察使署

國民政府為對地方進行監察，還仿照中國古代在全國劃分監察區的制度，設置與規劃了地方監察區。依《監察院組織法》規定，監察院院長可提請國民政府向地方監察區派遣監察使，監察使得由監察委員兼任，在監察區內組織監察使署，作為中央監察院的派出機構，行使彈劾權。監察使任期初無規定，至1936年4月規定為2年，但在任期內得由監察院調任他區巡回視察?？谷諔馉幈l后，對地方除由各區監察使巡察之外，又加派監察委員進行分期巡視，每年巡視一次?？谷諔馉巹倮?，國民政府將監察使署改為監察委員會使署。

(四)國民黨“一黨專政”下的領導體制

監察院在形式上為國家最高監察機構，且獨立于其他權力機關之外，并采用間接民選的辦法產生。還規定了監察權可對最高統治者行使的條例，反映了孫中山“五權憲法”理論的部分實現。但由于國民黨實行一黨專制和以黨治國的政策，以至于監察院還是有名無實。一旦監察權的行使波及其最高統治者的利益，則以黨權和行政權進行干預。

1943年9月10日《修正國民政府組織法》規定，監察院院長、副院長由國民政府主席于國民政府委員中提請中央執行委員會選任之，并規定對國民政府主席負責。監察院長有職卻無權。實際上，在監察院內部體制中，院長地位也不重要，監察院的彈劾權由委員行使，審計權由審計部行使，“院長之地位，不甚重要”，［8］P272院長與委員之間的關系不是領導與被領導的關系。監察院組織法規定彈劾工作由監察委員進行，而在國民政府時期，監察院院長不兼監察委員，院長只是綜理全院行政事務而已，雖有對監察委員的提名權，但最終的決定權還是國民政府主席。在這一體制下，監察權始終未能獲得真正的、應有的貫徹執行。

三、南京國民政府監察院的職權與特點

(一)監察院的職權功能

監察院的功能，大體可分為三個主要方面:一是防止政府濫用權力;二是對違法失職者加以糾彈，使其接受應得的制裁;三是對權益受損害的國民予以救濟。監察職權則是監察院履行職責和實現功能必須具備的基本條件，沒有一定的權力，所有職責的實現和任務的完成，都只能是一句空話。南京國民政府監察院成立后，各院部會相繼組建，頒布各項法規，明確監察院權能。

1．彈劾權

彈劾權是監察院最主要的職權，《彈劾法》明確規定了彈劾權是指監察院對公務員因違法或失職而提出控訴的權力。根據《中華民國憲法》的規定，彈劾權行使的對象是一切公務人員，包括中央及地方公務人員、司法院與考試院人員、總統與副總統。彈劾的原因是違法、失職，違法包括違背憲法、刑事法、行政法三者;失職則包括作為性失職與不作為性失職。

2．調查權

調查是監察的必要方法，監察院行使任何監察權，必須經過調查程序。彈劾、糾舉、糾正、同意和審計，必須以調查作為行使權力的方法。所以監察院的調查包括:彈劾調查、糾舉調查、糾正調查、同意調查和審計調查。國民政府于1931年3月、1934年1月相繼公布了《監察院調查證及其使用規則》、《監察院調查規則》，其中規定了調查時應遵循的各項規則。調查權行使方式有行查和派查兩種，行查是由監察院行文委托其他機關代為調查，派查是指監察機構認為對公務員的違法或失職行為須派員作實地調查時，直接委派監察委員或監察使及調查員進行實地調查。

3．糾舉權

糾舉權是國民政府在抗戰期間監察院新擴充的職權?！吨腥A民國憲法》第97條規定了“監察院對于中央及地方公務人員認為有失職或違法情事，得提出糾舉案或彈劾案”。實際上，糾舉權是對彈劾權的簡化?！斗浅r期監察權行使暫行辦法》對糾舉權作了詳細的解釋:監察人員對于公務員的違法或失職行為，認為應迅速撤職或其他緊急處分者，得以打破原來彈劾官吏的辦案程序，予以書面糾舉;凡監察委員或監察使認為“應速去職或為其他急速處分者”，即可隨時單獨以書面進行糾舉，不必由其他監察官吏連署，也不用提交監察院會議審查，糾舉案一經監察院長審核后，即可交被糾舉人主管長官或其上級長官進行處理。

4．糾正權

糾正權是監察機關對行政院及其有關部會等機關而不是個人行使監督審查，駁正違法失職行為的職權。糾正權的直接來源是抗日時期設立的建議權。它在民國憲法草案中并未提及而是在之后的憲草修正案中正是提出糾正案這一名詞。它與上述糾舉權在行使對象和程序上都存在著明顯的不同。

5．同意權

同意權是監察院行使人事任用的監督權?！吨腥A民國憲法》第90條規定:“監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權”。同意權行使對象是司法院院長、副院長和司法院的大法官，以及考試院院長、副院長和考試委員的任命，上述人員的任命雖由總統提名，但均須經監察院同意后任命。同意權可以制衡總統權力，防止因總統一人的好惡而任用不適當人員所導致的危險。

6．監試權

檢察機關行使監試權，這是中國傳統的古老的監察職能。按照民國政府制定的考試法規定，凡考試院組織典試委員會辦理之考試，主管考試機關應請監察機關派監試委員監試。凡考試院派員或委托有關機關辦理之考試，得有監察機關就地派員監試。監試權的作用在于預防違法失職等弊端的產生，屬于事前監察。

(二)監察院行使職權的特點

通過上文對國民政府時期監察制度的產生、發展和輪廓的簡要概述與分析，從理論上看，南京國民政府時期監察院體系顯然是中西合壁的產物，它既吸收了西方國家的三權分立權能理論的優點，又繼承了中國古代封建監察制度的合理成分，形成了中國近代史上一道獨特的政治制度的景觀。

1．監察權的獨立性

監察院行使監察權，相對而言，與三權分立國家議會或立法機關議院行使彈劾權不同，監察委員地位超然。這一點繼承了我國御史得獨立行使監察權的傳統，吸收了中國固有制度的優點。根據《中華民國憲法》規定:“監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權”，監察院與立法院分享人事同意權，對司法院院長、副院長、大法官及考試院院長、副院長和考試委員的任命有同意權，且不受任何外來干涉。同時，國民政府有一整套設置嚴密的監察機構，機構是實施監察制度的組織保證，政府設立獨立的監察機構行使監察職權，由下而上級別分明，環環相扣，自成系統，不受其他機關的干涉，為監察權的獨立行使提供了組織上的保證。在業務上，監察委員均有獨立的權力，任何一位監察委員發現官吏的違法失職行為時，都可以依法單獨提出彈劾，彈劾案提出后，由幾名輪值監察委員集體審查，決定是否送交懲戒機關。再者，監察委員的人身受到特別的法律保護，根據國民政府曾頒布的《監察委員保障法》，除現行犯外，非經監察院同意，不得拘禁逮捕監察委員，非經監察院多數委員同意，不得隨意懲戒。一系列的法律規定在一定程度上保證了監察院獨立行使監察權的真正實現，保證了監察權的客觀與公正。

2．監察權的廣泛性

從國民政府時期有關監察法的規定來看，這一時期監察院監察權的行使，不論是監察對象、區域范圍還是監察權內容，都顯示了監察權的充分性與廣泛性。從監察對象方面上看，國民政府的所有公務人員，都在監察院的監察范圍之內。從監察區域范圍上看，監察權的廣泛還表現在其作用向外延伸到幾乎一切機關。這是與監察對象包括的范圍相一致的，它涉及到內政、外交、財政、考試、司法等活動，這實際是一種廣泛的監察。目的在于將國家事務的方方面面置于國民黨的統一監察之下，使整個國家機器有效地高速運轉。從監察權的內容上看，包括了彈劾權、調查權、糾正權等七方面的內容。廣泛的監察組織的設置為監察工作全面有效地開展提供了保證。

3．監察權的權威性

任何一項監察權的取得和行使，監察機構的設置和組成，監察人員的產生都有相應的法律、法規作保障，必須嚴格依照法律的規定進行，這里既包括根本法也包括了單行的法律法規，如:《訓政時期約法》《中華民國憲法》屬于根本法，用根本法的形式對監察權產生的合法性加以明確，針對監察制度制定的單行法規在國民政府時期經過了三次更迭，從抗戰時期的《非常時期監察權行使暫行辦法》到訓政時期的《彈劾法》，最后至憲政時期的《監察法》。這些法律法規的相對完備，決定了監察權的權威性。

四、國民政府監察制度的歷史作用和局限性

南京國民政府的監察制度從其本身的設計來看，是比較完備的。其以孫中山“五權憲法”理論而設立的獨立的專門的監察機構，雖與孫中山的設想貌似神離，但它卻是中西政治文化合璧的產物。從其產生之日起，到國民黨敗離大陸，這一機構在整傷吏治、肅貪倡廉方面曾起過一定作用，然而由于特殊的政治環境，它的局限性更是令人深思。

(一)歷史作用

民國時期監察制度在地位上的最大變化是擺脫了對專制君主的依附，取得了由法律所規定的獨立行使其監察職權的重要地位。監察院成為政府與國家最高而獨立的監察機關，有一整套的監察法令作為保障和依據，而不再是作為君主個人的耳目。并且監察機關有權彈劾國家元首，這也結束了封建社會中君主至高無上、不受任何監督懲戒的歷史。據統計，就行使彈劾權方面，監察院從1931年成立到1936年5月，共處理彈劾案件857件，被彈劾人數達1436人。［9］P13這些案件的查處，對于糾正政府官員的違法失職行為，嚴肅政紀，有著一定的積極作用。

1．法制監督開始取代依附于封建皇帝個人的監督

我國封建社會盡管歷朝各代都建立了監督制度，不僅有較為完善的監督機構、專門的監督官員，而且還有一系列健全的方法。但這些都是為封建皇帝加強對中央和地方各級官吏的控制、保證中央的專制集權統治的需要而設立的?！胺饨ūO察機構和監察官吏根據統治階級的根本利益，嚴密糾察、監督百官臣僚，使整個官僚機構成為皇帝一人手中得心應手的統治工具，維護了皇帝至高無上的絕對權力和封建法制?！保?0］P39監察力度的大小、監察機構的撤設、監察對象的確立等，都可隨皇帝的個人意愿而定。

國民政府時期的監督制度與封建社會相比，在法制化進程方面邁出了一大步。從南京臨時政府到北洋政府，再到南京國民政府，都頒布了一系列法律、法規來規范監督行為。從1925年6月頒布《監察院組織法》將獨立監察機構的設立付之實行到1932年修正公布的《彈劾法》則將彈劾對象確定為“公務員”，所謂公務員，不論官職大小，人人可彈。1936年宣布的《五五憲草》進一步將監察院的彈劾范圍明確為“對于中央及地方公務員違法或失職”行為。1947年“行憲”后，五院制政府中的立法院和監察院的正副院長和委員不屬彈劾對象，他們的違法失職由議會罷免?？偨y及副總統與“中央和地方公務人員”仍為監察院的彈劾對象。由此可知，監察院不僅可以監督所有政府官吏，而且彈劾權可以觸及到最高統治者，這就根本上否定了封建君主專制體制，結束了封建社會中君主至高無上不受任何監督、懲戒的歷史。另外，就監察委員的產生方式看，初由監察院院長提名由國民政府主席任命，后過渡到由選舉產生，這在中國歷史上第一次沖破了封建的牢籠和束縛，與封建社會充當皇帝耳目的御使大夫由皇帝欽定全然不同，表現了一定的民主性和進步性。盡管這個階段發展十分艱難，蔣介石早己將這一套制度變質變味，使監察院變為他獨裁統治的御用工具。但是，這一法律形式至少具有一定的民主性，從法理上挑戰了中國封建君權不受監督的專制體制。

2．監察制度的新體系逐漸發展完善并自成一套體系

資本主義社會對于封建社會的一個重大進步就是法制的健全和完善。在法制化的社會中，民主觀念、民主意識、民主精神都將會得到確立和加強。民主將取代專制、獨裁，人民大眾的意愿將取代皇帝個人意志。南京國民政府時期頒布了大量的監察法規，無論是憲法還是專門法規，都含有大量的監察立法條文。1934年蔣介石所公布的《中華民國憲法草案》以及此后修訂的《中華民國憲法草案》，對監察院的組織、職權及其行使都有明文規定;1946年12月國民大會通過并于1947年元旦公布的《中華民國憲法》，其中第九章是關于監察院的專章條文:監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權，監察委員由選舉產生，監察院彈劾職權行使范圍以及監察委員的保障與約束等共17條內容。除了“憲法”之外，國民政府還制定了許多專項的監察法規，其中關于監察組織的就有:1928年的《監察院組織法》，1932年修正的《監察院組織法》，1936年的《監察使署組織條例》，1936年的《修正監察院統計室組織規程》;1929年的《審計部組織法》以及1933年的《審計處組織法》等。此外，國民政府還進行了監察程序的立法，如1929年頒布了《彈劾法》，1932年制定了《監察使巡回監察規程》，1933年公布了《監察院收受人民書狀辦法》，1933年還制定了《監察院調查規則》，1937年公布《非常時期監察權行使暫行辦法》，還有《審計法》、《監察院戰區巡察團組織規程》等等，這些法令均規定了監察官吏行使監察的權力和程序。

南京國民政府監察法規的完備、周詳，使監察活動有法可依，對于提高監察的準確性減少隨意性，防止監察人員的活動超越自身權限而影響國家機器正常運轉等方面起到了一定的積極作用，從而促成當時的監察工作走向規范化和制度化。盡管實踐中監察工作效果并不理想，但這是不以監察院的意志為轉移的客觀因素和外部因素所致。這一時期國民政府所制定的法律、法規涉及政治、經濟、文化等與監督有關的各個領域，法律之齊備在我國歷史上也是空前的。在監察制度的新體系逐漸發展的民國時期，正是我國由封建的依附皇權到逐步擺脫皇權、依法辦事的重要階段。

3．開創了行政監察與黨內監察的交互效應模式

南京政權統治時期，實行黨政分察的監察體制，不僅國民政府有監察院這個行政監察機構，國民黨也有自己的黨內監察體系，黨政兩套監察體系互相配合，形成嚴密的監察模式。盡管這樣會不可避免地產生黨權干預行政權的弊端，如果撇開這一時期國民黨“以黨治國”、黨權高于一切的政治體制，我們單就黨政分察這一監察體制本身來分析，國民黨黨內監察首次配合了國民政府監察院工作，使國民政府各級官吏面前又多了一層監察網，形成一種有效的互動機制，這無疑在一定程度上有助于抑制國民黨內部的腐敗現象，提高政府行政效率。盡管實踐中收效不大，但作為一項監察制度，對于當前如何處理好黨委及黨的紀檢組織與行政監察機關二者之間關系，還是具有一定借鑒與警示意義的。

(二)局限性

國民政府時期的監督制度從歷史發展的長河中俯察，它是封建社會監督制度的終結和反叛，是人類政治制度史上的一大進步。法制觀念和意識開始出現和增強，法律的權威性開始確立，權與法開始逐漸歸位，人民的作用日益顯現，民主政治已露端倪。但由于各種內外因素的影響，它的局限性更是值得匡正與鑒戒。

1．監察制度的制定與貫徹執行不一致

孫中山的資產階級民主理論以及整個民國時期的監察制度，都對監察思想和監察制度作了較為全面的分析和探索，并取得了一定的成果。但這些理論成果基本只是部分地付諸實施，在相當大程度上還仍停留在紙上和口頭上。由于整個民國時期，正處于中國半殖民地半封建社會的后半期，社會的變動迅速而劇烈，各種政治勢力之間的斗爭尖銳復雜，政權不斷更替或同時并存，導致這一時期所制定的監督法律很多難以真正推行。在南京國民政府時期，盡管監督制度得到了進一步法制化和全面化，但與孫中山所主張的主權在民思想仍還相差很遠。國民黨的監督制度也大多是表面的東西，法律制度較全，實施過程較簡，有的甚至根本就是欺騙人心而己。在黨治獨裁的政治體制下，其監察制度對中央顯要官員實際上并無多大約束力，即使偶爾也會對某些顯要官員進行彈劾，但也是為了政治斗爭的需要。

南京國民政府的監察制度雖具有完備的監察立法，但監察制度的制定與貫徹執行不一致。監察院在形式上為國家最高監察機構，且獨立于其他權力機關之外。其職權經過多次調整和擴充，并以法律形式加以確定，形式上非常完備，并確曾樹立和加強了監察院的權威性，在糾正南京國民政府內部官吏的違法失職行為、嚴肅政紀方面，起了某些作用。但由于國民黨實行一黨專制和以黨治國的獨裁政策，以至于監察院最終還是有名無實。一旦監察權的行使波及其最高統治者的利益，則以黨權和行政權進行干預，監察制度沒有也不可能真正發揮作用。法律規章浩瀚，汗牛充棟，而卻不見諸實施。法律只是制度，是理想，落實到現實才是其根本價值所在，誠如約瑟夫·哈里斯所指出:“在現代所有的國家中，對政府行政的監督是立法機關的主要職能之一，對于立法來講，僅把政策、方針制定成法律是不夠的，還必須檢查這些政策、法律是如何被運用的，是否取得預期的效果?！保?1］P10

2．監察權與懲戒權的嚴重脫節

監察院是對政府官員實施監督的最高權力機關，但監察院雖有彈劾權，卻無懲戒權。監察院職權止于移付懲戒之時，監察院雖可彈劾一切公務人員，而懲戒機關卻因被彈劾者地位的不同而有分別。如此，被彈劾人員極有可能因其地位會受到來自各方的層層庇護。彈劾權與懲戒權的嚴重分離，致使監察權的權威性和有效性大打折扣。監察院即使可以作出彈劾營私舞弊、違法亂紀的官員的決定，但是懲戒機關卻不一定懲辦。不僅如此，對懲戒機關是否作出懲戒決定，監察院不能過問。這一致命的缺陷嚴重影響了監察制度所應具備的嚴肅性和內涵的規定性，致使監察功能無法得到有效的發揮。南京國民政府雖然建立了較為齊全的監察制度，但又在實施的過程中阻礙了它的正常發展，使其失去了尊嚴、權威和約束力，從而自食貪污腐化的惡果。

3．監察院自身缺乏必要的外部監督

要充分有效地發揮監察工作的作用，明確獨立的監察院與加強監察權的權威性還只是外部因素，僅僅局限于此是遠遠不夠的，還必須完善監察機關的自身建設，使得內部因素與外部因素有機地結合起來。

在孫中山的“五權分立”與“權能分立”理論設想下，監察權作為五權之一，同樣要受到人民組成國民大會的監督，監察院院長由國民大會選舉產生，監察人員失職由國民大會自行彈劾予以罷免。然而南京國民政府監察院并沒有建立一套監督系統，雖在內部的幾項法規條令中對監察權力有所限制，但并沒有形成一個獨立的系統，更缺乏來自外部的監督和約束力量。監察院在案件的調查與處理上，并沒有完全的制度化與規范化，官僚主義的態度仍然大量存在，這直接導致了監察院工作效率的低下。同時，由于缺乏有效的約束監督機制，監察院工作的不透明，滋生了大量的腐敗，在國民黨派系林立，幫派勾心牛角的情況下，不少監察官吏趨炎附勢，投靠達官顯要，拘私舞弊，監察委員的成分也因此極其復雜，有國民黨元老、社會知名人士，也有國民黨各地方實力派的心腹，監察院基本上淪為了國民政府時期各派系爭權逐利的工具。在這種缺乏外部監督情況下的監察院，在實際上就是一個以民主形式粉飾門面、混雜著封建殘余、已經受到資產階級影響、按官僚制度組織起來、并以暴力來保衛的、一黨獨裁軍事專制制度的國家中披著民主外衣的專制統治的工具而己。

五、結語

“國家之敗，由官邪也”。吏治的清明程度反映了社會政治生活的健康程度，監察制度的完善是保證政治清明，國家安定，社會和諧的必要條件，也是法制建設的內在要求。中國傳統監察法是產生在中國文化土壤上并適應中國國情的治國之具。演化到近代，經過不斷地傳承、比較、吸收與改革，逐漸發展成為獨樹一幟的具有鮮明特色的監察制度。在這個完善的過程中，傳統的封建監察制度逐漸淡去，孫中山“五權憲政”中的監察理論也一步一步地獲得體現。南京國民政府成立前期初設的監察院，初步展示孫中山監察理論的基本精神，至南京國民政府統治時期，則更進一步執行孫中山的五權分立的理論，推行五院制，使民國監察制度達到了一定的高度，但終因蔣介石的獨裁統治，國民黨腐敗垮臺而成為歷史陳跡。

盡管如此，國民政府時期監察體制所顯現的技術性價值仍然是現代中國法制建設中應該總結和吸收的。如果這一時期詳密的監察法例思想和完備的監察制度體系可以注入現代的法治理念，那么對于豐富現代法治的內涵必將有積極的作用。隨著我國監察制度的逐步健全和發展，迫切需要加強對監察理論的研究，以利于監察工作的順利開展。探討國民政府監察制度的淵源，全面梳理民國時期監察制度的基本內涵、監察理論及其實踐，對于我們在監察工作中批判地繼承其合理成分，促進當前監察工作的有效進行，是會有所裨益的。

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