深化土地管理制度改革推進“三化”協調發展的實踐探索——關于部省《合作協議》的政策解讀與落實思路

□河南省國土資源廳

今年6月18日，國土資源部與河南省政府簽署了《共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區建設合作協議》（以下簡稱《合作協議》）。這個協議全文2800多字，內涵要義豐富，創新特征突出，政策含金量很高。省委書記盧展工明確指出：“這個協議很好，對于貫徹落實國務院出臺的文件，特別是文件里相關先行先試的一些內容，對于河南來講是很不錯的?！惫￠L特別強調，這是省部合作進一步深化土地管理制度改革、強化土地資源保護、提升用地保障能力、加快中原經濟區建設的重要舉措。

一、《合作協議》簽署的主要背景

省部《合作協議》從去年底開始運作到定稿簽署，前后經歷了近半年時間。期間，郭庚茂省長、張大衛副省長兩次赴京，與徐紹史部長會談。省國土資源廳以省政府名義先后兩次向國土資源部報送《方案》，并與部相關司局反復研究修改，才形成共同認可的正式文本。此協議蘊含著“三個進一步”的背景立意。

一是對土地管理制度改革的進一步深化。自1986年6月25日《土地管理法》公布實施以來，國家逐步建立起相對完整的土地管理體系，實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，一直堅持規劃計劃管控從嚴、行政審批從嚴、監督制約從嚴，對資源的有效保護、有序開發起到了至關重要的作用。但隨著近年來工業化、城鎮化和農業現代化的迅猛發展，土地要素在經濟活動中的地位越來越突出，其資源、資產和資本屬性日益凸顯，傳統的土地管理方式已越來越難以適應形勢發展需要。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會明確提出要規范推進農村土地管理制度改革。特別是在改革征地制度、推進集體建設用地使用權流轉、建立城鄉統一的建設用地市場等方面，提出了許多新的觀點與思路?！逗献鲄f議》的主題就是共同推進土地管理制度改革，這不是某一方面的改革，而是全方位的改革；不是單方力量的推進，而是雙方共同推進。

二是對土地“兩難”困局的進一步破解。當前正處于工業化、城鎮化加快發展時期，土地需求剛性增長，保障壓力持續加大。初步測算，從2010年到2020年，我省將累計新增城鎮人口近2000萬人，需增加城鎮工礦用地370萬畝。與《全國土地利用總體規劃（2006～2020年）》確定的河南省預期增長規模相比，用地缺口超過100萬畝。特別是“十二五”期間，中原經濟區建設全面展開將迎來新一輪發展熱潮，預計全省年均建設用地需求量在80萬畝左右，而實際可用的國家計劃指標每年僅30萬畝左右，供需缺口超過60%。尤其是我省作為農業大省和產糧大省，耕地后備資源不足的問題越來越突出，實現耕地“占補平衡”的難度也越來越大。如何破解保護耕地與保障發展“兩難”困局已成為各級黨委、政府和國土資源部門迫切需要解決的一項重大課題。省部《合作協議》的政策支持力度很大，既開了一些優惠政策的口子，又給了綜合運用政策的操作空間，特別是對人地掛鉤政策發了一個“先行先試許可證”，這對于破解土地供需矛盾、解構用地瓶頸無疑是妙計良方。

三是對中原經濟區建設的進一步推進。中原經濟區建設上升為國家戰略不到一個月，省九次黨代會就明確提出：“持續探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化‘三化’協調科學發展的路子，是中原經濟區建設的核心任務?！笔〔亢炇稹逗献鲄f議》，國土資源部就是要進一步推進中原經濟區建設，協助河南走好“兩不”、“三新”路子，在以城鎮化為引領的“三化”協調發展上為全國提供示范。從我省實際看，人多地少是制約“三化”發展的最現實問題，城鎮化水平低是經濟社會發展諸多矛盾最突出的聚焦點，這一狀況對城鎮化模式轉變形成倒逼壓力，要求我們必須創新城鎮化發展思路和路徑。近年來，各地探索推進新型農村社區建設，已成為推進城鄉一體的切入點、統籌城鄉發展的結合點、促進農村發展的增長點，對于加快新型城鎮化具有重要的戰略意義。目前，全省已初步建成新型農村社區近300個，在建的1600多個，而建設過程中遇到最大的現實問題正是人難進城、地難流轉、錢難籌措。認真貫徹實施《合作協議》，將為解決“三化”協調發展提供一把“金鑰匙”，為推進新型城鎮化架起一座“橋梁”。

二、《合作協議》的主要精神

《合作協議》緊緊圍繞土地管理制度改革，從11個方面闡述了創新、探索的著力點，賦予了制度創新內容，提供了不少政策空間、發展空間、操作空間。歸納起來，可概括為“三新”。

（一）推出一項人地掛鉤新政策

人地掛鉤政策是國務院支持我省建設中原經濟區的最重要政策之一，也是合作協議中需要我省重點研究突破的政策。有效實施這項新政策，需要著重把握四個問題：

第一，要把基本內涵搞清楚。人地掛鉤是指按照“三化”協調發展的要求，依據土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模相掛鉤，堅持土地城鎮化與人口城鎮化同步，通過開展土地綜合整治并合理使用整治成果，有序推進城鄉之間土地和資金等要素流轉和市場配置，有效破解城鎮化過程中的“人、地、錢”矛盾，促進城鄉一體化發展的社會經濟活動。簡單地說，就是人往城轉、地隨人走、錢從地出。這個內涵至少包括四層意思：①主題：就是著眼于城鄉統籌和新型城鎮化引領的“三化”協調發展，有效破解城鎮化過程中“人往哪里去、地從哪里來、錢從哪里出”的問題。②本質要求：就是實現生產要素、公共資源和公共服務在城鄉均衡配置。③運作方式：就是堅持內涵式、集約式發展，充分發揮城鄉統籌規劃、土地綜合整治、建設用地節余指標流轉、市場配置資源的互動互補作用。④根本目的：就是縮小城鄉發展差距，消除城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展，真正使廣大農村農民在城鎮化過程中共享發展成果。

第二，要掌握具體的操作要求。人地掛鉤政策進入實踐，重在發揮“一臺兩轉”作用，即以土地綜合整治為平臺，允許集體建設用地跨區域流轉和節余指標自行周轉。具體實施中應抓好三個環節：一是開展以田、水、路、林、村為主要內容的土地綜合整治，包括拆除復墾舊村莊和建設新型農村社區；二是以人口城鎮化規模為依據，將整治后節余的建設用地指標有償流轉到城鎮使用，支持工業化、城鎮化發展；三是通過建立完善要素流動市場和收益返還制度，爭取農村土地收益最大化，破解新型農村社區建設資金不足的問題。

第三，要認清人地掛鉤政策是城鄉建設用地增減掛鉤政策的拓展和深化。與城鄉建設用地增減掛鉤政策相比，人地掛鉤政策更具綜合性，涉及土地管理、定居就業、戶籍改革、產業發展、城鄉建設、社會保障等眾多領域和多個部門的改革，實現了從項目管理向制度設計的轉變，從單一解決城鎮發展用地目標向統籌解決人口、資源、資金等多目標的轉變；更具靈活性，以“三化”協調發展內在規律來確定土地供給量，保障新型農村社區建設、農村長遠發展和縣域經濟發展用地，保障其他經濟社會發展合理用地，而不是單純依靠年度用地計劃指標來解決建設用地需求問題；更具流通性，搭建了土地綜合整治節余建設用地指標有償使用平臺，促進指標由縣域使用到省域使用，土地屬性由資源向資本的轉化，大大加速土地、資金等生產要素在城鄉之間、地區之間的優化配置和合理流動，有利于城鄉之間、地區之間協調發展。

第四，要看到實施人地掛鉤的潛力空間。據統計，2010年我省農村居民點用地（不含農村道路）占全省建設用地總量的64%，人均建設用地約248平方米，遠高于國家確定的農村居民人均建設用地150平方米的標準。按國家標準測算，理論上全省農村有900多萬畝的整治潛力，其中豫東、豫南整治潛力更大。從地方實踐看，舞鋼市將全市190個行政村、834個自然村整合規劃為4個中心鎮、17個新型農村社區，農村居民點節地率達50.4%；滑縣將產業集聚區內18個村整體搬遷，農村居民點節地率達60.6%。按照《河南省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，“十二五”期間全省新增城鎮人口900萬人以上，年均新增180萬人，而城市人均建設用地標準為100平方米，與農村相比節地效應更為顯著。農村土地的巨大整治潛力，為實施人地掛鉤提供了廣闊空間。

（二）走出一條開源節流新途徑

土地管理制度改革的核心，就是要落實“兩個根本轉變”，即從粗放利用向集約節約轉變，從計劃配置向市場配置轉變?！逗献鲄f議》中，國土資源部明確表示要在土地利用年度計劃和城鄉建設用地增減掛鉤試點規模安排上對我省適度予以傾斜，尤其在如何拓展用地空間方面提出了一些新思路。

一是探索支持農業產業化發展的政策措施。以前文件對生產設施用地和附屬設施用地規定得非常具體，在一定程度上限制了其作用的發揮?！逗献鲄f議》提出要制定支持農產品加工、儲藏和流通等設施建設的用地政策，為我們簡化審批程序、支持農業產業化發展，提供了政策創新的空間。

二是探索實行礦山用地保障的新形式。按照協議，在不改變農村土地所有權性質、不改變土地規劃用途的前提下，可實行臨時用地方式滿足采礦用地需要，這對緩解我省建設用地供需矛盾，發揮農村集體經濟組織和農民監督復墾的積極性，促進土地資源節約集約利用產生積極作用。

三是探索開展舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造試點。

以推進“三舊”改造為載體，促進存量建設用地“二次開發”，通過政策創新妥善解決各類歷史遺留用地手續問題，進而拓展建設空間、保障發展用地。這與我省開展的“三項整治”有相似之處，但這次政策設計又有許多創新之處，如空間置換、土地用途兼容等。

四是探索拓展農村集體建設用地流轉與使用空間。我國國有土地和集體土地產權不平等的情況長期存在，形成了事實上的“兩種產權、兩個市場”二元結構?！逗献鲄f議》要求我省穩步推進集體建設用地依法、自愿、有償、有序流轉，建立健全集體建設用地流轉規范管理的政策體系，加快建立城鄉統一的建設用地市場等，這實際上是開了個大口子。

（三）創出一種資源管理新模式

國土資源部在《合作協議》中明確表示，要加強省部溝通協調，共同研究改革中的新情況，及時解決重大問題，為我省推進資源管理模式創新提供了難得機遇。

一是創新土地規劃和計劃管理模式。目前規劃的實施管理存在著剛性有余而彈性不足的問題，難以適應城鎮化、工業化快速推進的用地需求變化?！逗献鲄f議》明確提出，允許我省開展土地利用總體規劃定期評估和適時修改試點，加強規劃動態管控。其核心精神就是把靜態的規劃編制與動態的實施管理結合起來，變“死規劃”為“活規劃”。計劃管理模式也有很多創新點，重點是改進計劃指標下達方式，實行計劃分塊管理模式；推進差別化管理，更好地發揮計劃指標的調控作用；實行土地預算，明確保障重點；加強計劃執行考核和監管，落實計劃指標獎罰制度等。

二是完善按區域落實耕地“占補平衡”制度。主要設想是，在一定行政區域內進行后備資源調查，根據年度建設占用耕地情況，編制宜耕后備資源開發年度實施方案，由政府從收繳的耕地開墾費中安排資金進行整治；耕地“占補平衡”按一定行政區域進行核算，不再按報批項目核算。這樣既可以完成“占補平衡”任務，又解決了區域內資源分配不均問題，避免與生態建設爭地，同時還能提高審批效率。

三是形成用地審批新機制?！逗献鲄f議》提出，要改進報國務院審批城市批次用地審查報批工作，將中心城區用地由國務院在年初一次性審批用地規模，不用再落實到具體地塊，而由省級政府在審批農用地轉用和土地征收實施方案時再具體落實。這一改變既可以提高建設用地審批效率，也可以避免因用地意向發生改變導致批后土地無法使用的現象。目前國土資源部已經將鄭州納入了改革試點城市，其余7個中心城區還需要進一步爭取。

四是構建新型農村社區建設用地動態管理新模式。國土資源部同意我省在土地綜合整治基礎上，按照“局部試點、結果可控”的原則，探索新型農村社區建設用地動態管理新模式，實際上就是為集體土地流轉和人地掛鉤周轉提供了法定條件和政策依據，有利于實現土地流量與收益的最大化。

三、落實協議的行動措施

貫徹落實協議涉及面很廣，需要突出重點，抓住關鍵，有序推進。當前，尤其要加快三個方面的工作。

（一）加快推進人地掛鉤試點工作

近期，我廳按照合作協議精神，初步草擬了實施人地掛鉤試點的一系列政策文件和管理辦法，統稱為“一個意見、三個辦法”，近期將報請省政府印發。

一是編制規劃和實施方案。試點縣（市）政府要加快編制土地整治規劃、人地掛鉤專項規劃和年度實施方案，統籌農用地、建設用地和未利用地整治，統籌新型農村社區建設與舊村莊改造，制訂規劃期內農村建設用地整治方案、新型農村社區建設和用地方案，測算城鎮吸納農村人口數量和建設用地增加規模，制訂土地權屬調整、資金籌措和收益使用、農民生產生活安置、拆舊區復墾等方案，并要做到相關規劃之間的精準對接、相互協調，確?？茖W布局、定位發展。

二是推進土地綜合整治。按照節約集約、優化布局、改善民生、整村推進的要求，統一規劃，分步實施，重點抓住“選得準、調得開、建得好、保得住”四個關鍵環節，提升土地綜合整治工作的質量和水平?！斑x得準”，就是根據土地利用總體規劃和土地整治規劃，按照節約集約、優化布局、改善民生、整村推進等基本要求，優先選擇城鄉結合部和產業集聚區、工業園區、城市組團附近的新型農村社區以及布局散亂、整治潛力大、生產生活環境亟須改善的村莊開展土地綜合整治；“調得開”，就是土地綜合整治涉及的地塊歸并、權屬調整等，要充分尊重農民意愿，方便農民生產生活，凡權屬有爭議的，不得強行開展土地綜合整治，切實維護農民合法權益；“建得好”，就是在政府主導下，加強部門協同配合，有效整合資金，建好新型農村社區，切實改善農民生產生活條件，同時高度重視舊村復墾，建立并嚴格執行復墾驗收制度；“保得住”，就是要落實好耕地保護任務，保得住耕地和基本農田，保得住農民群眾的合法權益與應得利益，確保生活有改善、生計有保障、實現長遠發展。這是新型農村社區用地動態管理、開展人地掛鉤指標交易的重要基礎，也是實現保護耕地、節約集約用地等目標的關鍵環節。

三是指標使用與交易。初步設想是：農村集體建設用地復墾為耕地后，扣除新型農村社區及各項建設新占耕地的面積，節余部分即視為人地掛鉤指標。省里以當年城鎮吸納農村人口規模為依據，下達各縣（市）年度掛鉤控制規模，作為各地當年通過人地掛鉤增加城鎮建設用地的上限。人地掛鉤指標實行有償使用，用于本地縣域經濟發展的，按不低于省轄市政府發布的最低保護價支付指標使用費；同時要拿出少量指標用于跨縣或跨市公開交易，以籌集盡可能多的資金用于支持農村建設。按照合作協議要求，土地綜合整治和人地掛鉤工作要先試點、后推廣，條件成熟的省轄市可以建立市級交易平臺，開展市域內人地掛鉤指標交易試點，在總結試點經驗的基礎上向全省推廣，并建立省級交易平臺。有條件的縣（市）也可以建立公開交易市場，或委托省轄市級市場進行交易。

四是指標收益返還。建立嚴格的土地指標收益返還制度，人地掛鉤指標有償使用所得收益，主要用于土地綜合整治項目拆舊區復墾、新型農村社區基礎設施建設、農民拆舊補償和建新補貼以及高標準基本農田建設等，逐步形成城市反哺農村、工業支持農業、發達地區帶動欠發達地區的良性機制，確保土地指標收益真正用于農村和農民。

（二）加快完善支撐改革的配套措施

一要抓緊做好確權登記發證工作。按照權屬明晰、面積準確、界址清楚的要求，因地制宜地推進地籍調查，妥善處置土地爭議，把集體土地所有權確認到每個農民集體和經濟組織，宅基地與集體建設用地使用權落實到每個農戶和實際使用者，實現農村各類集體土地確權登記發證全覆蓋。嚴格農村宅基地管理，做到一戶一宅。同時，要建立地籍調查成果動態更新機制，逐步實現農村土地登記資料網上實時更新、動態管理。

二要嚴格城鄉人均建設用地面積標準?？傮w上不能超過《河南省人民政府關于進一步加強土地開發利用管理的若干意見》（豫政〔2011〕27號）規定的上限，即大城市和區域中心城市的人均建設用地控制在90平方米以內，中等城市控制在95平方米以內，小城市控制在100平方米以內，建制鎮控制在110平方米以內，新型農村社區可參照鄉鎮社區水平確定，農村不超過全國人均標準，確保居住面積只減不增、耕地面積只增不減。

三要建立農村宅基地退出補償機制。按照自覺自愿、合理補償等原則，賦予農民多樣化選擇的權利，鼓勵和引導宅基地有償或置換退出。積極探索形式多樣的宅基地退出、補償辦法、安置途徑和鼓勵措施，支持和引導農民有序退出、整村連片退出。尤其要把“建新”與“拆舊”捆在一起進行制度設計，防止出現新的一戶多宅問題，為土地復墾或規模用地奠定基礎。

四要完善配套保障體系。加強各類政策的統籌協調，在城鄉規劃、土地利用、產業布局、就業社保、基礎設施、金融服務、社會事業發展和社會管理等各方面協同推進，促進公共資源均衡配置和公共服務均等化，完善城鄉養老保障、醫療保障、最低生活保障、工傷生育保障、困難救助和社會福利體系，加快推進農民向市民轉變、享受“同城待遇”。

（三）加快形成推進改革的組織領導格局

簡單地說，就是要四輪驅動改革，強力推進發展。

一要形成黨政主導責任制。建議黨政主要領導親自抓、經常問，主動協調工作矛盾，深入解決具體問題；分管領導要投入主要精力，深入一線調查研究，直接參與統籌謀劃，當好先行先試的引導者、指導者；要以政府名義成立一套專門的班子和隊伍，具體抓好改革實施和政策落實，特別是建新拆舊等推進難度大的工作，必須以政府力量抓好落實?？梢赃@樣說，在當前的情況下，一個黨委政府對國土資源很重視、很支持、很給力，那肯定是善抓主要矛盾、善管全局的黨委政府。

二要形成部門協同合作制。重點抓好各部門功能的優化整合，抓好涉農資金的捆綁使用，抓好各項政策的有效組合，做到共同參與、各司其職、形成合力，主動干好自己的事，自覺盡好應盡的責，防止人為干擾或互設障礙。

三要形成群眾主體參與制。土地管理制度改革本質上是廣大農村又一次的土改和變革。一定要把廣大農民群眾這一改革主體的熱情和積極性發動起來、調動起來，使他們很想干、真愿干、主動干，匯成順勢推進之力。

四要形成上下結合攻關制。推進土地制度改革是個大課題、新課題、難課題，必須上下結合、共同作為，用新理念認識新事物，用新辦法解決新問題，用新思路落實新政策。

四、需要處理好的幾個關系

（一）正確處理保護耕地與保障發展的關系。推進改革和試點工作必須“雙?！辈⒅?，既堅守耕地“紅線”，夯實穩糧強農基礎，又堅持節約集約，以較小規模土地消耗支撐更大規模的增長。

（二）正確處理改革創新與依法運作的關系。一方面要敢行敢試，大膽求證，把政策空間變為發展空間；另一方面要規范運作、謹慎操作，確保各項改革有序進行。要加強土地管理法規的學習研究，建立重大事項評估會商機制、定期分析研判機制和上下協調對接機制，盡可能降低法律和政策風險。

（三）正確處理推進城鎮化與保護農民權益的關系。推進城鎮化的過程應是城鄉共同繁榮發展的過程，從農村切入的新型城鎮化，主要參與者是農民，最大受益者也應該是農民。要注意維護農民和農村集體經濟組織的主體地位，凡重大問題和重大事項必須事先進行風險評估，充分尊重農民意愿和自主權，建立聽證公示制度和利益協調機制，切忌盲目攀比、強迫命令和包辦代替。要依法保障農民的合法財產權益，該補償的一定要足額補償，政府做出的承諾必須及時兌現，操作全過程必須公開透明。要建立合理的土地收益分配機制，確保土地指標收益真正用于農村和農民，使試點工作造福于民。

（四）正確處理政府主導與市場運作的關系。實現“三化”協調發展，需要投入和周轉的資金規模巨大，單靠政府有限的財力是難以完成的。作為政府，既要在建立土地指標收益返還制度、聚合各類土地專項資金、制定土地整治規劃、村莊拆遷復墾等方面發揮主導作用，又要最大限度地發揮市場在資源配置和利益調節中的基礎作用，充分調動城市、縣域、企業、農民等各類主體的積極性，用市場的辦法和力量推動實施。

（五）正確處理統一推進與因地制宜的關系。要結合不同地區的政情、民情、財力，有區別、有先后地選擇不同側重內容的改革工作，分類指導，梯次推進。要改變城鎮化單純強調農民進城的發展模式，通過提升農村生產生活條件、興辦農村產業，實現多數農民離土不離鄉、傳統農民變現代農民的目標。堅決防止不顧自身實際照抄照搬外地模式，盲目冒進；堅決防止借新型農村社區建設或土地綜合整治的名義開發小產權房，侵害農民群眾合法權益；堅決防止建新不拆舊導致建設用地總量不減反增；堅決防止那種只想從農民手中拿地，不為農民長遠生計提供保障的簡單做法，避免引發新的社會問題?？傊?，要通過我們人地掛鉤的成功實踐，通過土地管理制度的持續改革，切實走好“三化”協調科學發展的新路子，努力為全國同類地區提供示范和經驗。