低碳經濟法制保障體系的建立與相關法制完善

何 鷹

(南京大學 法學院，江蘇 南京 210093)

低碳經濟法制保障體系的建立與相關法制完善

何 鷹

(南京大學 法學院，江蘇 南京 210093)

政策與法制在低碳經濟發展中起著重要的支持作用，尤其是強制性力量在發展初期將起主要的推動作用。目前，我國低碳經濟相關法制存在強制性保障舉措不足，政策甚至尚未上升到政策層面的建議居多;有關立法在體系上不完善，缺乏配套實施細則、某些規定缺乏足夠的操作性及利用中小企業力量發展低碳經濟的法制保障缺失等問題。我國應緊密結合國情，建立低碳經濟法制保障體系，建立與完善能源立法、碳交易法律制度、碳稅制度、碳金融法律制度、合同能源管理法律制度、標準化法律制度等相關法律制度，切實保障、促進低碳經濟發展。

低碳經濟 法制體系 法制保障

低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式，是未來國際經濟發展的新趨勢。其核心是技術創新和制度創新。發展低碳經濟既是履行我國減排國際承諾的要求，也是我國實施可持續發展戰略的必然選擇，更是建設和諧社會的基石?？梢哉f，可持續發展是基本國策，低碳是實現可持續發展的重要途徑和具體目標，節能減排是發展、實現低碳經濟的核心與重要措施，能源立法等則是實踐并保證低碳目標和節能減排措施的手段與法制保障。

一、低碳經濟與法制的關系

(一)低碳經濟發展中，政策與法制起著重要的支持作用

綜觀目前低碳經濟發展較好的國家在由“高碳經濟”向“低碳經濟”轉型的歷史過程中所頒布的規范性文件，可以清晰地發現政策與法制所起的支撐作用。英國政府2003年在其《能源白皮書:我們的能源未來—建設低碳經濟》中首次提出“低碳經濟”，把發展低碳經濟置于國家戰略的高度。2008年頒布實施的《氣候變化法案》使英國成為世界上第一個為減少溫室氣體排放、適應氣候變化而建立具有法律約束性長期框架的國家。美國參議院于2007年7月提出《低碳經濟法案》①該法實質內容是關于2050年前美國碳減排法，是美國履行《氣候框架公約》的國內立法，其實際實施期是《京都議定書》失效后的2012年之后，其核心是宏觀與微觀結合的減排法。，奧巴馬政府的新政也旨在開發新能源、提高能源技術、發展低碳經濟。德國政府提出實施氣候保護的高技術戰略，先后出臺了5期能源研究計劃，為“高技術戰略”提供巨額資金支持。澳大利亞政府于2008年7月發布的《減少碳排放計劃》政策綠皮書，具體設定了碳排放企業的排放上限并實施碳排放交易制度。日本2008年6月提出的防止全球氣候變暖的對策即“福田藍圖”是日本低碳戰略形成的正式標志。作為低碳經濟發展尚處于初期的我國，也應高度重視政策與法制重要的支持作用。

(二)低碳經濟發展初期，尤其是強制性力量將起主要的推動作用

低碳經濟的實施意味著一定程度上人類現有生產、生存方式的強制性改變。這種改變將會引起人類現有經濟增長、現有能源支配、現代財富分配等方面的深刻變革，它要求當代人以犧牲現有的經濟利益來謀求、規劃人類的長遠利益，而這單靠公民個人自覺意識的醒悟，單靠道德、良心等軟約束力將很難奏效，甚至政府出臺一些規劃、政策進行引導也是不夠的。在低碳經濟發展的初始階段，強制性力量將起著主要的推動作用，而這種強制性正來源于法制的強制力，必須通過各種法律法規才能得以確立。因此，發展低碳經濟，制度創新是關鍵保障因素，法制上的支持尤為重要。

(三)低碳經濟發展中，法制始終起著重要的保障作用

在應對氣候變化的大環境下，建設低碳社會和低碳城市已成為探討熱點與發展趨勢。著名學者林輝認為，建設低碳社會和低碳城市，正是對堅持科學發展觀、構建和諧社會的最具體和有力的實踐，并且具有全民的參與性、持續性，能夠做到共建共享。正如聯合國環境規劃署駐華代表處首任主任夏堃堡先生所稱“低碳經濟是實現城市可持續發展的必由之路”，建設低碳社會和低碳城市必須發展低碳經濟。但低碳城市的建設并非一蹴而就，發展低碳經濟同樣也是一個動態的長期的工程，即使在企業的環境社會責任得以增強，公民個人的消費行為得以規范，低碳也已成為一種習慣成為一種意識之時，法制的保障作用仍不可或缺。

二、我國低碳經濟法制保障現狀及存在的問題

(一)規范現狀

目前我國在有關低碳經濟的開發利用領域已經制定了《清潔生產促進法》、《節約能源法》、《煤炭法》、《電力法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》等法律，其中，《可再生能源法》、《清潔生產促進法》與《循環經濟促進法》的出臺與實施對于從節能減排、提高資源能源利用效率、大力發展新能源和可再生能源方面來支持低碳經濟的發展具有突出的作用。另外，我國還積極制定并實施了一系列減緩氣候變化的規劃與政策:《節能減排全民行動實施方案》、《節能中長期規劃》、《可再生能源中長期發展規劃》、《新能源與可再生能源產業發展“十五”規劃》、《節能減排綜合性工作方案》、《2000年－2015年新能源與可再生能源產業發展規劃要點》、《能源發展“十一五”規劃》以及《中國應對氣候變化的政策行動》等。但總的來說，由于低碳經濟的專業性要求有更為完善的法律體系，目前國內有關低碳經濟的政策、法律體系還存有一定空白，尚需進一步完善。

(二)存在的問題

第一，強制性法制保障舉措不足，政策甚至尚未上升到政策層面的建議居多。目前，我國關于低碳經濟的規制大多采用政策的形式，甚至尚未上升到政策，其效力比較低，難以達到理想的效果。只有采取框架立法的形式將有關低碳經濟的相關制度予以原則性、綱領性的規范，為各種政策的制定和實施提供法律依據，并輔以配套的法規政策，將低碳減排的國家意志轉化為法律意志，使低碳減排理念成為生產和消費行為的準繩，方能實現低碳經濟的有序發展。①程爾寧等:《法制為“低碳城市”建設保駕護航》，見《中國國際經濟法學會2010年年會論文集》，第1373、1374頁。況且，政策通常具有地方性，對涉及長期、基本目標的將其上升為法律，也可尋找穩定性。

第二，在促進低碳經濟發展的政策法律體系方面仍處于薄弱狀態，有關立法在體系上并不完善，而且缺乏配套實施細則。就立法體系來說，石油、天然氣、原子能等主要領域的能源單行法律仍然缺位，同時也缺少能源公用事業法，這將導致能源與環境相協調的作用領域不夠全面。就配套實施細則來說，伴隨著2006年《可再生能源法》的生效，本應與該部法律同時配套的多部實施細則尚未及時出臺。我國計劃出臺《水電適用可再生能源法的規定》、《可再生能源資源調查和技術規范》、《可再生能源發展的總體目標》等12個可再生能源配套法規，直到目前尚未全部完成，致使其可操作性大受影響。由此，我國應完善促進低碳經濟發展的相關政策法律體系，為低碳經濟的發展提供制度上的保障。②劉玉彬:《我國低碳經濟的法制保障問題研究》，見《中國環境管理》第4輯，第1－2頁，2010年12月。

第三，現有的立法規定不夠詳細，有的法律條款表述不夠嚴謹或者過于原則和抽象，缺乏足夠的操作性，直接導致出現有法可依的同時卻又無法可施的局面。為保障法律的可操作性，需要法律條文明確具體，配套法規銜接緊密，頒布及時，并考慮在法律中規定具體的量化指標③日本新能源方面的立法實踐證明，在法律中規定量化指標與保障法律的穩定性并無矛盾，且較好地保證了法律制度的貫徹執行?；蛘咄ㄟ^在立法中采納(或引用)技術標準要求，以此保證法律目標的具體化。

第四，利用中小企業力量發展低碳經濟法制保障的缺失。我國對民間組織和社會力量缺少足夠的重視，不注重利用中小企業的力量來發展低碳經濟。而全社會低碳經濟的發展僅靠大企業，忽視中小企業的力量是不對的。日本2010年5月28日《低碳投資促進法》值得借鑒。該法是日本建設低碳社會的重要法律支持及建設低碳社會的最新立法，它規定了對從事適合能源環境的制品開發與制造的特定事業者提供籌資支持，需求開拓支援法人承保租賃合同等措施。但該法適用范圍不廣，只對適合能源環境制品事業作了相關規定，因此只能是一部過渡性法案。在同次國會上還提交了《低碳社會形成推進基本法案》，該法案的內容更加全面，將是日本建設低碳社會的一部基本法。①莊玉友:《日本＜低碳投資促進法＞述評》，見《中國國際經濟法學會2010年年會論文集》第1361、1364、1365頁。我國應結合國情，借鑒日本經驗，通過立法幫助、促進、保障中小企業在低碳領域有所作為。

三、低碳經濟法制保障體系的建立與相關主要法律制度的完善

我國加強低碳經濟的法治建設，特別需要緊密結合我國的國情，建立低碳經濟法制保障體系，完善相關法律制度。

(一)確立低碳經濟發展法律體系原則，建立低碳經濟法制保障體系

關于發展低碳經濟的法制保障體系問題，蘇永欽教授有關民法典“系統論的解釋與響應”的說明值得學習，②蘇永欽:《現代民法典的體系定位與建構規則——為中國大陸的民法典工程進一言》，載《交大法學》第一卷(2010)。其對思考發展低碳經濟的法制保障體系問題有如下啟示:第一，現階段，對有關低碳經濟發展的法制保障問題應建立學習機制。一般地說，法律的體系化只代表一種形式的、規范的、由上而下的思維，而對于處于轉型期的社會，另一種實質的、經驗的、由下而上的思維同樣有其價值。用盧曼的法規范引導預期的分析來說就是，預期的實現和反挫同樣需要學習，因此法律也需要內建一些學習的機制，唯有如此，對應于變動中的社會，法律才能在穩定中求進步，有所變也有所不變。第二，現階段，對于發展低碳經濟的法制保障體系并無制定一個統領相關法制的基本法的必要，而是應針對目前來自低碳經濟發展的各種現實需求，建立完善相關法制。系統化不等于體系化或法典化，“伴隨著中國轉型期社會復雜性增大，法律架構已從概念法學式的金字塔模式，轉為網絡狀結構，諸法律之間形成結構性耦合關系，法律進入了‘無疆界時代’”;“法律系統論所說的系統，并不是傳統法學意義上所理解的體系，而是一組要素和一組存在于要素之間的關系，要素之間的關系群展示了系統的結構”;“法律的系統進路一方面以適用一般法律規范解決具體糾紛為基本目標，具備一定規范性結構;另一方面，針對來自外部社會的各種要求，法律系統在保持自律性的同時，通過選擇、取舍的方式做出靈活應對”。③顧祝軒《探尋轉型期社會學習型民法》，見“新世紀民法典的新元素”兩岸學術研討會論文合訂本《民法典與部門民法的發展走向》，第295－313頁，2010年7月13－14日。第三，關于低碳經濟發展法制保障的系統化，以協調代替統一也許更適當。系統理論的法律論述從法的可變易性和引導行為預期的功能展開，用于轉型期更要凸顯其認知性預期的功能。

(二)能源立法

《中華人民共和國能源法》目前尚處“征求意見稿”階段，但作為調整我國能源開發利用和管理活動諸多法律關系的“龍頭法”和“小憲法”，《能源法》的正式出臺勢在必行。據研究，我國能源法律體系的基本框架設想是:在憲法的統率下，以綜合性的能源基礎性法律《能源法》為統領，以煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節約能源法、可再生能源法、能源公用事業法七個能源單行法律為主干，以國務院和地方制定的行政法規和能源行政規章相配套，結構嚴謹、內容和諧、形式統一的，能夠保障國家能源安全和可持續發展的，有中國特色的能源法律體系。這個法律體系框架有三個層面:第一個層面是《能源法》作為頂梁，起到統領作用;第二個層面是以七個能源單行法律為支柱;第三個層面是能源配套法規，再加上眾多規章和規范性文件作支撐，可以形象地描述為“一梁七柱眾支撐，三層架構快搭建”。對此，我國應爭取用5－10年的時間，“抓重點、修現行、快配套”，把能源法律體系健全和完善起來。所謂“抓重點”，就是要盡快出臺符合國情、經得起實踐檢驗、適用管用的《能源法》，要加快研究制定《石油天然氣法》、《原子能法》，要適時啟動《能源公用事業法》的研究工作。所謂“修現行”，就是抓緊修訂《電力法》、《煤炭法》等，爭取盡快出臺。所謂“快配套”，就是要抓緊制定和修訂一批配套的行政法規和地方法規。④肖國興、葉榮泗主編:《中國能源法研究報告》，第35、36頁，法律出版社2009年版。

(三)碳交易法律制度

我國自2008年起，上海、北京、天津、武漢、杭州、昆明等交易所相繼建立，但這些交易所中沒有一個是能發揮廣義配額交易市場功能的真正意義上的“碳交易平臺”。其主營業務只能是進行節能減排技術轉讓和國內排污權交易，尚不能進行配額交易中的清潔發展機制CERs轉讓。而歐美碳排放交易市場的成功經驗說明，一個成熟的碳交易體系的建立取決于四個方面:完善的碳交易場內平臺、特色的減排標準、健全的碳金融體系和國家政策法規的配套支持。⑤曾琪:《低碳中國》，第142－145頁，法律出版社2010年版。作為發展中國家，我國并非《京都議定書》附件1所列締約方，目前僅清潔發展機制適用于我國的碳交易機制。我國是世界上第一個制定以推行清潔生產為目的的《清潔生產促進法》的國家，2007年和2009年還對《節約能源法》和《可再生能源法》進行了修訂，但這些法律法規都無法起到規范碳交易市場的作用。依據法律淵源的層次結構，我國目前尚無真正意義上規范我國碳交易市場的，有關清潔發展機制的法律、行政法規、司法解釋、地方性法規、地方政府規章，只有部門規章、部門規范性文件、地方規范性文件。其中，真正意義上規范我國清潔發展機制的主要是:①兩個部門規章，即《清潔發展機制項目運行管理辦法》(2005年10月12日發布實施)和《中國清潔發展機制基金管理辦法》(2010年9月14日發布實施);②一個部門規范性文件①此外，部門規范性文件還包括:“國家發展改革委關于同意XX項目作為清潔發展機制項目的批復”(主要是這類);《科技部國際合作司關于征集中意清潔發展機制(CDM)合作項目的通知》(2006年5月23日發布實施);《科學技術部關于請推薦清潔發展機制候選項目的通知》(2005年3月23日發布實施)等。，即《財政部、國家稅務總局關于中國清潔發展機制基金及清潔發展機制項目實施企業有關企業所得稅政策問題的通知》(2009年3月23日發布、2007年1月1日實施)。作為一種新型交易形式，目前對碳交易及其法律規制的研究并不深入。根據實踐，為促進我國碳交易的發展，對我國現行碳交易法規政策的完善應當包括但不限于:

第一，就規制對象而言，我國目前有關碳交易法律規制僅僅針對配額交易之清潔發展機制，對自愿交易未有涉及。但據悉，《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法(暫行)》已經過反復修改，目前基本成熟，將“爭取盡快出臺”以規范自愿減排碳交易活動，同時建立中國自愿減排交易注冊登記系統。盡管根據《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》所確定的“共同但有區別的責任”，作為發展中國家我國并沒有強制減排數量義務，但作為負責任的大國，我國一直信守承諾，2009年9月在聯合國氣候變化峰會上更是鄭重承諾將進一步加強節能、提高效能，大力發展可再生能源和核能，增加森林碳匯，積極發展低碳經濟和循環經濟。因此，我國重視自愿交易，并欲以立法的方式予以促進、激勵。但對于交易市場制度不規范，減排量核證機構沒有資質認定;信息披露平臺尚未建立;各交易所委托不同核證機構，采用不同的核證標準等問題尚需進一步解決。

第二，就規范形式而言，以僅有的清潔發展機制法律規制來說，我國目前對清潔發展機制的規制大部分還是以政策為主，缺乏穩定性。碳交易是一種新型的交易形式，例如清潔發展機制項目實質上就是融國際投資、國際技術轉讓于一體的新型的國際商事交易。對涉及公共利益、權利義務需要由強制性力量予以保障的方面通過立法予以確定，將長期的、基本的目標或舉措由政策上升為法律尋找穩定性，給包括清潔發展機制在內的碳交易市場一個穩定的法制環境，對更好地推進我國碳交易市場的發展是非常關鍵的。由此，我國應制定《碳排放交易法》，確定碳排放交易法律規制基本框架，在法律層面保證碳交易市場體系的健康成長和運行。

此外，相關立法如《能源法》、《大氣污染防治法》等的建立與完善也對促進碳交易的發展起著重要作用。而且，除法律外，政策在碳交易發展中也起著重要的支持作用。為促進碳交易的發展，相關政策也應予以完善，配合法制進一步發揮重要的支持作用。

(四)碳稅制度

碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅，它以環境保護為目的，希望通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖。碳稅通過對燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產品，按其碳含量的比例征稅來實現減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。2009年美國眾議院通過了《美國清潔能源與安全法案》，該法案有一項重要內容就是制定了邊境調節稅，也稱“碳關稅”制度。目前在我國出口產品中高碳行業產品占有較大比重，如果邊境調節稅或碳關稅開始實施，我國出口產品的價格優勢將會被大大削弱，有可能導致我國產品市場份額的減少。如果我國國內征碳稅，按照WTO的規則，美國就不能再以碳關稅的理由對我們征收，這樣稅收就能保留在國內，可以用來減免其他有關稅收，或者對低碳技術進行投資，調整我國以重工業為主的不平衡的經濟結構，這樣國家就可以從收入分配制度上減少對經濟的影響。由此，構建我國碳稅制度十分必要。

(五)碳金融法律制度

目前，盡管有國家政策的大力扶持，但節能環保業面臨的投融資困境已經成了行業發展的最大障礙。面對低碳經濟時代的要求，必須盡快構建與低碳經濟發展相適應的碳金融制度，打造碳金融體系。第一，商業銀行應把節能減排項目作為貸款重點，并大力推進貸款管理機制創新;第二，擴大直接融資，為低碳經濟發展提供資本支持;第三，應抓緊構建和完善我國的碳交易市場，形成多層次的碳交易市場體系;第四，應加強對碳金融的研究。①苑德軍:《建立適應低碳經濟發展的碳金融制度》，載《金融時報》，2009－09－14。值得一提的是，目前一直秉持“綠色金融”理念的興業銀行是國內唯一一家，也是全亞洲唯一一家日本以外的“赤道銀行”(equator banks)。興業銀行運用在融資模式、客戶營銷和風險管理方面積累的初步經驗，將節能減排貸款與“碳金融”相結合，創新推出以清潔發展機制(CDM)項目下的碳核定減排收入(CERs)作為貸款還款來源之一的節能減排融資模式——“碳金融”模式，為尋求融資支持的節能減排企業提供了新選擇。此外，一些政府性金融機構如國家開發銀行也與碳金融進行了一些接觸。所以，碳金融雖然出現在國內金融機構的時間不長，但其前景很好，若充分利用有關資源，其將對國內金融機構和相關企業，甚至對整個國民經濟的發展都會有極重大的意義。建立健全我國碳金融相關法制是促進低碳經濟發展的關鍵因素。

(六)合同能源管理法律制度

合同能源管理EMC②EMC－Energy Management Contracting，也稱 EPC－Energy Performance Contracting.是一種新型的市場化節能機制，即節能服務公司(ESCo或EMCo)與用戶簽訂能源管理合同，為用戶提供節能診斷、融資、改造等服務，并通過分享節能效益方式，回收投資并獲得合理利潤，其實質就是以減少的能源費用來支付節能項目全部成本的節能業務機制。我國真正意義上的合同能源管理始于1997年“世行/全球環境基金中國節能促進項目”，該項目一期的成功和近十來年的EMC行業發展的后繼乏力說明我國推行EMC節能新模式是可行的但還存在眾多障礙，其中集中體現為國家政策扶持、融資渠道建設和企業內功修煉三個方面。而推廣合同能源管理需具備節能服務產業健康發展的前提條件即政府政策的大力支持、融資環境的健全。

由此，我國應做好以下三方面工作:第一，加大有關合同能源管理的政策法規力度。雖然《十二五規劃》和《十大節能重點工程》把節能作為重點關注問題，同時國務院在《節能中長期專項規劃》和《國務院關于加強節能工作的決定》中也明確了“加快推行合同能源管理，推進企業節能技術改造”，可EMCo真正希望看到的財政、稅收、金融等方面的政策仍難落到實處。這方面某些國家的做法值得借鑒:美國聯邦政府和各州政府將對EMC和ESCo的支持上升到法規和議案層面，作為促進節能和保護環境的重要政策措施，成績斐然;歐盟各國政府大力支持ESCo并提供激勵機制及相應法律保障;日本政府的法律和政令規定各政府機構、高耗能單位和大中型企業必須在一定的時間內降低能耗。因此，我國政策法規應加強力度，例如在《節約能源法》和《清潔生產促進法》修訂時對企業節能生產采取強制措施，不僅保持現有的強調各部委和各級政府在節能工作中的監督管理職能，還應對節能市場的形成和規范化進行明確表述，并強調可操作性，強制、激勵企業進行節能改造。第二，健全融資環境。項目融資難風險大，國家政策法規支持的缺位致使銀行和非銀行金融機構很難為EMCo大開方便之門。雖然2008年和2009年北京和上海分別出臺了《合同能源管理操作指南》，對EMCo有了些許的安慰，但對于我國每年3000億元到5000億元的巨大市場需求而言，還是需要中央和地方政府從政策和法規上加大能落到實處的力度，輔之以EMC行業和各EMCo的技術、服務、企業信譽的全面提升以及銀行等金融機構的創新性的大力參與。第三，對EMCo進行稅收減免優惠，確定科學的節能量監測與認定標準，促進節能技術的成熟和市場結構的優化等，為我國EMC行業的健康發展創造有序的法律環境。③曾琪:《低碳中國》，第101、125、127 頁，法律出版社2010 年版。

(七)標準化法律制度

技術標準對落實低碳經濟發展相關法制、切實發展低碳經濟起著重要作用。例如，美國加州2002年AB1493法案明確規定:凡在加州售車必須符合當地溫室氣體排放標準。發展低碳經濟實施節能減排要求技術改進，自主創新，這必然要求相關的技術標準有所提高。但我國目前關于節能減排雖然做了一些發展規劃和遠期目標，但不僅如何落實尚需細化，配套的法律制度缺失，而且相關的技術標準體系也未能跟上。因此，鑒于技術標準對法律的支持，必須對相關技術標準(包括國家標準、行業標準、地方標準及企業標準)予以嚴格化、合理化，促進節能減排得以真正實現，為低碳經濟的法制保障提供有力支持。

Establishment of Low-Carbon Economy Legal System and Improvement of Relevant Legal System

(By HE Ying)

Policies and law play an important supporting role in the development of low-carbon economy.Mandatory regulations particularly play a major role in the early stages of development.Nowadays，there are still many problems in China low-carbon economy legal system.We should work closely with national conditions to build the legal system of low carbon economy，to establish and improve the legal system of energy，carbon trading，carbon tax，carbon finance，EMC，standards etc，so as to protect and promote the development of low-carbon economy effectively.

Low-carbon economy;legal system;legal protection

何鷹(1974—)，女，四川鄰水人，法學博士，南京大學法學院副教授。

江蘇省人民政府法制辦公室2010年政府法制研究重點課題“低碳經濟法制保障若干問題研究”(2010jsbzf001);南京大學985三期資助項目。

2012－01－08

D922.6

A

1000－5455(2012)03－0131－05

【責任編輯:于尚艷】