關于拓寬小型農田水利建設投資渠道的思考

黃元發 劉代祥

（邵陽縣水利局 邵陽市 422100）（邵陽縣政協 邵陽市 422100）

1 邵陽縣小型農田水利設施簡述

新中國成立62年來，邵陽縣以農民勞動積累為主，建成了3座中型水庫，222座小型水庫[?。á瘢┬?6座，?。á颍┬?76座]，3.84萬口山塘（其中骨干山塘253口），957處機電抽水泵站，1 250處灌溉機埠，901處河壩，1 570眼機電井以及8 000多個塘壩、涵閘、水井、水窖和1 106條溝渠等小型農田水利設施?？h內年均降水總量24.22億m3，年均總蓄水量13.04億m3，承擔著3.39萬hm2（50.8萬畝）農田的灌溉任務，其中中型水利工程承擔0.77萬hm2（11.48萬畝）農田灌溉面積、占總灌溉面積的22.4%；小型水利承擔2.62萬hm2（39.32萬畝）農田灌溉面積、占總灌溉面積的77.4%。由此可見，在以丘陵為主的邵陽縣，小型水利設施對全縣國民經濟的發展有著舉足輕重的作用。

2 邵陽縣小型農田水利工程建設存在的主要問題

（1）小型農田水利工程先天不足。全縣90%以上的小型農田水利工程都修建于20世紀50、60年代，受當時技術條件等諸多因素制約，建設標準普遍偏低，質量不高，配套不全，大部分山塘沒做防滲處理，引水渠道為土渠，沒有混凝土砌，滲漏嚴重，加上年久失修、淤塞、崩塌嚴重，功能退化。導致一半以上的耕地“靠天吃飯”。

（2）小農水建設資金投入嚴重不足。長期以來，小型農田水利工程建設與維護主要靠農民投工投勞，財政補助資金很少，且沒有穩定的投資渠道，資金嚴重短缺。近年來，特別是2011年中央一號文件出臺后，國家提出了加強大江大河大湖治理、大中型水利骨干工程建設、排灌泵站配套改造等十大任務，各級財政也加大了對大中型水利工程的投入。但對山塘等小型水利建設投入依然嚴重不足。2010年，雖然上級財政給邵陽縣山塘清淤投入資金 310萬元，縣級補助31萬元，通過“一事一議”群眾投工投勞折資630萬元，對625口山塘進行了清淤防滲。照此計算，該縣現有3.84萬口山塘需要資金7億元以上，如果單靠國家財政投入很難，按照該縣目前的速度，需要61年才能完成山塘清淤防滲。

（3）農民尚未很好地承擔起對小型農田水利基本建設應盡的義務。農村實行稅費改革后，農民“兩工”（農村義務工和勞動積累工）取消了，國家投資有限，地方財政又沒有很多錢投入，“一事一議”存在難度，完善小型農田水利設施建設難成為現實。從依靠國家投入來講，邵陽縣屬典型的丘陵山區，耕地點多面廣，地形地貌復雜，改善小型農田水利設施任務重、難度大、投入需求大。僅山塘清淤防滲一項就需資金7億元，加上小水泵、小水渠等“五小水利”工程，共需資金30億元左右，單靠國家財政投入很難。農民對小型水利建設不聞不問，沒有形成“農田水利為農民，農民自覺修水利”的良好氛圍。多年來農民連農業灌溉水費都不愿意交納。2010年，邵陽縣僅收農業水費不足8萬元，占應收款總額475萬元的1.7%。這一是認識錯位。農村稅費改革后，水商品意識在許多農民頭腦中被淡化，二是水權與水市場體制不完善。認為 “灌區工程農民建、建好灌區用水不交錢”，導致該縣原水庫管理所人員因多年領不到工資而隊伍散了。

（4）小型農田水利產權制度改革滯后。雖然邵陽縣早在2002年就對?。á颍┬退畮煲陨闲⌒娃r田水利工程進行了“股份合作、拍賣、租賃和承包”等形式的產權制度改革，其中大部分還只是采取簡單的承包辦法，回收資金有限。但“五小水利”工程和電排等小型水利工程的產權制度改革還未實施。由于農田水利改革明顯滯后于農村經濟體制改革，所以多數工程存在建管脫節、權屬不明、管理不善、效益衰減等問題。

（5）管理粗放，功能下降。由于缺資金，小型水利設施建成后無人管護，造成過早失去其使用價值。同時農業水費回收困難，水利工作無法運轉，目前不但山塘無專人管護，而且?。á颍┬鸵陨纤畮煲捕嗄隉o專人管理，無資金維修保養，以致全縣1 000多公里渠道，511處水泵、1 000余處電排等灌溉功能喪失70%以上。農村大量勞力外出，水稻種植方式由雙季稻向單季稻轉變，甚至不少農田改種旱作，農田對水資源的需求減少，更加淡化了農民對小山塘維修管理的意識，導致山塘儲水灌溉能力急劇下降。

（6）工程項目分散，不能集中解決問題。目前，邵陽縣水利建設投資總額不多，但投資的渠道不少，既有固定資產投資，又有財政專項投入，既有農業綜合開發資金，又有農資綜合補貼，既有財政預算內資金投入，又有水利建設基金、水資源費等規費投入。資金渠道不同，主管部門不同，使用要求不同，分散使用，尚未整合各類水利建設資金，不能集中資金解決小型水利建設中的問題。

3 關于拓寬小型水利建設投資渠道的思考

3.1 創新小型水利建設投入的政策環境

（1）制定相關政策。當前，各地小型農田水利建設的投入，迫切需要政府出臺有關政策。建議省政府出臺《關于加強小型農田水利建設與管理的意見》，提出拓寬小型農田水利建設投資渠道的新思路、新政策。特別要針對稅費改革后如何對加快小型農田水利發展作出明確規定。建議市、縣二級政府因地制宜、結合本地實際，分別制定對省政府《關于加強小型農田水利基本建設與管理意見的實施方案》，以促進省政府的“意見”全面貫徹落實。

（2）出臺優惠政策。即對小型水利設施及其管護用地，不僅免征土地使用稅，而且減征占用耕地稅；對水利工程供水免征營業稅，逐步完善水資源綜合利用等節水項目的稅收優惠與補貼政策。

3.2 創新投入方式，建立多元化投入機制

（1）拓寬小型水利投資渠道的基本思路。小型水利建設的融資能力較弱，主要應由政府公共財政提供。但受財力限制，目前不可能完全由財政預算渠道解決。我們既要充分發揮政府公共財政投資的主導作用，又要充分發揮市場配置資源的基礎作用，同時積極鼓勵群眾投入，共同推動小型水利發展。

（2）擴大政府公共財政對水利的專項投入。水利財政專項資金已成為水利建設投資的重要來源，在小型病險水庫除險加固、中小河流治理等方面發揮了重要的作用。2008年以來，邵陽縣水利局通過積極努力，爭取到中央財政水利專項資金已達2億元，既完成了26座病險水庫的除險加固任務，又讓11萬農村人口解決了飲水安全問題，同時完成了46 km2的小流域綜合治理任務。未來幾年。各級財政都要按照經濟增長速度，逐年增加對小型農田水利建設的專項投入。并明確縣財政的配套比例，建立小型水利建設投入穩定增長的機制。

3.3 廣辟籌資渠道，完善投入機制

（1）開展小型水利建設競賽。以財政投入為引導，以農民自愿出資出勞為主體，以社會投入為補充，開展“芙蓉杯”等水利建設競賽活動為引導，建立省、市、縣三級激勵機制。對競賽先進縣、鄉、村，以省、市、縣政府的名義進行表彰，并逐年加大省級獎勵力度。

（2）加大銀行融資對小型水利建設的支持力度。除擴大政府公共財政投資小型水利建設規模之外，在金融機構融資、構筑新平臺融資等方面進行創新。國家政策性銀行除了對節水灌溉等項目進行優惠貸款外，還應給小型水利建設優惠貸款的范圍，在貸款利率、貸款額度、貸款期限等方面也給予優惠，如長期限、低利率等優惠政策。允許通過水資源費、水利建設基金等收入作為質押進行銀行融資。

（3）完善財政貼息制度。對商業銀行的水利項目貸款，由國家財政貼息。擴大整個水利項目財政貼息的范圍，延長貼息期限。對具有重大社會影響的準公益性水利項目，實行由財政全額擔保和貼息補助；對農田灌區技改工程，實行無息或低息貸款優惠，并對小型農田水利建設尤其是貧困地區的小型水利建設給予較高比例的貼息。

（4）發行水利建設債券進行融資。鐵道部2008年發行鐵路建設債券融資就達到1 000億元。水利基礎設施同樣作為國民經濟的重要基礎設施，也可借鑒鐵路債券的成功做法，發行中長期水利建設債券。

（5）像 “村村通”那樣，實施“塘塘清”融資。2006年以來，邵陽縣通過向銀行貸款、縣財政補貼、群眾“一事一議”籌資等投入30億元，修建“村村通”工程。截止2010年底，全縣554個村鋪筑了水泥路1 548 km。如果像修“村村通”公路那樣融資、實施“塘塘清”（對所有山塘開展清淤防滲），那么，全縣小型農田水利建設將會開創嶄新局面。

（6）大力整合各類水利建設資金。目前，國家水利建設投資的渠道雖不少，但在項目資金調配和管理上，財政、發改、農業開發等部門都有分配權和管理權。部門之間協調不夠，缺乏統一的規劃約束，存在重復建設，重點不突出等問題，使有限的資金難以發揮最大效益。建議國家以法律法規的形式，明確各涉水部門的職責和權限，實現權責對等，整合各類水利建設資金投入小型水利建設。

3.4 積極鼓勵群眾投入小型水利建設

（1）通過“一事一議”籌資投入小型水利建設。為促進“一事一議”政策的運用，政府應對小型農田水利工程建設實行“以獎代補、多籌多補、多干多補、以獎代補、先建后補”等機制，鼓勵和引導農民投資投勞開展小型農田水利建設。2011年2月，在邵陽縣人大十五屆五次會議上，縣水利局將自費編印的 《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》宣傳冊給與會近500名代表各發一本?？h人大代表、黃荊鄉白馬村村支書劉水生回村后，迅速向全村群眾宣傳中央一號文件精神。該村第八組村民學習中央一號文件后，自籌資金11萬多元，對本組現有10口山塘全面進行清淤防滲。

（2）探索用糧補投入小型水利建設。邵陽縣黃荊鄉不止1個村的村干部，想試探性地通過“一事一議”，引導村民將每年國家給農民的糧補資金用于山塘清淤防滲。該鄉白馬村支書劉水生說：“今年縣水利局給了我們鄉6口山塘的清淤防滲補助指標，但至目前，我們村鄉已完成了26口山塘的清淤防滲任務，其中第八組的群眾就自籌資金11萬多元，將現有的10口山塘全部進行了清淤防滲。如果不限制，或多給我們清淤防滲指標，我們準備通過‘一事一議’,引導群眾用國家發的糧食補貼投入山塘清淤防滲?！眲⑺寡浴安簧俅迕窕卮鹞?，他們同意用糧補集中起來對山塘進行清淤防滲，因為政府給補貼，我們遲干不如早干，安排干不如爭取干”。

（3）通過小型水利設施產權制度改革增資投入小型水利建設。由于農村水利投入機制與農村承包責任制不相適應，造成小型農田水利設施灌溉效益衰減，對國家糧食安全構成潛在威脅，必須大力開展小型水利設施產權制度改革。通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程的所有權、放開建設權、搞活經營權，廣泛吸納社會資源，使小型農田水利工程的建設和經營走上存量換增量、賣舊建新、良性運行、滾動發展的軌道。同時組建“農民用水協會”，發揮農民自建、自管、自用的優勢，大力推行合同式供水，引導農民自覺交納農業灌溉水費，以確保小型農田水利設施的有效養護及其功能的有效發揮。

（4）通過發展小型民營水利，增加資金投入小型水利建設。引入市場機制，制定和完善發展民營水利的優惠政策和激勵機制，充分調動社會各界的積極性，使小型農田水利工程走民建、民有、民營的發展道路，改善目前小型農田水利投入嚴重不足的現狀。

1中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定 [N].中國水利報，2011-02-01.

2王海鐸，范卓瑋，龐靖鵬，等公路投融資模式對水利的啟示[J].中國水利，2011，8：53-57.

3邵陽縣農田水利建設綜合規劃報告[R].2010.