長沙縣農民用水者協會建設、管理與對策探討

朱杰

（長沙縣水務局長沙市410100）

1 長沙縣基本情況

長沙縣毗鄰湖南省會長沙，全縣轄19個鄉鎮3個街道辦事處，228個行政村，41個居委會，總人口78.8萬，總面積1997 km2，耕地面積4.87萬hm2（73.1萬畝）。境內有湘江一級支流4條，中型水庫4座，小型水庫165座，總庫容22 228萬m3，山塘51 000口，電力提灌機埠3 537處，裝機50 924 kW。

2 傳統管理狀況

自農村實行聯產承包責任制以來，農村山塘、渠道、水閘等小型農田水利設施存在管理上的空白，大部分骨干山塘、渠道、水閘等基本無人管護，山塘淤塞和河流污染日益嚴重，蓄水功能銳減，水環境惡化，渠道破損，機埠電機被盜，用水無序，工程效益退化。再者，農村養殖業廢水隨意排放，加劇了對山塘、渠道、河流的淤塞和污染；三是傳統的管理方式效率較低，投入成本大而產生效益??；四是缺乏可行的引導機制和激勵機制。

3 用水者協會建設的發展

2006年以來，以用水者協會為組織形式的用水戶參與灌溉管理模式在長沙縣迅速發展。截止目前，已在全縣中小型灌區內組建了依托現有渠系或鄉鎮行政村劃為單元的用水者協會122個，涉及灌溉面積1.54萬hm2（23.13萬畝），參加農戶5.12萬戶，14.06萬人，共涉及108個村923個組，用水者協會管理山塘11 095口，水庫83座，渠道3 058 km。協會管理水田灌溉面積達到全縣耕地面積31%。

經過多年的實踐和探索，長沙縣農民用水者協會已得到跨越式發展，各協會探索出了一系列適合自身特點的運行管理模式；管水、維護、經營從政府部門管理逐步向符合群眾利益、自主科學管理的模式轉變；原很多村組的用水管理過去體制不順，渠系無人管理、渠道淤積、用水無序、水利用率低、浪費嚴重，逐步轉向協會，管理到位，責、權明確，節約用水。

推行農民用水者協會以來，用水戶積極參與灌溉管理，在管理、建設、財務上享有高度的知情權和參與權，調動了農民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性，保障了水利工程的效益發揮。第二，保護了供用水雙方的利益，明確了各方的責任，建立了透明的水費收繳制度。三是規范了用水秩序，減少了水事糾紛。農民用水者協會成立后，按協會章程和用水管理制度辦事。用水過程中，根據實際情況，及時調整水量分配，為用水戶提供了優質服務，形成了良好的用水秩序。四是水費征收透明，農民負擔減輕。

4 協會工作的措施

（1）提高認識，加強領導。為推進全縣小型水利建設和用水管水機制，發展和規范農民用水者協會，長沙縣人民政府于2006年11月以長縣辦［2006］84號文件規定，成立了以主管農業的副縣長、縣委辦、政府辦、縣農辦、水利局、民政局和鄉鎮政府組成的農民用水者協會建設和工作領導小組，并全面制度了實施方案和有關政策；在組建農民用水者協會工作中，由長沙縣水利局主管、指導。

（2）發展和規范并重，質量與管理并重。多年來，長沙縣農民用水者協會發展按照“一發展、二規范、三登記、四質量、五管理”的原則。水行政主管部門結合本地實際，加大對農民用水者協會的培育力度，有計劃、有組織地做好發展、登記、管理工作。首先注重發展?？h水務局派遣水利技術人員和協會籌備組人員對發展協會區域進行現場踏勘，了解水系、渠系，了解灌溉歷史，確定水庫、塘、壩和水利工程，查看供水邊界，征求意見，收集村組、群眾的要求，廣泛宣傳，推動農民積極參與農民用水者協會，推進協會籌建和發展。再是注重規范。制定規范的籌建程序、章程范本等，各灌區、村組按照程序并結合自身實際開展籌建工作，真正做好協會“民主組建、自主管理、自我發展”。三是加強登記許可。各協會籌備組通過規范的籌建后，按照縣主管部門對登記的要求，準備好相關材料和申請登記表格，由各鄉鎮水利管理單位先行審核，再報縣水行政主管部門批準、民政部門登記注冊。四是注重質量建設。從籌建到成立再到運行。堅持將協會質量建設放在第一位，對農民用水者協會進行質量跟蹤，日常不定期進行檢查。五是注重管理。農民用水者協會成立后，管理是決定協會生存的重要基礎，管理出效益，管理出成果。長沙縣對農民用水者協會管理實行考核制，共分三大類18項，涉及協會各項事務，以考核規范管理、以考核促進管理。

（3）推廣和投入并重，將農民用水者協會推廣與水利建設投入有機結合起來。近幾年來，長沙縣對中型灌區骨干工程、小型農田水利工程進行節水改造，而末級渠系建設投入一直乏力，直接影響了灌區整體效益的充分發揮。長沙縣在田間工程建設和管理方面做了一些有益的探索，實踐證明，政府安排部分補助資金，以農民用水者協會為載體，通過協會開展“一事一議”，加強末級渠系、山塘等小型農田水利建設，是有效可行的途徑。從2007年開始，縣財政每年拿出資金采取“以獎代投”方式，通過協會運作，重點支持田間小型水利工程建設；從2009年起，縣在全縣開展山塘清淤工程建設，重點支持協會山塘清淤擴容工程，用4年內時間基本完成全縣2.4萬口骨干山塘的清淤擴容工作。截止目前，共完成山塘清淤擴容5 291口，清淤水面面積18 132.09畝，完成投資2 176萬元，共新建、改造渠道300 km。

長沙縣小型農田水利建設，通過向協會傾斜，不僅支持了協會的水利工程建設，還調動了協會成員改造、維修水利工程的積極性，協會成員不僅自愿投工投勞，還共同投資維修渠道，完善山塘渠系工程。用水者協會熱火朝天的水利建設，完善的渠道，合理的配水，一把鋤頭看水，讓周邊未成立協會的村組和農民羨慕，同時認識到組建協會的重要性，紛紛積極組織籌建協會。

通過將工程建設和協會結合，不僅帶動了廣大農民修建完善水利工程設施，還很好的調動了積極性，同時也促進了農民用水者協會的發展和壯大。

（4）嚴格實行“以管定建”，推行小水利產權改革。農民用水者協會開始在長沙縣發展以來，水利建設一直是比較重視的，投入也逐年加大，各協會對政府部門依賴性越來越強，忽視了協會管理，縣水務局根據協會發展情況，適時地調整了政策方向，將建設為主向管理為主轉變，強調協會管理出效益、管理出成果、管理促發展。

試點推行小水利產權改革，通過拍賣、租賃、承包、股份合作等形式，實現水利工程資產和資本的重組，明晰產權關系，確定所有權和經營權的歸屬，盤活水利資產，解決水利工程重建輕管，建管脫節的矛盾，調動社會參與水利建設的熱情，為農田水利基本建設注入新的活力。

5 發展中存在的問題

（1）農民用水者協會的政策支撐體系有待進一步加強和完善。在協會發展中，小型水利工程產權是重要內容，現在很多小型水閘、機埠、山塘等水利設施雖然歸屬協會管理，但產權卻不所有，協會不能全心全意搞好設施的維護和維修，不能完全發揮水利設施功能，影響協會發展。同時，協會需要針對性強的扶持、投資、引資等相關政策。

（2）資金投入單一，政府部門獨木難支。隨著協會發展壯大，水利工程改造也隨之增大，需要龐大建設資金，協會成立后，最主要面對的問題就是改造水利設施，只通過政府部門投入，只是杯水車薪，不能解決根本問題。

（3）收入較低，影響協會發展改革進程。長沙縣各協會根據自身實際情況制定了相關水費標準，但水費遠離供水成本，加之收繳不到位，致使協會的日常維護、看放水人員工資、電費等不足，缺少必要的收入，制約了協會的持續、健康發展。

（4）部分協會體制不完善，管理水平低。協會一味按照范本制定章程制度，不能結合自身實際，造成很多規章制度形同虛設、體制不順；協會執委管理水平低，只注重建設，不注重管理。

6 破解方式探討

（1）協會管水、用水結合水權制度改革。長沙縣水庫、山塘較多，水資源較為豐富，但農民用水比較浪費，節水意識淡薄，一旦發生干旱，搶水、打架事件較多。發展農民用水者協會以來，通過制度約束，科學管水，合理分配，荒廢、搶水等情況不再發生；然而用水量偏大，節約意識有待加強，2010年起，灌區開始探索水權制度改革，考慮縣區經濟發展水平和自然條件、產業結構調整因素，合理確定配水面積和定額。為確保每個用水戶的水權落到實處，灌區制定年度水資源使用權配置方案，并把水權總量逐級分解到鄉鎮、村組、協會、用水戶。農民用水者協會依照有關章程和規定，組織農戶積極參與用水管理，重點就是管理、控制水的方量。

（2）對用水者協會扶持方式進行轉變，以項目支持為主，資金支持為輔。

長沙縣從2008年開始逐步改變扶持方式，如2008年實施的小農水渠道改造項目，2009～2011年實施的山塘清淤工程，2010年的山塘整修工程。著力改善農村水利設施的基礎條件，同時對有特色、管理好、運行好的用水者協會給予適當的資金扶持，2010年共投入扶持資金達34萬元。

（3）提升用水者協會的地位和作用，將政府部門的部門管理權下放給協會，發揮民主管理作用，調動農民積極性、改變原村組管理不落實、工程不維護等現象，能有效解決水利基本建設中的部分問題。

（4）引入競爭機制、構建合理的激勵機制和有效的約束機制。

2010年長沙縣農民用水者協會出現首個兼并，青山鋪鎮金福庵協會2007年8月成立，一直是該鄉鎮運行較好的協會，但管理面積較小，資金運行能力弱，水利設施不能較好維護；至2010年下半年，新成立的黃鴣協會管理符合實際，資金充裕；通過協商，將金福安協會并入其下，雙方成員一致通過。

長沙縣水行政主管部門針對協會制定相關激勵機制和約束機制，同時協會對用水組、成員也形成激勵機制和約束機制，形成部門管理協會，協會管理用水組、成員的良好局面，管、建、獎形成一條直線，層層管理、環環相扣、節節相關。

（5）推進大產業和大協會發展。根據長沙縣農業產業發展，著重培育大農業產業發展和大協會發展并軌運行，積極推進農業產業合作組織成立用水者協會。農業產業發展、協會發展、水利發展同步，有效地解決了政府水利投入資金龐大，協會發展無力，管理模式落后，水利設施維護少等一系列問題，也為新農村經濟發展和水利發展打開新的一頁，這也是協會未來發展的方向。