論公共領域與當代中國民主監督機制的構建

楊仁忠

（天津師范大學 馬克思主義學院，天津300387）

論公共領域與當代中國民主監督機制的構建

楊仁忠

（天津師范大學 馬克思主義學院，天津300387）

公共領域雖然是西方社會的一個理論話語，但它對于研究當代中國問題也具有“跨文化”的普適性。從對構建社會主義和諧社會的作用來看，公共領域是監督制約國家公共權力的重要社會力量和有效機制，它通過把“話語民主”形成的“交往權力”轉換為行政權力而實現了對國家政治權力的監督制約，進而促進著當代中國政治民主的發展。

公共領域；中國社會；民主政治；監督制約

民主是衡量一個國家政治文明的重要標志，也是社會主義和諧社會建設的基本內容和前提條件。盡管民主的類型各有差異，但都強調要監督制約公共權力，并通過制度性和非制度性的民主形式設計來實現這一目的。

早在古希臘時期，亞里士多德就從人性本惡的假設出發，提出了權力監督的重要性。他說：“人類倘若由他任性行事，總是難保不施展他內在的惡性?！保?］319因此，必須對公共權力的行使進行全方位的監督制約，“群眾都負有應具的權利，就盡夠限制官吏的任何過錯了”，“人間互相依仗而又互相限制，誰都不得任性行事”［1］319。英國阿克頓勛爵“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”［2］的名言道出了權力擴張的本性和權力限制的必要性。孟德斯鳩把權力被濫用看做是萬古不易的東西，他說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界線的地方才休止……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！保?］因此，西方國家很早就產生了對國家政治權力的糾錯原則和糾錯機制，把對公共權力的監督制約作為政治制度設計的關鍵點，并通過制度性和非制度性的設計建立起了對公共權力的監督制約機制：“以權力制約權力”的制度設計解決權力內部之間的相互制衡問題，這以西方社會的三權分立制度最為典型；而“以社會權力制約公共權力”的理論則強調運用社會力量在政治權力外部對政治進行制衡，從而為權力制衡又添加了一層保險。這種公共權力外部的社會制衡力量成了維護社會公正、捍衛民主制度和防止權力腐敗的中堅力量。在現代社會，公共領域就成了制衡公共權力的社會力量。公共領域通過集聚社會力量、拓展社會空間、凝聚公眾意愿、形成社會輿論等形式發揮對公共政治權力的監督制約作用。

一

在現代社會結構中，存在著一個既不同于國家權力系統又不同于個人和經濟系統的中間結構。如果借用西方學者的話語來說，這個中間結構就叫公共領域。這個公共領域指的就是“在市場經濟和現代民主政治條件下，依托市民社會又獨立于政治國家、介于國家政治權力和市民社會之間并聯結溝通二者的社會中間地帶；是由享有獨立人格和自由平等權利的私人組成并向所有社會公眾自由開放，通過對話商談、公眾輿論、社會壓力的形式對國家政治權力和其他社會勢力進行監督制約，并能夠推進國家與社會實現良性互動的民間自治領域；它是以參與者、溝通媒介和（達成）社會共識為內在結構，以能夠形成公共倫理和公共理性的公共場所、公共傳媒、社團組織和社會運動等公共空間為外在形式的社會交往和文化批判領域”［4］。這表明，公共領域是一個介于國家權力領域與市民社會（私人領域）之間的一塊社會中間地帶，是一個既獨立于國家權力系統又超越了市民社會狹隘性的社會交往、文化批判和社會生活領域。它既獨立于政治國家又獨立于私人領域，既以政治國家為前提又以私人領域為基礎，與政治國家和私人領域是既獨立又合作的關系。

從占有的社會空間來看，公共領域是指介于市民社會和國家權力之間的一個社會中間地帶。它既不包括在主要由家庭和經濟交往關系構成的純粹私人領域之中，也不包括在主要由政治權力構成的國家權力領域之中，更不是指整個社會生活領域，而是指存在于個人、家庭與經濟交往領域之外但并未達致政治國家的那個公共空間。從現實指涉來看，公共領域是由公共場所、公共傳媒、社團組織和社會運動等公共空間所構成的社會文化交往領域。它是公民個人以公眾身份就社會公共事務展開自由、公開和理性的討論并在此基礎上達成共識、形成公共意見的社會文化交往空間。公共領域既不會介入個體的私生活之中，也不會干預市場交易和經濟活動，更不會去“統一思想”和壓制言論自由，而是作為“私人”的“公眾”自由地在他們所共同關心的“普遍利益”方面交換意見的“場所”，是人們獨立自由地交往、溝通的共同活動空間。

從社會政治功能來看，公共領域作為一個以市民社會為依托并與之同步成長的公共生活空間，是監督制約國家公共權力的重要社會力量和有效機制。國家作為一種建立于社會基礎之上的政治權力組織，它既可以確保個人或集團的既得利益，也能夠剝奪人們所獲得的一切現實權利，因而存在著日益脫離社會制約而異化為控制社會的異己力量的內在傾向。這種異化傾向，如果僅僅依靠國家自身的分權與制衡是不可能得到有效遏制的，這就需要依靠國家之外的社會力量和權力的監督制約機制來制衡。公共領域作為社會公眾自由發表言論的場所，它為公民提供了商談各種公共利益問題的言說平臺，并通過由它形成的公眾輿論達致公共理性，進而對國家政治權力產生現實壓力。在公共領域中，社會公眾作為市民社會的現實主體擺脫了權威或傳統教條的束縛，能夠根據自主地表達和交換的意見并通過相關行動來對國家政治權力的行使進行公開自由的批評，通過這種討論和批評促進社會政治和公共問題的解決。

可以說，公共領域作為介于政治國家與市民社會之間并對二者進行調節的一個社會文化交往領域，它是各種觀點的競技場，它為社會公眾自由發表言論提供了合宜的場所，為公民提供了商談各種公共利益問題的言說平臺，并通過由它形成的公眾輿論對國家政治權力產生現實壓力，甚至直接影響法律規章和公共政策的制定或廢止。公共領域的特征表現為：一、公共領域保障了政治參與者能夠實現充分的溝通，并且保障了信息溝通的雙向性或多向性；二、公共領域媒介形式的多樣性（書報、廣播、電視、互聯網、各種社團組織和社會運動是現代公共領域的主流媒介）保障了商談的廣泛性基礎；三、由“私人”組成的“公眾”能夠通過公開、平等而自由的商談達成共識，從而保障了商談過程的理性?！昂戏ㄐ圆⒉皇莵碓从谙榷ǖ膫€人意愿，而是個人意愿的形成過程，亦即話語過程本身……合法的決定并不代表所有人的意愿，而是所有人討論的結果。賦予結果以合法性的，是意愿的形成過程，而不是已經形成的意愿的總和。討論的原則既是個人的，也是民主的……哪怕冒著與長久傳統相抗的危險，我們也必須肯定，合法性原則是普遍討論的結果，而不是普遍意愿的表達”［5］。公共領域理論主張，凡是涉及公共利益的問題必須在公共領域里由公眾進行充分自由的公開討論、協商以達成共識；公共權力的行使不再是少數官僚或政治精英的專利，而是訴諸經過公眾討論、協商和共同認可而形成的法律。公共領域雖然是由追求特殊利益的私人組成的，但它所面對并加以關照的則是具有普遍性的公共利益，因而，能夠“在理性辯論的基礎上就普遍利益問題達成共識，從而對國家活動進行民主的控制”［6］。

這樣的一個社會中間領域，如果說在中國的傳統社會和計劃經濟占主導時期還是微乎其微的話，那么，在當今的中國社會則已經是一種現實性的社會存在。改革開放以來，我國的經濟、政治、文化等各方面都發生了全方位變革，國家與社會分離傾向開始出現，一個獨立于體制之外的社會公共空間開始形成。主要表現在：第一，作為公共領域存在前提的市場經濟逐漸在中國確立并壯大起來，這為現代公共領域的產生和發展提供了經濟基礎。第二，民間社團組織有了較快的發展。改革開放以來，民間社團數量增加、種類增多、獨立性增強。此外，我國還有大量未經正式登記的民間組織［7］。這些社團成為政府與公民、公民與公民之間相互聯系、溝通、交流、協作的重要紐帶和橋梁。第三，作為公共領域媒介的報刊、書籍、廣播、電視、互聯網等發展迅速，并具有了較大的獨立性，開始扮演公共傳媒的角色，對關乎公共利益的政治、法律、社會、文化等問題予以討論和關注，逐漸發揮其對國家權力和其他社會強力的監督制約作用。如2003年的“孫志剛事件”、2007年的陜西“華南虎照”事件、2009年的云南“躲貓貓”事件、上?！搬烎~執法”事件等等，這些事件所引起的討論與結果，表明公共傳媒已經成為民眾參與公共政治生活的一個重要途徑。第四，私人自主空間得到了迅速擴大。國家簡政放權的政治經濟體制改革為私人生活提供了相對自由的空間，民間力量伸展到過去由政府包攬的許多領域，國家權力對社會的控制能力呈現弱化趨勢，公民自主行動和自組織的能力空前增強。第五，公共領域參與主體逐步成熟。企業家隊伍的擴大、知識階層獨立性的增強、民眾文化素質和政治覺悟的提高等都為公共領域的生長提供了穩固的中堅力量。這表明，公共領域在當今中國社會已經存在和壯大，其社會作用也越來越凸顯。從對構建社會主義和諧社會的作用來看，公共領域發揮著國家系統和個人力量所無法取代的獨特作用。

二

公共領域作為一個以市民社會為依托并與之同步成長的公共生活空間，是監督制約國家公共權力的重要社會力量和有效機制。

為了防止權力的腐敗和被濫用，西方學者較早就提出了“社會制約權力”的思想。孟德斯鳩認為，社會中間力量的存在對于捍衛個人自由和防止權力腐敗是極其重要的。隨著市民社會的發展和公共領域的壯大，社會中間力量逐步成為監督制約國家權力的有效途徑。托克維爾鑒于西方國家三權分立在理論與實踐上的局限，提出了著名的“以社會制約權力”的思想。這一思想經羅伯特·達爾、帕特南等人的發展和完善，被哈貝馬斯等思想家納入公共領域的話語系統之中，從而成為公共領域可以建制化的、限制國家政治權力和維護私人權利的重要民主機制。托克維爾認為，“必然有一個高于其他一切權力的社會權力”［8］，即一個由各種獨立自主的社會團體組成的多元社會，可以對國家政治權力構成一種“社會的制約”。對此，羅伯特·達爾指出：“托克維爾也強調一種特定類型的社會對于民主的重要性。在這種社會中，權力與各種社會功能以一種分散化的方式由眾多相對獨立的社團、組織和群體來行使。他強調如下因素的極端重要性：獨立的報紙、作為一種獨立職業的律師、政治社團以及參與公民生活的其他團體?！保?］在達爾看來，人民在民主過程中不可能直接參與政治，而是通過成為這些社團組織的一員來參與政治。這是實現民主的保證。而這個由公民組成的各種獨立的社會團體和自治組織所構成的社會自主領域就是公共領域。

公共領域包括了各種獨立的非政府、非營利的社團組織，各種討論和維護公共利益的聚會、辯論、游行示威等社會運動，以及包括書籍、報刊、廣播、電視、互聯網等在內的公共傳媒系統。這是介于國家權力領域與私人領域之間的一塊社會中間地帶，是一個既獨立于國家權力系統又超越了私人領域狹隘性的社會文化交往領域。它為社會公眾提供了商談各種公共利益問題的言說平臺，并通過由它形成的公眾輿論對國家政治權力的行使產生現實的壓力?？梢哉f，孤立分散的個人根本沒有能力制約政府權力部門，只有組織起來的社會力量才有可能抗衡強大的公共權力機構，才有可能保護自己不受或少受政府權力部門的非法侵害。公共領域中的各種社團組織、社會運動、公共傳媒，能夠把分散的、弱小的社會個體組織起來，形成強大的群體力量，成為一種團體的訴求，從而對國家政府的權力行使行為形成強大的社會影響力，進而更好地對公共政治權力以及官員的履權行為進行監督制約，使其始終在憲法和法律規定的范圍內活動。就我國的現行情況來看，人民群眾除了在各級人民代表大會和政治協商會議等制度性體制內對政府權力加以監督制約外，還應該有更多便捷、有效的途徑來表達自己的意愿和行使自己的權利，而公共領域就擔當了這一重任。

改革開放以來，我國的民主政治建設取得了巨大成就，這是毋庸置疑的。但另一個方面，我們也應當看到，我國原有政治體制中存在的以黨代政、官僚主義、權力過分集中以及形形色色的特權腐敗現象在一定范圍內仍然十分嚴重地存在著，尤其是部分黨政官員的權力無法得到有效的監督和制約，這直接導致了社會矛盾的產生，造成了社會的不和諧。雖然我國憲法已經規定了全國人民代表大會及其常委會具有監督“一府兩院”特別是行政機關的權力，但在實際運行過程中，由于缺乏富有操作性的保障機制，致使權力的行使和監督往往不能到位，出現權力監督制約的空場，造成權力濫用和特權腐敗現象。因此，要引入公共領域機制，使對權力的監督無處不在，使特權腐敗現象無處遁形。公共領域為廣大人民群眾構筑了一個“觀點的自由市場”。人民在公共領域中的便捷有效的監督甚至批評，有利于提高中國共產黨的執政水平，提高政府部門的行政效率，減少政府決策的失誤。尤其是隨著互聯網的普及，網絡傳媒提供了迅速而簡便的社會監督形式，使得民眾的意見得以公開表達和討論，能夠在很短的時間內聚集大量的公眾意見，形成強大的社會輿論壓力，使得各級權力部門不得不高度重視民情民意，并審慎作出符合民意的決策。在近幾年的民意監督案例，如“SARS”事件、“寶馬車撞人”案件、重慶“釘子戶”事件、山西“黑磚窯”事件、陜西“華南虎照”事件、“躲貓貓”事件中，社會公眾通過各種傳媒形式搖旗吶喊，持續關注事件的進展，揭露事件背后的內幕，以實際行動與現實的各種力量較量、斗爭，并最終揭露了事件的真相，維護了法律的尊嚴和社會公共利益，彰顯了社會正義，避免和減少了公共權力的不當行使。同時，公共領域無處不在的眼睛能夠發現一切“牛鬼蛇神”，并利用自身無比強大的社會力量使少數腐敗分子無處遁形。例如，2009年，網民曝光了江蘇省南京市江寧區房產局局長周久耕戴“天價表”、吸“天價煙”一事，并進行了跟蹤調查和持續監督，從而促使江蘇省南京市江寧區委立案調查。調查表明，周久耕嚴重違反黨紀政紀和國家法律，最終被開除黨籍、公職，并因受賄罪被依法判刑11年。近年來很多此類案例，都使官員的腐敗行為大白于天下，并受到了應有的懲罰。這表明，公共領域尤其是網絡公共領域已經成為監督官員、懲治權力腐敗的重要社會力量和有效機制。實踐證明，一個強有力的、活躍的、成熟的公共領域，能夠對純潔黨的隊伍、提高黨的戰斗力起到積極作用，能夠發揮對政府公共權力的監督制約作用。所以，公共領域是擴大社會民主、健全社會主義法制的必然要求，是構建社會主義和諧社會的社會基礎。

三

公共領域通過把“話語民主”形成的“交往權力”轉換為行政權力而實現了對國家政治權力的監督制約。

哈貝馬斯認為，公共領域是“一個關于內容、觀點，也就是意見的交往網絡；在那里，交往之流被以一種特定方式加以過濾和綜合，從而成為根據特定議題集束而成的公共意見或輿論?！差I域的特征毋寧是在于一種交往結構……是在交往行動中產生的社會空間”［10］446。公共領域主要是一種話語權力和交往權力。在公共領域的話語權力中，人民的權利被分散在了自由交往和理性溝通之中，社會公眾通過公共領域里的自由交往，以言論和結社的形式表達自己的政治意愿，以此影響國家公共權力的運行，進而把話語權力轉換成制度權力并與之一道形成強大力量發揮其監督制約作用。在哈貝馬斯看來，公共領域解決問題的能力是有限的，其主要功能不在于直接解決問題，而在于對國家政治系統形成一種有效的批判監督機制，從而促使政治權力系統去合理解決由公共領域所反映的各種問題。這就是說，公共領域通過其“信號功能”，加上有實效的問題化過程，使得它能夠“用來監督政治系統之內對問題的進一步處理”［10］445。公共領域通過形成獨立的公共輿論或公共意見對政治權力進行社會監督和批評。這是公共領域的價值和意義所在。哈貝馬斯指出：“團結作為一種社會一體化的力量，不再是僅僅來源于交往行為，它必須通過自主的公共領域以及民主意見和意志在法治國家制度中的形成程序進一步釋放出來，并且在面對其他兩種資源（金錢和行政權力）的時候能夠捍衛自己的地位?！保?1］289在哈貝馬斯看來，民主制度及其所體現的國家管理權力必須立足于話語交往的基礎之上，只有把體現國家政治權力的正式的制度化運作與公共領域的交往行動所體現的非正式的人民意志相結合，才能發揮其監督制約國家公共權力系統的作用。也就是說，“非正式的意見形式貫徹在制度化的選舉抉擇和行政決策當中，通過它們，交往權力轉換成了行政權力”［11］289。因此，公共領域的話語權力不會取締正規化的制度性權力系統，而是以公共輿論“圍攻”的方式對國家政治權力及其制度化形式施加制約與影響，從而把權力的運行置于社會公眾的直接監督制約之下，保證公共權力的使用不致被濫用或導致腐敗。

在哈貝馬斯看來，公共領域“必須把問題壓力放大，也就是說不僅僅察覺和辨認出問題，而且令人信服地、富有影響地使問題成為討論議題，提出解決問題的建議，并且造成聲勢，使得議會組織接過這些問題并加以處理”［10］445。由此可見，公共領域是通過社會公眾的社會文化交往網絡形成公共輿論，達致公共理性，進而轉化為國家行政權力或對公共政治權力系統形成若明若暗的現實壓力，從而發揮其監督制約公共政治權力和推進政治民主進程的作用。美國聯邦最高法院大法官P.斯圖爾特把作為公共領域主要機制的公共傳媒稱為在立法、司法、行政之外的“第四權力”，認為憲法之所以保障新聞自由，其目的就是保障一個有組織的大眾傳媒，使其能夠成為國家三權（立法、司法、行政）之外的第四權力，它所具有的迅速及時、透明度高、影響面大等特點可以使其起到監督政府、防止政府濫用權力的作用。在當今中國社會，公共領域尤其是網絡公共領域正在發揮著這種作用。由于當今時代網絡傳媒克服了傳統媒體的局限性，社會公眾的信息交流和輿論監督獲得了充分自由，政府的控制力下降，社會公眾和社團組織的影響力逐漸擴大，并成為一種強大的社會力量發揮其巨大監督制約作用。在2008年的“最?！笨h委書記事件、“華南虎照”事件、“甕安”群體性事件、“毒奶粉”案件、“官員豪華出國游”等腐敗事件中，公共領域里的討論匯聚成一股強大的社會輿論，迫使政府機關作出回應。尤其是“華南虎照事件”，全民參與共同“打虎”，“打虎派”與“挺虎派”在公共領域里對抗八個月，最終真相大白于天下，使“假老虎”伏法就擒。近年來，一大批公共性事件和腐敗案件首先是民眾在網絡上的揭露和討論，形成比較大的社會影響力和輿論壓力，引起政府權力部門的正面應對和反思，進而得到及時公正的處理，從而實現了人民對公共權力的監督制約。當今以網絡傳媒為主要形式的公共領域，直接影響了黨和政府執政理念的轉變與執政能力的提升。公共領域的交往權力正在轉化為行政權力，這對于推進中國的民主化進程具有重要意義。2009年1月人民日報社與人民網聯合進行的網上調查表明，有87.9%的網民非常關注網絡監督，當遇到社會不良現象和不公正問題時，有93.3%的網民選擇通過網絡曝光反映問題?？梢哉f，網絡傳媒已經成為暢達民意、維護權益、鞭撻腐敗、實現權力監督制約的便捷而有效的手段［12］。網絡公共領域已經成為政府與民眾溝通的便捷通道，在一定程度上帶來了中國社會公民意識的覺醒，推進了政治民主的發展。事實上，人們正是通過為了公共利益而進行自主討論并相互承認的自覺理性活動，促使獨立的個人自覺地聯合起來形成一種強大的社會力量，來實現對國家政治權力的監督制約。所以說，公共領域是監督制約國家政治權力的重要機制。

［1］亞里斯多德.政治學［M］.北京：商務印書館，1965.

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［10］哈貝馬斯.在事實與規范之間［M］.上海：上海三聯書店，2003.

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［12］程少華，傅丁根.網絡監督：蓬勃中呼喚規范［N］.人民日報，2009－02－03.

［責任編輯 張家鹿］

C912；D082

A

1000－2359（2012）01－0032－05

楊仁忠（1962－），男，河南方城人，哲學博士，天津師范大學馬克思主義學院教授、博士生導師。

2007年國家哲學社會科學基金后期資助項目“公共領域理論與和諧社會構建”（07FZX011）階段性成果

2011－10－10