例析重慶市城鄉統籌發展的弊端與新思路

付琳赟

摘 要：該文主要通過目前云陽縣城鄉統籌發展過程中面臨的種種弊端，力圖根據調研數據分析提出建設性的意見，主要從區域定位、人口可持續發展和事權財權劃分三個方面進行論述，對城鄉統籌發展提供新思路。

關鍵詞：城鄉統籌 弊端 新思路

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2012）12（a）-0-02

在統籌城鄉發展的課題中，需要首先解決地區的區域職能定位問題，在此基礎上合理規劃城市群，通過讓中心城市容納更多人口來減輕城市分散發展對于生態環境造成的壓力。其次在引導人口向城市遷移的過程中，還須重視勞動力的技能培訓，提高其市場競爭力，統籌人與城市的發展。再次在引導人口轉移、提高勞動力技能水平和生活質量方面基層政府作為統籌城鄉發展的前沿，都扮演著重要的作用。因而，要協調好城鄉統籌的發展，亦須重新明確地方政府的職能，在合理分配其事權、財權的同時提高他們的參與積極性，保證各項政策的貫徹執行。

1 明確區域定位，加速庫區統籌發展

從根本上講，人地矛盾是庫區城市化發展的主要問題，實現怎樣的城市化，怎樣實現城市化，是“城鄉統籌”課題需解決的首要問題。簡單的戶口改革不是城鄉統籌；促使農民工填補城市化指標空白不是城鄉統籌；在重慶的大小區縣大興中小型城市也不是城鄉統籌。位于庫區的云陽縣最重要的職責之一是維護長江上游的生態。相對于城市而言，農村點多、面廣，污染源復雜，生態建設和保護都比較脆弱，合理地促使人口向城市集中對于改善庫區環境來說是有利的。云陽縣在城市化進程中受當地土地、環保、經濟結構與發展水平等多方限制。在這種情況下，盲目進行云陽縣鄉鎮“城市化”，可能會使城市無力吸收，增加社會不安定因素。

鑒于此，要進行可持續的城市化，實現真正的城鄉統籌，筆者提出以下建議。首先，明確云陽縣在重慶市東北翼區域中的定位。重慶市庫區的中心是萬州，因此，云陽應與萬州協同發展，根據自身優勢發展適合自己的產業，注重對當地生態環境的保護，不盲目進行城市化擴張。針對云陽本身的勞動力回流，應重視引導勞動力向縣城轉移，避免鄉鎮的無序擴張。其次，引導有進入大城市意愿的返鄉農民工向人口容納能力較強的重慶主城、萬州等地遷移，控制云陽縣城市人口的機械增長，確保城鎮人口與當地經濟發展水平、土地開發利用情況相適應。此外，支持當地第三產業建設，在保證環境不受破壞的同時，盡快實現經濟的轉型，增加縣城的人口

容量。

2 解決人的問題，促使人與城市統籌發展

資源有限、自然條件惡劣、經濟包袱沉重，是庫區內眾多區縣所面臨的共同問題。在這種情況下，要贏得城鄉協調發展，就必須發揮人力資本的作用，變人口優勢為人力資源。統籌農民工與勞動力流出地發展的良性循環假設是：農民工外出務工—資金、技術回流—流出地產業發展—技術人員返鄉就業—新一輪產業發展。然而農民工偏低的技能水平，阻礙著這一愿景的實現。根據《04年—08年云陽社會經濟發展在庫區和全市中的比較分析》，云陽經濟問題主要出在工業創新能力不強，“三產”外向性差，對勞務輸出依賴過大。歸根結底，勞動力較低的技能水平阻滯了當地創新水平的提高和對地區經濟的帶動。

技能落后更大程度上根生于觀念，而非是知識稟賦。就農民工而言，對職業技能的重視程度依然偏低，在隨機的問卷調查中，27名農民工認為學歷對于收入的重要性甚于職業資格認的高達70.4%，但調查顯示結果完全與之相反。

各組均值檢驗的結果的顯著性均小于0.05，所以被調查者文化教育水平與個人收入水平不具有統計學意義上的相關性。

根據統計結果，在個人年收入60000人民幣以下的范圍內，未通過職業培訓的農民工占同收入人群的絕大多數；而在個人年收入60000元以上的，通過職業技能認證的務工者比例遠遠高于未參加過務工比例，且隨著收入的增高，通過職業技能認證的務工者比例呈上升趨勢。有異于企事業單位人員，農民工往往從事第一生產線上的生產活動，因此基于普通文化教育水平的學歷，并不能有效反映該類人群的從業技能。而與生產活動緊密相關的職業技能水平則直接影響到其從業流向及收入水平。因此，農民工，尤其是年青一代農民工，應當有意識提高職業技能，擴展從業視野。觀念的問題同樣體現在政府的行政工作中。政府是否能夠將有限的資源充分地利用，決定著職業培訓的產出，進而影響著地區務工人員的技能水平。結合在當地的調研可以發現，在職業培訓方面，資源利用堪憂①。

首先是近60%的受訪者普遍反映政府組織的職業培訓沒有作用；而在認為政府舉辦的職業培訓對促進就業無作用的人中，22.80%的人認為是因培訓時間太短，21.76%的人抱怨教學設備的欠缺，10.36%的人認為培訓項目設置難以適應社會需求，還有29.53%的受訪者認為培訓只是流于形式。

在本次調查中，了解到政府舉辦的職業培訓一般為期一個月，著眼于培訓酒店招待、廚師、保安等方面；培訓支出大概400元/人。由此可以看出，政府提供的職業培訓的確存在學習周期短、資金投入不足、培訓層級較低等不足。

針對資金投入方式粗放、培訓內容單一等問題，筆者向與人力資源和社會保障部相關工作人員詢問是否考慮提高培訓層次，其回答是“對于真正希望學到技能的人，他們會設法參加相關培訓，政府不可能一手包辦完所有的事?！币虼私ㄗh合理整合有限資源，從而為人力資源建設和地區發展創造條件。

第一、劃分培訓對象。對于老弱病殘群體，以提供基本就業培訓為目標，從而解決其基本生存問題；而對于潛在勞動力，則以專業技術工培訓為主，提高培訓層次。整合有限的資源，提高培訓的效率。第二、政府與企業聯動，將政府一部分社會服務職能以委托合同的方式交給企業來做。對于打算外出務工的青壯勞動力，政府可以以取得相關職業認證為條件，對其進行培訓資助；對于返鄉農民工，可委托企業進行培訓，并組織對口輸送勞動力。第三、吸引技術型人才回流。當前云陽縣對于外出成功人士返鄉投資創造了一系列優惠條件，而對于技術性人才缺乏相關的吸引政策。對云陽這樣的庫區而言，資源匱乏、環境生態條件受限，資本的邊際效益很低，相反，技術的帶動效應往往會帶來更大的社會效益。

當然，解決人的問題還包括落實惠民政策等方面，政策的制定反映了政府好的出發點，但政策的執行才會帶來實際的變化和發展。

3 解決事權、財權劃分問題，促使政策制定與執行相統籌

惠民政策落實難，職業培訓效果不佳，不僅僅是因為政府“不作為”或是監督審查機制不夠完善，也限于地方政府財力和本身的行政效能水平。

三峽工程實施以前，重慶內部主城—區縣投入極不平衡；在城鄉統籌發展的今天，資金投向仍然分布極不合理。2007年，重慶“一圈”、“渝東北”、“渝東南”的固定資產投入所占比例分別為76.95%、15.6%、7.41%，人均占有固定資產投入額分別為14416.02元、5835.46元和8329.07元，同年，“一圈”與“渝東北”、“渝東南”兩翼地區的人均固定資產投入之比分別為2.47：1、1.73：1②。不難看出，這種資金投入的差距，與市縣兩級事權、財權劃分存在的弊端是密切相關的。進一步來看，結合在龍角鎮訪談的情況，縣鄉兩級管理不暢，直接面對農村的鄉鎮有責無權，這對城鄉發展更是產生了直接的不利影響，給政策的落實帶來很大的困難。如何破解這一難題？一是充分引入市場機制、社會因素，緩解政策執行過程中的困難；政府不可能包辦代替一切工作，務工人員的最終去處還是市場，讓企業參與其中，可以減少務工人員在未來就業和創業過程中面臨的困難；二是整合當前基層政府的資源，通過機構的調整、資金的調配，使得更多的資源聚集在需要關注的問題之上。

以農民工職業技術培訓和返鄉創業為例，重慶當前的政策是重點發展中級職業培訓，其中，區縣是相應培訓的主要負責方。而區縣財力有限，同時相應的技術配套設施缺失，在發展職業技能上捉襟見肘。

從現階段來看，基層政府加強招商引資，通過政府與企業的聯動，推動訂單式職業培訓的開展，從而可以一定程度上解決基層政府在職業培訓方面的欠缺之處。而從長遠來看，建設更為完善的職業培訓院校體系，形成從重慶市-萬州區-云陽縣梯次的職業培訓格局，可以成為推動職業技術培訓的一項舉措。

在為農民工返鄉創業提供優惠方面，區縣同樣面臨鞭長莫及的窘境。從問卷統計中看到，農民工在返鄉創業方面最大的門檻還是資金投入不足，政府在財政上可以加強與商業銀行、擔保公司的合作，給予返鄉創業農民工政策性的資金優惠，增強他們返鄉創業的熱情和動力。而與此同時，行政體制改革需要賦予區縣政府更多的財政、政策的自主權，這樣農民工返鄉創業才能得到更加堅實的政策、資金的保障。

總之，在解決事權、財權的劃分和政策執行的過程中，可以有以下三方面的舉措。

第一，要在落實政策上面充分發揮社會因素的作用，讓包括金融機構、工業企業等經濟實體參與到職業培訓、貸款優惠等具體政策運作當中去，合理調節國家與社會、政府與市場的關系，把一切積極因素調動起來，為解決政策執行中的困難提供有效的保證。另一方面也要依靠行政體制改革，理順上下級政府間的關系，適當賦予基層政府財政、行政管理、政策執行的自主權，加強基礎政府融資能力，這樣一項龐大的政策設計才有可能在基層得到落實。第二，通過行政、財政改革，調配權力資源，實現統籌布局。這一方面可以參考廣東省東莞市的經驗。東莞市為了更好地解決外來務工人員的問題，成立了新莞人服務管理局，這樣可以更充分地整合行政資源，把分散的外來務工人員服務和管理工作集中處理，解決當前中國行政管理中普遍存在的機構重疊冗余的問題；另外，設置包括專家人士在內機構對城鄉統籌發展進行統一布局，協調城鄉統籌發展中的利益關系，做到統籌規劃、統籌管理、統籌監督，從而使城市化的進度有張有弛。第三，從長遠來看，理順上下級行政、財政關系，是解決問題一個具有根本性的辦法。當然，從中國目前的實際情況來看，給予縣一級、鎮一級政府更多自主權，即俗稱的“擴權強縣”、“擴權強鎮”，在沿海發達地區的試點也才剛剛起步。因而，如何在欠發達地區走出一條權力合理分配、協調的道路，這已經不是該文所能探討說明的，這里筆者只能給出一種規范性的分析。

注釋

① 政府所組織的職業培訓并不僅僅是面向農民工，因此2010年7月的調查取樣群體包含了非農民工群體?；谂嘤柆F狀短時期內并不發生改變，所得數據能夠一定程度上反映培訓中的問題。在該次調研中，針對非公職人員發放了近300份問卷，其中有效答卷數256，總訪問人數296，男女比各占50.2%和49.8%，完成率86.49%。

② 數據來源：重慶市三峽銀行股份有限公司課題研究組：《重慶城鄉統籌面臨的重大挑戰與深化城鄉金融改革改革發展對策研究》，《科學咨詢（決策管理）》2010年5月。