金華市中心鎮建設存在的問題及對策

楊 露

（浙江師范大學 經濟與管理學院，浙江 金華 321004）

中心鎮是指城鎮體系中介于城市與一般小城鎮之間的區位較優、實力較強、潛力較大的建制鎮，它既能對周邊農村和鄉鎮起輻射和帶動作用，同時又能有效承接周圍大中城市對它的輻射，承接大中城市的優勢產業轉移[1]。中心鎮是連接城市和鄉村的橋梁和紐帶，是改變城鄉二元結構的切入點和突破口，是推進城市化進程的重大舉措，也是新時期統籌城鄉空間一體化、基礎設施建設一體化、經濟社會發展一體化和生態一體化的重要載體[2]。2005年浙江省啟動中心鎮培育試點工程；2007年8月浙江省政府出臺《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，開始全面推進中心鎮的建設和發展，并有重點地選擇200個左右的中心鎮分期分批進行培育，通過政府推動、政策扶持、體制創新、市場運作，在全省形成一批布局合理、特色明顯、經濟發達、功能齊全、環境優美、生活富裕、體制機制活、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的小城市[3]。金華市作為浙江省三大主體城市群和四大區域中心城市之一的核心區，加快推進全市中心鎮的建設和發展，增強中心鎮的集聚輻射能力，對推進浙江省新型城市化進程具有戰略性意義。

一、金華市中心鎮建設取得的成效

近年來，金華市主要按照“發展、壯大、集聚、提升”的思路，以“人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約”為著力點，大力推進特色產業的集聚和壯大，促進產業結構的轉型升級，加快基礎設施建設及配套服務的完善，其中心鎮的建設取得了重大的進展。截至2011年底，金華市共有省級中心鎮19個，占全省中心鎮總數的9.5%（見表1）。

表1 金華市省級中心鎮名單

1.經濟持續發展，綜合實力增強

經過多年的建設和發展，金華市中心鎮經濟發展迅猛，綜合實力日益增強。從縱向角度看，2011年金華市中心鎮的財政總收入達49.38億元，比2002年的8.18億元年均增長了22.11%；農民人均純收入達9034.39元，比2002年的4224元年均增長了8.81%①數據引自《金華市省級中心鎮主要經濟發展指標統計表（2002—2011）》，由金華市發展和改革委員會綜合體改處提供。。從橫向角度看，2011年金華市中心鎮的財政總收入平均高達2.6億元，是該市鄉鎮平均水平的2.38倍；農民人均純收入平均達9034.39元，是該市鄉鎮平均水平的1.2倍；平均每個中心鎮擁有1223家鄉鎮企業，是該市鄉鎮平均水平的2.09倍；非農產業從業人數平均比重達75.28%，比該市鄉鎮平均水平高出5.4個百分點②數據引自《2011年金華市省級中心鎮主要經濟發展指標統計表》，由金華市發展和改革委員會綜合體改處提供。。

2.規模逐步擴大，集聚效應顯現

截至2011年底，金華市中心鎮的行政區域面積達1730km2；建成區總面積達124.6km2，平均鎮區面積為6.56km2，比上年增長3.4個百分點②數據引自《2011年金華市省級中心鎮主要經濟發展指標統計表》，由金華市發展和改革委員會綜合體改處提供。。2011年金華市中心鎮的鎮域常住總人口達124.08萬人，比上年增長3.12個百分點②數據引自《2011年金華市省級中心鎮主要經濟發展指標統計表》，由金華市發展和改革委員會綜合體改處提供。。金華市中心鎮的鎮區常住平均人口達3.42萬人，比上年增長了0.88個百分點，其中，中心鎮的鎮區常住人口7個超3萬人，3個超5萬人，1個超10萬人，已經達到了小城市的標準（見表2）。2011年金華市19個中心鎮的鎮區常住人口總數占鎮域常住人口總數的比重為52.41%，比上年增長了4.21個百分點，集聚效應不斷提升②數據引自《2011年金華市省級中心鎮主要經濟發展指標統計表》，由金華市發展和改革委員會綜合體改處提供。。

表2 2011年金華市中心鎮鎮區常住人口規模

3.公共基礎設施建設明顯改善，整體環境優化

金華市中心鎮主要以道路改造、供水供電、消防治安、排污治污等生活基礎設施及教育、文化、科技、醫療、衛生、體育、養老等公共服務設施為重點，以“一路二廠三網”和“一校二院三中心”為標準，深入推進中心鎮“千億公共設施建設”工程，大大地改善了中心鎮的人居和發展環境，增強了中心鎮的服務和基礎保障功能。截至2011年底，金華市中心鎮的公共基礎設施建設取得了明顯的成效（見表3）。

二、金華市中心鎮建設存在的問題

1.規劃編制滯后，發展定位不明確

從調研情況看，金華市各中心鎮的規劃意識薄弱，發展規劃的編制明顯滯后于社會經濟發展的實際需要。金華市19個中心鎮尚未建立起一套包括總體規劃、控制性詳細規劃和土地利用總體規劃等在內的完整規劃體系；目前，除蘭溪市的游埠鎮，浦江縣的鄭宅鎮、黃宅鎮及磐安縣的尖山鎮之外，其余的中心鎮均尚未啟動第一輪中心鎮總體規劃的修編。金華市各中心鎮對自身的發展定位不夠明確，特色不夠鮮明，缺乏核心競爭力。

表3 2011年金華市中心鎮的公共基礎設施建設情況

2.集聚水平相差懸殊，總體功能發揮不足

通過計算幾項反映人口和產業集聚水平的指標可以看出，金華市各中心鎮之間的實際水平存在著較大的差距；將各項集聚指標的平均值與小城市的標準相比也可以看出，該市中心鎮的整體集聚水平還有待提高。人口吸納能力小、產業集聚效應不明顯，制約了金華市中心鎮對周邊鄉鎮及廣大農村地區的輻射和帶動作用。

（1）人口集聚水平。據研究表明，當中心鎮的人口規模大于2萬人時，集聚效應初步形成；大于3萬人時，吸引外來人口的能力提升極為明顯；超5萬人時，則可以對周邊鄉鎮和農村的社會經濟發展起到明顯的輻射帶動作用[4]。從目前金華市情況來看，各中心鎮之間的人口集聚水平相差懸殊：鎮區常住人口最多的中心鎮已達12.64萬人，而最少的尚不足1萬人；鎮區常住人口集聚率最高達71.72%，而最低僅20.74%；鎮區常住平均人口集聚率為52.41%，與小城市60%的標準相比尚有一定的差距（見表4）。另外，從表2也可以看出，鎮區常住人口超5萬人的中心鎮只有3個；不足2萬人的中心鎮有7個，集聚功能明顯不足。

（2）產業集聚水平。從企業空間集聚度看，金華市19個中心鎮工業功能區內企業數占各中心鎮企業總數的比例，最高將達100%，而最低僅0.16%，平均比例不足20%，如圖1所示。2011年金華市中心鎮的工業總產值達1266.4億元，工業功能區產值達697.52億元，占工業總產值的55.08%；工業功能區產值占工業總產值的比例最高達95.5%，而最低僅0.16%，相距甚遠（見表4）。

3.工作機制不健全，缺乏有力的組織保障

與浙江省和其他地級市實行由發展和改革委員會主抓的方式不同，金華市中心鎮建設工作一直實行的是市委農辦主抓、發展和改革委員會配合的方式，這種上下不一致的關系，十分不利于中心鎮的長遠發展。此外，行政部門開展工作常常各自為政，相互之間缺乏有效的溝通與協調，多頭指導、重復調研的事情時有發生，而金華市又是全省唯一一個沒有成立中心鎮領導小組的地級市，所以在面對中心鎮建設和發展過程中出現的重點、難點問題時，常常缺少一個真正有力的責任主體，缺乏有力的組織保障。

表4 2011年金華市中心鎮人口集聚水平比較

圖1 2011年金華市中心鎮企業總數及工業功能區內企業數所占的比例

4.建設資金缺口較大，導致中心鎮的配套功能難以完善

中心鎮的建設和發展需要投入大量資金，以進行產業園區、基礎設施、公共服務等項目的建設，逐步實現各項配套功能的完善。金華市中心鎮的建設資金尚存在較大缺口。一是由于政府對中心鎮的財政投入不足，每年只安排400萬元的專項扶持資金，與省內其它地區相比存在較大差距①數據引自《金華市中心鎮建設獎勵資金使用和管理辦法》，由金華市發展和改革委員會綜合體改處提供。。如杭州市每年投入3億元專項資金；紹興市新昌縣每年投入2300萬元專項資金，著力改善中心鎮的基礎設施條件，加快產業培育、基礎設施建設和推進人口集聚；湖州市長興縣每年投入4000萬元專項資金，用于推進中心鎮工業平臺、基礎設施建設及融資貼息②數據引自《杭州市中心鎮建設扶持資金管理細則（試行）》，http://www.hzdpc.gov.cn/tzgg/tzgg_tgdt/201107/t20110729_19737.html；《新昌縣發展和改革局關于印發深入開展圍繞重大決策推進重大項目專項行動實施方案的通知》，http://www.zjxc.gov.cn/002/zwgk/zcwj/zcwj/201203/t20120315_42260.Html；《長興縣建立4 000萬元中心鎮發展專項資金》，http://fgw.huzhou.gov.cn/index.php?controller=Show&action=Index&id=5371&mb=2.。二是由于中心鎮本身的財政基礎較為薄弱，可以用于基礎設施建設的稅收分成極其有限；而且現在的市場化機制還不完善，投融資方式仍比較單一，民間資本進入基礎設施等領域的渠道也不通暢。

5.扶持政策落實不到位，降低了中心鎮的發展積極性

許多中心鎮干部反映，目前，金華市中心鎮的建設和發展“不缺政策，缺落實”。自2002年以來，金華市先后出臺了若干個政策文件，在財政超收分成、城市建設維護費、土地出讓金凈收益及排污費等各項規費返還，用地指標及領導高配等內容上，都給予了中心鎮許多的優惠和激勵政策，但很多優惠政策并沒有真正地落實到位。就領導高配這一條，據調查發現，目前，只有義烏市佛堂鎮、東陽市橫店鎮、永康市古山鎮和磐安縣尖山鎮的書記和鎮長得到了高配，其他縣（市、區）的中心鎮均未得到這項激勵政策③數據引自《2011年金華市中心鎮體制機制創新情況匯總表》，由金華市發展和改革委員會綜合體改處提供。。

三、加快金華市中心鎮建設的對策

1.以規劃為引領，明確中心鎮的功能定位

各中心鎮要從實際情況出發，兼顧“區域統籌”與“特色發展”要求，著眼于中心鎮的輻射范圍，高標準編制中心鎮總體發展規劃、控制性詳細規劃及土地利用總體規劃，形成“三規”互為分工的規劃體系。鑒于不同地區的區位條件、資源稟賦、產業優勢、人口分布情況等不盡相同，各中心鎮要因地制宜，確定科學、合理的功能定位和發展模式，如都市衛星型、綜合服務型、工業主導型、商貿流通型、農業產業化主導型、文化產業發展型、科技帶動型等不同類型，實現差異化、特色化發展，形成獨特的核心競爭力[5]。

2.以產業集聚為根本，增強中心鎮的集聚輻射能力

一是按照鎮域經濟特色化思路，引導每個中心鎮確定1～2個具有良好基礎和發展潛力的優勢產業作為主導產業，并集中精力培育主導產業的核心競爭力，加快促進產業轉型升級，努力形成“農業產業化、工業集聚化、服務業現代化”的發展格局，增強中心鎮的經濟綜合實力。二是按照“特色經濟產業化”思路，在做強主導產業的同時，鼓勵中心鎮積極承接大中城市在產業轉型升級過程中向周邊地區轉移出的一些優勢產業，主動爭取與自身的產業結構相協調和配合的企業入駐。三是按照“產業經濟規?；彼悸?，大力推進中心鎮“千億產業集聚提升”工程，加快各中心鎮對工業園區、商貿物流園區、生態與文化旅游園區、現代農業園區等各類園區的建設，優化園區的軟硬件環境，逐步引導各鄉鎮企業入園區發展，提升中心鎮的產業集聚水平，走集約化、規?；陌l展道路。

3.政府主導與市場運作相結合，創新中心鎮的發展思路

一是深化財政體制改革，按照“一級政府、一級財政”要求，調整和規范縣（市、區）與中心鎮兩級政府的事權和財權關系，逐步建立分稅制財政體制，增強中心鎮建設的內生動力；并進一步加大政府對中心鎮在資金、土地等要素上的扶持力度。二是深化行政管理體制改革，推進強鎮擴權改革，擴大中心鎮經濟社會發展管理權限，提高中心鎮的管理和服務水平；并盡快理順中心鎮的工作推進體制，具體工作方式改成由市發展和改革委員會主抓、市委農辦等有關部門配合參與，并根據職責與權力相一致的原則，將中心鎮考核、中心鎮建設獎勵和引導資金管理等相關工作從市委農辦一并調整到市發展和改革委員會；同時建立健全中心鎮的績效考核機制，成立“中心鎮政策落實工作督查小組（辦公室）”，切實保障各項政策落實到位。三是深化投融資體制改革，改變單純依靠政府投資的傳統理念，充分發揮市場機制的作用，依法組建中心鎮建設投資公司，鼓勵民間資本積極參與中心鎮的建設。

4.以基本服務均等化為原則，優化中心鎮的生活和投資環境

按照政府引導、地方配套、市場運作的原則，繼續推進中心鎮公共基礎設施建設工程，加大投入、加強建設，尤其是要重點加強自來水廠、污水處理廠、通村公交網及高標準的普通高中或職業高中、中心衛生院、綜合性敬老院、文化中心、科普中心和體育中心等公共基礎設施建設，改善中心鎮的生活條件和投資環境，完善城鎮功能，增強中心鎮吸納人口、增加就業和集聚產業的能力；采取各項政策措施，使企業和農民得到明顯的比較利益，加快城鎮化進程。

[1]陳俊峰.近年來我國中心鎮研究述評[J].城市問題，2010(8):31-36.

[2]邵川.新型城市化背景下中心鎮的功能定位及其培育[J].商業時代，2011(33):10-11，133.

[3]浙江省地方統計調查局課題組.浙江中心鎮發展進程分析[J].統計科學與實踐，2011(4):11-13.

[4]袁中金，劉君德，侯愛敏.中國中心鎮鎮區人口規模研究[J].城市規劃，2004(6):56-59.

[5]浙江省發展和改革委員會.浙江省中心鎮發展規劃（2006—2020年）[EB/OL].(2007-10-31)[2012-04-10].http://wenku.baidu.com/view/d5ba9f274b35eefdc8d33368.html.