跨國境線管道工程項目中的封閉建設區

牛國瓚

（中國石油天然氣管道局國際事業部，河北廊坊 065000）

跨國境線管道工程項目中的封閉建設區

牛國瓚

（中國石油天然氣管道局國際事業部，河北廊坊 065000）

為實施中俄原油管道黑龍江定向鉆穿越項目，中俄兩國政府在穿越點附近設立了封閉建設區。封閉建設區不僅在項目安全生產施工、保證項目按期完成中發揮了重要作用，而且也取得了一定的經濟效益，可以說是項目管理上的一種創新。文章從設立封閉建設區的背景、程序及日常運轉等方面進行了論述，并提出了以后類似項目中設立封閉建設區需要注意的幾個問題。

工程項目；跨國境線管道；封閉建設區；中俄原油管道

0 引言

2009年4月21日，中俄兩國政府在北京簽署了 《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于石油領域合作的協議》，中國石油天然氣集團公司與俄羅斯管道運輸公司簽署了 《關于斯科沃羅季諾—中國邊境原油管道建設與運營合同》。經過14年的艱苦談判，中俄雙方最終達成協議：自2011年起未來20年內，俄羅斯將向中國提供3億t原油，中國則向俄羅斯提供250億美元的低息貸款。這些協議的簽署標志著我國四大能源戰略通道之一的中俄原油管道建設正式啟動，中國石油天然氣管道局承擔了其中的控制性工程——黑龍江穿越項目的建設施工。

黑龍江穿越項目的施工地點處于中俄兩國邊境，中國境內為黑龍江省漠河縣的興安鎮，俄羅斯境內為阿穆爾州斯科沃羅季諾區的加林達鎮。中俄原油管道在這里通過定向鉆的方式穿越中俄兩國的界江——黑龍江。根據兩國協議，此項目按俄羅斯標準規范進行設計和施工，采用同管徑雙管平行敷設，一條為主管道，另外一條為備用管道，兩條管道平行間距為25 m。為滿足黑龍江穿越項目實施的需要，施工單位創造性地提出了設置封閉建設區的做法，為跨境穿越施工、特別是兩岸之間人員和設備的往來創造了諸多便利條件。2010年11月1日該項目的主管道和備用管道先后投油，2011年1月1日已正式投入商業運營，每年1 500萬t、期限20年的中俄管道輸油合同開始履行。

1 封閉建設區設立的背景

中國石油天然氣管道局自從走出國門、拓展海外市場以來，承攬過諸多海外工程，包括通過兩國或多國邊境建設的哈中原油管道及中亞天然氣管道，哈中原油管道和中亞天然氣管道建設過程中都沒有設置跨國境線的封閉建設區，這兩條管道都是在陸地上鋪設，在管道所通過國家的軍事區內只有幾千米的長度，施工隊伍也都是以國境線為界分別施工，人員設備等在一般情況下都不需要跨越國界。敷設管道的管溝挖好以后，只用一根鋼管或者一道焊口就能把跨國管道連接起來。由于在軍事區內施工的時間較短，而且還是陸地施工，白天施工時有相關國家的邊防哨兵跟隨，晚上停止施工，不存在人員和設備頻繁跨越國境線的情況。另外，上述兩個項目跨越國境線的施工區附近都已經建有正常使用的國際通關口岸，如有緊急事務可以通過就近的通關口岸過境。所以在以上這兩個跨越國境線管道的項目建設中我們沒有提出設立封閉建設區。

黑龍江定向鉆穿越施工橫跨界江兩岸，管道穿越的出、入土點分別位于中俄兩國境內，是我國第一項橫跨兩國邊境的河流定向鉆穿越工程，雖然這個項目以國境線為界分別屬于中俄雙方業主，但整個穿越工程從技術方面講卻是一個不可分割的整體，從初步設計階段就是按一個整體項目進行的。在施工期間，施工單位在黑龍江兩岸的人員、設備和材料等物資，如用于定向鉆施工的鉆桿、擴孔器等都需要頻繁在界江兩岸倒運。另外，由于定向鉆穿越施工需要采用24 h連續作業的方式，這種施工工藝存在的不確定風險因素很大，而且這些風險都需要緊急處理，要求當設備、配件等出現故障的情況下必須能夠迅速排除，否則超過一定的時限就會造成塌孔、卡鉆等事故。所以，項目關鍵人員和技術專家要經常往返于兩岸之間，緊急情況下要隨時能夠抵達工地。只有在穿越點附近設立臨時通道，才能夠實現上述目的，保證出現突發問題時所需專家能及時趕赴施工現場。如果通過中俄邊境的其他口岸過境，離穿越點最近的黑河口岸也超過700 km，俄羅斯境內從施工地到布拉戈維什斯克也超過700 km，單程至少需要3~4 d，根本無法滿足穿越施工的需要，也不可能解決上述提及的幾個問題。

為滿足工程需要，確保國家能源戰略通道的順利實施，我們在廣泛調研基礎上大膽提出了 “封閉建設區”這一全新的工程管理模式，并通過中國石油天然氣集團公司積極向國家有關部門申請，最終得到兩國政府相關部門的認可與支持，這一模式也正式寫入了中俄兩國政府簽署的政府間協議。

2 封閉建設區設立的相關程序

黑龍江穿越工程既有一般跨境施工的特點，又有界河穿越施工的特殊性和復雜性，目前在我國像這種跨境穿越河流的工程還是第一次遇到，所以在項目施工中采用跨國境封閉區的模式在我國尚屬首次，沒有現成的經驗可以借鑒。

2.1 申請設立封閉建設區

施工單位基于施工工藝流程提出了設立封閉區的愿望，最后以項目建設單位中國石油集團和施工單位的名義共同向國家有關部門提出書面申請。在國家有關部委研審階段，施工單位制作了一段詳細描述封閉建設區必要性的動畫片，生動直觀地向中俄雙方業主和相關部委介紹了定向鉆穿越施工的工藝流程和特點，闡述了穿越施工必須遵循整體性和連貫性的原則，并附以中文、俄文的字幕和配音；同時申請封閉區內實行簡化的人員物資通關程序，申請項目的其他優惠條件。此舉為政府部門提供了詳細的技術解釋，設立封閉區的構想很快就得到了兩國政府的支持和批準，在政府協議中有專門的三項內容對封閉區的設立和使用進行了規定：中俄雙方政府為黑龍江穿越項目分別設立封閉區，同意提前備案的人員持有效護照通過邊境進入另一方的封閉區，在封閉區內工作的項目人員互免簽證和勞務許可等。

2.2 批準后與有關部門制訂建設和使用的具體規定

得到政府的批準后，下一步需要與相關部門商討確定關于封閉區建設和使用的具體要求及規定。企業與邊防、海關、檢驗檢疫、海事、水利、環保和通訊主管部門等主動聯絡，表達施工單位在封閉區建設和日常管理中的需求，協商各部委對封閉區的具體管理規定。通過與國家主管部委及所在地主管部門的多次溝通，確定了封閉區的性質和需要實現的功能。封閉區定義為在臨近穿越管道施工地點，包括黑龍江相關水域部分，劃出的項目施工所必要的區域，在建設期間作為封閉區使用。封閉區建成后由國家口岸管理辦公室批復按 “臨時通道”管理，施工期間允許施工人員及施工必需的交通工具、設備和物資進出。封閉區在使用期間按邊境口岸限定區對待，由邊防部門承擔安全和保衛職責，海關、檢疫、海事等部門入駐封閉區，為出入境人員和物資辦理相關手續，同時履行各自的監管職責。

因為封閉建設區涉及到兩個主權國家，中國境內封閉區的管理規定確定后，還需要通過外交換文的方式，先交給俄羅斯駐華使館，再轉給俄方的相關部門進行通報。俄方相應地也制訂了俄方境內的封閉區管理規定，并對等地通報給中方的相關部門。

2.3 封閉建設區的建設、試運和驗收

兩個封閉區由中俄兩國的授權企業根據本國的要求分別建設，建設完成通過驗收后正式投入使用。在正式使用前，進行了必要的試航試運工作，以測試航道清淤及碼頭建設是否滿足船只航行和設備裝卸要求。

3 封閉建設區的使用

封閉區完成建設通過驗收后，為入駐的邊檢、海關和檢疫等聯檢部門提供了基本的辦公條件，滿足對出入境人員、物資進行查驗和監管的要求。

中俄兩國的監管部門對本國境內的封閉區都制訂了相應的管理制度、操作規程或操作細則。按照政府間協議，項目建設單位和施工企業將本單位參加穿越管道建設的工作人員名單及所需施工機具、建材和耗材清單提前通報給另一方的邊檢、海關部門備案，備案名單內的人員持有效護照出入境時無需辦理簽證即可在封閉區口岸出入境，在俄羅斯境內封閉區工作的中方人員也不用辦理勞務許可。免除項目施工所需機具、材料的進出口關稅、增值稅和報關手續費，簡化報關手續。

在實際操作中，兩國的海關、邊檢部門都要求施工單位提前一天通報擬過境的人員和物資，對于持有護照頻繁往返中俄兩國施工點的人員，初期時每天加蓋一對驗訖章，后來在政策范圍內兩國邊檢部門都改善了驗放模式，采取 “一次一登記、月底加蓋驗訖章”的方式，簡化檢查程序，避免頻繁出入境人員的護照使用很快就達到規定次數，需要重新申領的弊端，極大地方便了施工人員開展工作。另一方面，使用封閉區也存在對項目施工不便利之處，因為人員、車輛或貨物哪怕只進入本國境內的封閉內也需要登記、辦理通行證；在封閉區內施工的工作流程和工藝需要提前向監管部門備案，封閉區內從事開挖、爆破等特殊工序都需要提前通報給邊檢部門，以便他們進行監管和監督，因為是邊境地區，對一些特殊作業都比較敏感。

通過封閉區臨時通道出入境的物資也適用簡化程序，中國海關針對現場實際情況，實行 “提前備案、集中報關、即時驗放”等便捷服務措施。依據這一原則，過境物資采取現場報關及在漠河縣城通過有資質的代理公司報關相結合的方式，即先由現場報關員在封閉區手填報關單報關，現場海關監管人員不做錄入，不計算有關費用，只是現場查驗放行，一般為兩周左右再由漠河縣城的代理報關公司微機錄入報關，統計需繳納的相關費用。在貨物出關前一天由現場報關員統計各單位需要過關的物資，需包括運輸工具、商品名稱、規格型號、數量及單位、單價、總價等信息。在通關現場向海關提交手填報關單，監管人員憑單驗貨，基本程序為接受申報→審核單證→查驗貨物→結關放行?，F場報關不需要通過報關公司，對出入境的貨物沒有要求提供貨物增值稅發票、產地證、說明書等證明文件，因為執行免關稅的政策，沒有要求預繳關稅保證金，報關手續費也是統計后再由企業繳納結算。

俄羅斯海關總署2009年7月以海關總署令的方式專門制訂了其境內封閉區臨時口岸貨物通關管理規定，并在執行過程中根據實際情況進行了修訂。該規定包括了對封閉區的使用要求、通關貨物手續辦理、報關單格式及負責貨物監管部門等內容，相對來說比較詳盡，成為日后俄方海關現場人員執法的依據。管理規定中指出：穿越施工過境物資需提前一天報給俄方業主，經俄方業主代表確認的確為施工所必需后再轉交給俄方海關；封閉區內過境物資報關也不需要注冊的報關公司，由施工單位工作人員持單位的授權書、工作證明、護照復印件即可辦理報關手續；俄方海關部門對中俄兩國簽訂的政府協議的理解為，俄方海關免除過境貨物的關稅、增值稅、消費稅、手續費等所有費用，對每單貨物雖然都計算出應繳納的上述費用的額度，但實際上并不繳納任何費用，計算上述稅費的額度只是作為統計信息的用途。

通過設立封閉區，大大節省了通關時間和成本，提高了人員和物資的通關效率，為工程的順利推進發揮了重要作用。

4 采用封閉建設區的好處

設立封閉建設區并開通臨時通關口岸以后，施工單位不僅把所需的一切設備、機具及耗材等都通過封閉區自中國運入俄羅斯境內的封閉建設區，就連所有生活物資，如食品、蔬菜等給養也是由中國不斷送到俄方境內的施工營地?？梢哉f施工單位、業主及監理每天都有人往返中俄兩國封閉區，每天都有貨物進入到俄境內的封閉區或從俄羅斯回運到國內。在俄羅斯境內，除了采購施工用油及向外拉運鉆孔所產生的鉆屑外，中方施工單位未發生其他方面的支出，在一定程度上也節約了外匯。

（1）從經濟角度考慮，雖然建設、管理封閉區需要必要的臨時征地，需要增加資金投入，在黑龍江明水期時施工單位還需使用通航船只，但綜合考慮，還是收益大于支出。通過向兩國政府申請優惠政策，在封閉區臨時口岸進出國境的物資免征關稅、增值稅等費用。據不完全統計，自2009年8月1日封閉區正式開通，至2010年8月31日停止使用，通過封閉區臨時口岸進出境貨物2 836 t，價值1 786.8萬美元，進出境運輸工具1 669輛（艘）次，進出境人員8 769人次。不計算中國境內需要繳納的各種費用，只粗略計算需要向俄方海關繳納的各種關稅就節省了400多萬美元。

（2）俄羅斯境內的施工工地處于俄羅斯邊境地區，社會依托條件差，且物價較高，一般物資為國內價格的3倍左右。設立封閉區后能使用國內的生產、生活物資，無形中節省了采購和分包成本。更重要的是，采取在國內訂貨，通過封閉區運送到俄境內的封閉區也便于控制采購、運輸和到貨時間。如果通過正式口岸通道按正常程序，不可控因素增加，貨物到達時間不好確定，極易影響正常生產。

（3）節省了部分國際交通旅費。在項目建設期間有8 000多人次通過臨時口岸往返過境，如果通過正?？诎秵纬叹嚯x就將近1 500 km，路途需要3~4d的時間，不僅占用大量時間，在人員旅費開支上也會是不小的數目，僅人員的簽證費用及交通費就會高達200多萬元。通過封閉建設區過境，施工單位自備交通工具，不但方便快捷，只需要半個多小時的時間，而且可以根據人員多少選擇大小合適的交通工具，既經濟實用，又能自己掌握出行時間。

（4）在施工過程中，一些施工用具，如鉆桿、擴孔器、中心定位器、萬向節等隨著施工工序通過導向孔從國境線一側穿越到另一側，過境方式為地下運輸，除石油、天然氣等氣液態物質外，這也是貨物過境方式的一個特例。假如沒有封閉區，這些施工用具的運輸、報關和回運都將是復雜的問題，需要冗長的周期。而這些用具又都是定向鉆施工頻繁、大量使用的物資，封閉區內便捷的交通、簡化的手續使得以上物資能夠在兩岸之間快速地倒運，實現了物資的及時循環利用，不但使工程成本大大降低，同時也保障了工期。

（5）封閉區內兩國政府聯檢部門的工作時間根據施工需要確定，沒有休息日、節假日，按照企業間協議及制訂的封閉區使用規定，雙方海關部門需要晝夜值班。在項目啟動初期通關物資數量較大時，聯檢部門同施工單位一起每天工作時間都在10 h以上。平時有緊急情況或因工藝程序需要監管部門加班或臨時到現場工作時，只要提前通報都能得到肯定的答復。這種工作制度能有效保證定向鉆穿越施工的安全進行，體現了以工程項目為核心的宗旨。

（6）設立封閉建設區最重要的作用體現在對工程項目建設及質量管理方面。施工單位的技術人員和管理人員能夠根據需要通過封閉區頻繁往返于兩岸工地，指揮和協調施工的整體工作。特別是施工技術人員，他們在特殊情況事故突發時 （如卡鉆、抱鉆、泥漿問題等）能夠在第一時間趕到現場。封閉建設區也方便了中俄兩國的業主及監理人員往來于兩岸施工工地，對工程進度、質量進行監督和管理，方便業主方與施工方溝通與聯絡。多家單位能在封閉區隨時召開聯席會議，及時高效地解決施工中出現的各種問題。封閉建設區由邊防部門監管、保衛，俄方境內封閉建設區的我方施工人員的人身和財產安全也得到了百分之百的保障。

5 設立封閉建設區需要注意的問題

由于跨國封閉建設區的概念是第一次提出，兩國的政府部門和相關單位都沒有經驗，很多事情需要經過溝通、協調和嘗試才能進行。雖然中俄兩國為實施黑龍江穿越項目在各自境內分別設立了封閉區，但同施工單位最初申請和希望的模式卻相差甚遠，封閉區內人員、貨物通關制度及手續上適用的是簡化手續，而不是施工單位提出的登記備案制，封閉區內的日常管理上也存在很明顯的差異。因此，在以后類似的跨國境工程中如果再設立封閉建設區需要注意以下幾個問題。

（1）對應的政府部門之間需要加強外交磋商，提前進行技術和實際操作規程方面的交流，在政策允許范圍內盡可能地滿足施工單位的要求。例如兩國海關監管部門對所簽政府協議的理解不同，免除、優惠的收費種類不同；貨物出入中俄兩國海關時沒有雙方共同認可的統一報關單格式，分別使用各自批準的格式，造成施工單位報關時要填寫兩次，報關單上的內容不易達到一致，容易出現錯誤。施工單位申請設立封閉區時是希望建成一個跨兩國國境線的封閉區，而不是中俄境內各自的封閉建設區，兩國聯檢部門可將監管點設置在進入封閉區的入口，而不是靠近國境線的黑龍江岸邊通道上，人員和設備進入封閉區后接受監管和監督，但可以在兩岸 (國境線兩側)工地間自由流動；因為黑龍江兩岸 (國境線兩側)的工地同屬一個項目，施工機具、耗材和人力資源應該能夠相互調配使用；另外，雙方外交或邊防部門可以探討為在封閉區工作的業主、監理和施工方人員辦理雙方都認可的統一的通行證，進入封閉區不再使用護照，而是登記通行證即可。采取以上措施都會大大方便封閉區的日常管理和人員及物資的流動，也更適合建設項目的施工特點，減少不必要的手續，減輕現場監管人員的工作量。

（2）封閉區內各管理部門及施工單位的工作人員最好相對固定，平時需注意加強聯系與交流。封閉建設區是一個新生事物，各項管理制度和政策不可能十分詳盡，況且還涉及到兩個國家，在這個國家封閉區內聯檢部門認為可行的措施，到他國一側的封閉區未必認同。另外，具體經辦人員對新制訂的規章制度的理解不同，也會形成各不相同的操作方案。所以各方的工作人員最好相對固定，便于政策執行的連續性、一致性和可追溯性。

（3）通關人員和物資的基礎數據資料必須準確詳實。報給雙方監管部門的人員名單主要包括姓名、性別、出生日期和護照號碼等內容，物資清單包括設備名稱、用途、重量、外形尺寸等主要信息。施工單位初次上報這些備案資料時必須準確無誤，并盡可能詳細，以免延誤通行。例如曾發生過因上報人員出生日期與所持護照信息不符，俄方邊防部門無法及時放行進入封閉區的事情。報關人員更要建立相應數據庫，能隨時查到每件貨物的通關日期及所對應的報關單號，可以使用拍照、錄像等技術手段記錄通關物資的型號、外觀等。否則同一類別名稱的貨物批次、數量太多，只是型號、外觀樣式不同，沒有這些詳細的記錄，待設備回運時就無法分清，無法找到相對應的入境時的報關單，不能達到貨物進出口數量的平衡。

（4）施工單位在參建員工中間要加強封閉區管理規定的宣傳工作，對施工人員特別是一線工人進行教育培訓，使其熟知封閉區的政策，了解這一新生事物，遵守封閉區的各種規章制度，規避與監管部門產生分歧與沖突的可能，避免發生違規事件。因為 “外交無小事”，不能認為有了封閉建設區就不再是涉外項目，封閉區的優惠政策、簡化程序制度也是在一定的范圍之內有效的。

（5）中俄兩國境內封閉區的管理方式不同。俄方境內封閉區的聯檢部門包括邊防、海關及消費者權益保護和公益監督局 （相當于國內的檢驗檢疫總局），由中俄原油管道的運營方東西伯利亞管道輸油公司提供日常服務。中方境內聯檢部門有邊檢、海關、國檢、海事等部門，由項目的施工方管道局負責日常的水電暖和維修服務。這兩種管理方式各有利弊，如果由運營單位負責管理封閉區，那么在項目結束后，封閉區內為聯檢部門配置的辦公及生活設施能夠繼續留下來使用，這樣運營單位從長遠考慮也會努力為封閉區創造合適的條件。而項目施工單位只是臨時在封閉區內施工，如果為封閉區配置大量永久設施和物資，施工結束后有些物資無法運走，只能就地處理，就會造成國有資產的浪費。

6 結束語

中俄原油管道黑龍江穿越項目中的封閉建設區管理模式經過工程施工管理的實踐，證明該管理模式管理上有創新，工作上有效率，通過管理的創新提升了生產實踐效能，保證了項目的順利實施。封閉建設區起到了施工作業區、運輸通道、人員通道和應急通道的作用，它的設立為確保黑龍江穿越工程的建設、確保中俄原油管道的如期完工奠定了良好的基礎，是中俄戰略協作伙伴關系的具體體現，封閉建設區的成功運作也為將來在兩國邊境地區實施類似跨境工程樹立了成功范例。

Closed Construction Area in Cross-border Pipeline Project

NIU Guo-zan（International Affair Department of China Petroleum Pipeline Bureau,Langfang 065000,China）

In order to implement the Helongjiang River crossing project of China-Russia Crude Oil Pipeline using directional drilling technique,Both China and Russia Governments have established the crossborder closed construction area near the pipeline crossing place.The closed construction area plays an important role in ensuring safe construction and project completion on schedule and gains certain economic benefit,which might be termed a kind of innovation.This paper discusses the background and procedure of establishing the closed construction area and its routine operation,then puts forward several matters for attention in establishing closed construction areas in future similar projects.

engineering project;cross-border pipeline;closed construction area;China-Russia Crude Oil Pipeline

10.3969/j.issn.1001-2206.2012.01.023

牛國瓚 （1971-），男，河北滄州人，工程師，2008年畢業于俄羅斯古博金石油天然氣大學項目管理專業，現主要從事項目建設的管理工作。

2011-01-12