基于信息系統論的我國政府財務報告體系的構建初探

（重慶工商大學重慶400067）

一、對現行預算報告體系的思考

首先，我國現行預算報告體系以服從國家財政預算管理的需要為目的，以核算和反映單位財務收支情況為重心，與此相適應的預算報告體系也是強調以滿足政府部門內部管理需要為主，并沒有考慮政府受托責任的履行等方面的要求，這就造成了預算報告提供的財務信息過于狹窄、無法滿足廣大外部信息需求者的信息訴求等弊端，因此也就無法有效地監督政府履行公共受托責任的情況。

其次，現行的預算報告體系主要由總預算會計報告、行政單位會計報告以及事業單位會計報告等構成。由于政府預算會計主體的相對獨立性，其對應的財務報告也較為分散，各成體系，沒有一套完整的反映各級政府的資產、負債的合并會計報表。

再次，在現行的預算報告體系下，每年的政府工作報告、預算執行情況報告和國民經濟與社會發展計劃執行情況報告等并沒有過多的涉及政府的財務信息，即使僅有的一部分信息也會因為公眾的理解能力參差不齊而影響他們對政府工作的監督和評判。

二、政府財務報告信息系統論的提出

圖1

政府財務報告是政府財務信息的載體，是連接政府與廣大政府財務信息使用者關系的橋梁，是公眾知曉政府經濟活動以及履行公共受托責任情況的重要工具。當前我國政府財務報告建設雖然取得了巨大的進步，但仍存在一些不合理的地方，筆者基于信息系統論的視角，構建了一個政府財務報告體系模型（如圖1），對促進我國政府財務報告的發展進行了嘗試性的探索。

三、政府財務報告信息系統論的內容

可以將整個政府財務報告體系看作是一個大的系統，財務報告信息系統由信源系統、通信系統、信宿系統、信息處理系統、政府審計系統和反饋系統六個子系統構成。其中，通信系統又可以向下細分為政府財務會計系統、會計報表系統和表外披露系統。六大系統相互連接、相互溝通，共同構成了政府財務信息傳導機制，其具體內容如下：

政府財務信息來源于政府等部門的經濟活動，包括政府的購買行為、投資籌資行為等等，信源系統即是整個財務報告信息系統的起始點，作為具備一定公信力的政府，其經濟行為是客觀存在的。

換能器，是將信息進行轉化的器具，在通信系統中是指政府會計核算系統。信源產生的信息直接輸入換能器中，也就是政府會計通過對政府經濟行為產生的信息進行收集、確認、記錄和計量的過程。我國目前的政府會計實際上是以預算會計為主，并沒有真正的政府財務會計?，F行的預算會計系統存在較多弊端，例如采用收付實現制等，因此我國政府會計改革的一個重要目標就是逐步建立完善的政府財務會計系統，以全面地計量和反映政府的資產、負債等信息，并客觀公允地反映政府的整體財政狀況和運行績效。

通過換能器的編碼與調制，政府的經濟行為轉化為會計語言，集中在報表系統及表外披露系統中列示出來。當前政府財務報告的主要形式是預算報表，其提供的信息僅僅是確?！皶嬓畔⒎项A算法的要求，適應國家宏觀經濟管理及本級政府對財務管理的需要”，而忽視了政府財務的另一部分利益相關者即外部信息使用者（主要包括社會公眾、與政府有往來關系的商業銀行或者世界銀行組織等）的信息訴求。故而政府財務報告改革的發展趨勢和目標是在滿足內部控制以及宏觀經濟管理需要的前提下，兼顧外部信息使用者的需求。會計報表系統和表外披露系統組成的信道部分完善與否直接決定了整個政府財務信息系統的合理性，所以應當在新一輪政府會計改革中重點關注。

在這里有兩點內容應當注意：一是對于外部信息使用者，尤其是社會公眾來說，由于其對財務報告所提供的會計信息的理解程度各不相同，再加上他們對政府財務信息的獲取渠道有限，因此他們對信息公開形式以及公開程度的要求較高。二是對于某些涉及國家安全的機密信息，既無必要也不能提供給外部信息需求者，這就需要我們不僅要注重會計信息的全面披露，還要注重安全的、有選擇的披露，在這兩者之間找到一個平衡點。那么，如何解決以上兩個問題呢？在圖1所示的財務報告信息系統中，筆者提出建立一個信息處理子系統。這個信息處理子系統應當是一個獨立于政府和公眾等的第三方機構，一方面，對政府財務報告進行分析和解讀，將其轉換成便于大眾理解和接受的語言，然后通過多種渠道發布給公眾；另一方面，通過與政府方面的溝通協調，實行一套行之有效的信息分級制度，按照不同的機密等級根據實際需求將信息發布出去，以達到政府與公眾在機密信息需求方面的均衡。

當然，在信息由通信系統進入信息處理系統之前，還要經過審計機關必要的審計程序，以盡量保證信息的真實性和可信度。我國現行政府審計體制就其獨立性而言，審計機關并未獨立于被審計單位所屬的整個行政權力系統，只是相對獨立于被審計單位，這勢必會對審計結果產生不利的影響，會或多或少受到政府偏好的制約。雖然政府也需要通過審計來加強對各部門和人員的監管、改善和提高治理水平，但是政府審計的最終需求者是全體公眾（及人大），政府審計需要更多的反映最終需求者的審計需求，更多的為公眾服務，可以通過采用聯合審計、外包給第三方審計等方式來提高政府審計結果的獨立度、透明度和可信度。

圖1中的反饋系統主要有兩項作用：一是政府財務信息的外部使用者通過反饋系統來影響財務報告的編制，促使財務報告體現出更多公眾所希望看到的內容。對于政府部門等內部信息需求者來說也是一樣的道理，只不過其反饋系統的機制不同。反饋系統的另一個作用就是審計需求的反饋。公眾對政府審計的訴求是多種多樣的，且較為分散，這就需要人大通過多種有效的渠道對公眾的訴求進行收集，分析其中的特點和規律，再向政府審計系統及時的反饋。

四、政府財務報告信息系統論的系統性分析

系統論認為，所有系統均具有如下共同特征：

（一）集合性。一個系統是較為復雜的，它必須是由兩個或更多的要素構成。本文中的政府財務報告信息系統就是由六個子系統構成的有機整體。

（二）關聯性。系統的要素應有序的組織在一起，形成系統的結構。信源系統、通信系統、信宿系統、信息處理系統、政府審計系統和反饋系統六個子系統是相互關聯、相互影響的。信源系統即是整個財務報告信息系統的起始點，所有的政府財務信息均來源于此；通信系統是整個政府財務報告信息系統的主體，起到了承上啟下的作用，上連信源系統，下接信宿系統；信宿系統在接受通信系統傳來的信息以后做出反應，迫切地想要表達反饋信息；信息處理系統對收集到的由信宿系統所發出的信息進行處理；之后將處理過的信息輸入反饋系統，通過反饋系統的作用對整個政府財務報告信息系統的主體，即通信系統給予影響和改進，使之既能真實全面地反映政府財務狀況，又能盡量滿足所有政府財務信息使用者的要求；同時，政府審計系統不僅要對通信系統傳來的信息進行合法審計，還要接收來自公眾的審計需求的反饋。

（三）整體性。系統是由許多個部分組成的，但是整體的作用又不同于其組成部分作用的簡單相加。前文提到，在滿足內部控制以及宏觀經濟管理需要的前提下，兼顧外部信息使用者的需求正是政府財務報告改革的發展趨勢和目標，為了實現這個目標，信源系統負責提供更客觀的政府部門經濟行為信息，通信系統將更全面真實地反映政府的財務信息，信宿系統（包含審計系統）是政府財務信息的接收者，而信息處理系統則起到將來自信宿系統的信息進行歸納總結，輸入反饋系統，通過反饋系統將信息需求者的要求在通信系統的改革上面體現出來。在這期間，審計系統也會一邊接受經過處理系統處理過的審計需求者的反饋信息來不斷自我完善，另一邊接收通信系統產出的政府財務信息以給予必要、客觀、公正的審計。

（四）動態性。任何系統都要經歷一個不斷發展完善的過程。雖然我國現行政府財務報告體系還存在著不少問題，但是隨著政府財務信息需求者的要求不斷提高，政府及其他相關部門對財務報告改革的重視程度也不斷提高，可以預見其未來會有一個良好的發展前景。但是我們必須要明確，政府財務報告信息系統的不斷優化和最終形成是一個循序漸進的過程，每一個發展階段都切忌操之過急，應該根據當前的實際情況，從整體的高度綜合各方面的考慮，來確定下一步的發展規劃。

五、結語

政府財務報告的改革是一項復雜的工程，國內大多數學者就其構成進行單項的研究，并沒有上升到整體的高度，將各要素相互聯系起來考慮，這顯然是不夠的。本文僅從整體角度出發，對構建政府財務報告信息系統提出粗略的安排和初步構想，但每一個要素尚存在許多問題，需要未來進行進一步的討論和研究。